“双一流”建设背景下学院内部治理的路径分析
摘要：目前，“双一流”建设在我国高等教育领域备受关注，各高校纷纷开启“双一流”建设。在此背景下，学院内部治理作为“双一流”建设的核心，凸显其重要性。通过对学院治理的现状问题和世界一流大学学院治理的实例分析，提出了“双一流”建设背景下，通过扩大自主权、制度建设、共同治理及建立有效监督机制等路径，实现大学学院内部治理的改革。
关键词：“双一流”建设；学院内部治理；路径
随着《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》等一系列文件的陆续出台，“双一流”建设全面启动，其重点在于建设一流师资队伍、培养拔尖创新人才、提升科学研究水平、传承文化创新、着力推进成果转化五大方面。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确指出“要健全促进高等教育内涵发展的体制机制，依法落实高等学校办学自主权，改进高等教育管理方式，不断提升治理能力。”[1]对于高校而言，优化内部治理结构和完善监督机制是提升自主办学治校能力的关键，尤其是加强学院的内部治理。因为学院内部治理才是高校内部治理结构的重心，是推动“双一流”建设的核心。随着越来越多的高校意识到学院治理的重要性，学院逐步获得更多的自主权，但在实践中发现，有效的治理机制及监督机制尚未成型，随之出现了更多的监督盲区。因此，加强大学学院内部治理及监督机制创新迫在眉睫。
“双一流”建设的内涵
深刻理解“双一流”建设的内涵是建设世界一流大学和世界一流学科的基础和前提。一些学者认为：首先，“双一流”建设要以国家战略目标为宗旨。纵观世界，各国的高等教育发展方向都与国家发展战略紧密相连，宛如国家兴衰的一面“镜子”。我国旨在实现高等教育强国，因此建设中国特色高等教育就成为了各大学义不容辞的责任。其次，大学精神是“双一流”大学建设的精髓，丰厚的精神底蕴和文化品格是“双一流”建设的隐形动力和内在追求。世界一流大学都要将服务世界、敬畏学术、造就英才、自由争鸣、开放共享、包容失败、价值多元作为办学的宗旨。最后，“双一流”大学建设还须激发办学活力。随着“双一流”建设大幕的拉开，各高校都有必要厘清“双一流”大学建设的困惑，全面分析面临的挑战，从根本上寻找“双一流”大学建设的动力，深入探索并准确把握高等教育发展的新情况、新使命、新机制，从而全面把握“双一流”大学建设的脉搏，充分激发“双一流”大学建设的办学活力。[2]
当前，学院内部治理是“双一流”大学建设的核心任务。原因主要在于：首先，建设一流大学的关键是建设一流学科，学院是大学内部学科建设发展的重要组织[3]，学院对学科发展建设的重视程度直接影响着“双一流”建设的效果；其次，学院是学校“简政放权”的主要对象，唯有将“放权”深入到大学基层单位—学院，才能实现 “双一流”建设的目标；最后，大学使命是人才培养，而“双一流”建设的重要任务是培养拔尖创新人才，学院作为开展教育教学的基层单位，可有针对性地根据国家和世界对人力和专业的需求，选择性地确定人才培养方向。因此，在学院开展科学的内部治理是为实现一流人才培养、开展一流学科建设的基础和保障。
我国大学学院治理的现状
一直以来，关于我国大学内部治理的理论研究，学者们更多地关注学校层面的治理结构、治理体系以及大学治理的变革等方面内容，在实践上主要是关于学校职能部门在教学、科研、财务、资产及后勤保障等领域管理的改革和举措。但在学院治理层面，无论是理论研究还是实践探索都较少涉及，对照“双一流”大学建设的目标和要求，学院治理目前还存在以下三个不足：
第一，学院的办学自主权非常有限。伴随着大学内部治理结构的改革，各大学纷纷意识到向学院放权的必要性，逐渐降低学校层级的治理力度，将治理重心向学院下移，激发学院自主管理的积极性。但实际上，一些“核心权力”和“管理重心”并未真正到达学院，特别是在人事、财务、科研、教学、办学等方面，这必然影响学院办学的积极性。
第二，书记与院长的权责交叉，导致政治权力、行政权力、学术权力制约的失衡。目前，大学学院实行的是党务和行政分工协作的管理原则。在理论上和现实中比较明确的是，学院党委书记主管党建、廉政、师生意识形态、学生事务、师生群团组织等工作，同时，还要主持学院党委会、党政联席会；学院院长主管学院的学科建设、教学、科研、人才引进等工作，在学院中具有行政主体地位。在现实中，院长一般都是学术带头人，在本领域很有影响力；书记是既从事专业科研教学又具有党政管理经验的“双肩挑”干部，或者书记是专职管理干部。如果院长比较专注于学术，书记行使的权力较多，包括党委、学术和行政权力；如果院长性格作风比较强势，就形成“大院长、小书记”的局面。政治权力、行政权力、学术权力的失衡，会对学院发展带来不良的影响。例如：教学与科研是学院工作的核心，从事教学与科研的人员有时却在学院多项事务中缺少发言权和决策权。一些学术人员的需求得不到满足，反映需求的渠道不通畅，从而导致部分科研与教学人员丧失了研究的动力，一些教授则放弃了学术研究，改为力争在行政管理工作中占领一席之地，这很大程度上削减了教学及科研的实力，造成人才浪费、甚至对学院发展尤其是在学科建设与发展方面造成了损失。因此，处理好学院政治权力、行政权力、学术权力的关系，让它们各得其所，各显其长，各尽其能，各司其职，是保障学院高效优质运行的一个十分重要的条件。
第三，欠缺多维协调互动的内部治理和监督体系。上级监督、同级监督和下级监督是完善的监督体系中必不可少的部分。如今学院内部治理中的监督尚不能形成一个有效的体系，主要原因在于：一是上级监督无暇顾及，学校的纪检监察和审计部门受到人力和时间的限制，无法对学院事务进行实时监督；二是同级监督难以实施，大多数学院由学院副职或办公室主任兼任纪检委员，同级监督基本上形同虚设；三是下级监督意识欠缺，教职工和学生是下级监督的最佳人选，但是通常教职工和学生对学院的事务知之甚少，再加上缺乏监督主体意识，从而导致下级参与学院治理和监督的渠道不畅通。[4]
学院治理的实现路径
目前，学院内部实行“党政分工合作，共同负责”的领导体制，其治理主体是从事学院决策和管理等活动的人员和组织，包括学院基层党组织、行政组织、学术组织和师生群体[5]。随着学校逐步下放办学自主权到学院，在建立健全制度的保障下，学院各主体应该明确职权和责任分工，各司其职，共同参与治理，才能实现“双一流”建设学院治理的预期效果。主要实现路径如下：
第一，扩大学院办学自主权。“双一流”建设背景下，管理重心的下移是一个显著的趋势，从政府放权到大学、从大学下放到学院。但实际上，一些“核心权力”和“管理重心”并未真正到达学院，如人事、财务、科研、教学等，这严重影响到学院办学的积极性[6]。对照美国大学，在学校宏观监管下，各学院拥有教学、科研、人事、财务、物质资源等多方面自主管理权，如美国密歇根大学（University of Michigan）的学校章程中明确了学院作为基层办学的主体地位，学院内部的行政体系与学术体系相得益彰，共同商议学院的人事、教学、财务等重大事项的决策，体现权力充分下放学院的治理特点。因此，我国大学应积极采取措施落实简政放权政策，而不是把放权当作一个口号空喊，使学院真正拥有更多的办学自主权。
第二，建立健全公开的学院规章制度。健全公开的学院规章制度是平衡各学科发展方向的依据，是平衡各利益相关者之间的纽带。目前，我国大学已有的内部管理制度，尚不能有效地对学院层级的权、责、利进行明确、合理分配。随着学院拥有更多的自主权，权力滥用的现象有可能出现，更有必要在学校制度框架下，经过充分讨论且通过教代会、学代会审议，建立比较完善的规章制度，作为依据对学院内部权力运行进行管理和监督。
纵观世界一流大学的学院治理，几乎所有大学都拥有科学合理的大学章程及规章制度，做到有法可依、问责可循，而且在章程中明确指出赋予学院哪些权力，以及学院各岗位负责人的权责要求。以密歇根大学为例，大学章程涵盖学院治理的制度规则、权力分配及操作程序等，明确了行政管理者、教师、学生等群体的权责关系，也对学院各委员会的责任与义务进行了明确规定。同时，提出学院对各项事务的决策要采取公开的方式，使全院教职工享有知情权及监督权，保证学院所有人的相关利益。因此，只有建立健全明晰权责和权力制衡的规章制度和行为细则，才能使学院治理有序运行[7]。
第三，采取内外共同治理方式。大学共同治理主要强调学院内外部主体的共同参与。国外大学治理模式是不同利益相关者的共同治理，利益相关者有政府官员、企业、校友、教授和学生等。美国大学的治理模式是董事会、行政人员、教职工和学生四个相关利益群体共同参与。美国宾夕法尼亚州立大学（Pennsylvania State University）董事会成员由州长在州参议院的授权下遴选产生，州长或副州长、校长通常是董事会成员，其他成员有地方法官、企业家等。这些政府官员及企业家的加盟，为学校的发展提供了更多机会。在德国波恩大学（University of Bonn），学院最重要的决策机构是学院代表大会和学院参议会，前者主要由院长、教授、讲师、学生等人员组成，其目的是维护师生的合法权益，共同决策重大问题；后者则由学院内部与外部人员共同组成。
我国大学的治理与国外有很大不同，是基于“党委领导下的校长负责制”的管理体制。但我国学院治理，可以更多地吸取国外大学共同治理的精髓，来实现学院治理中党委权力、行政权力和学术权力为主的三元权力结构共同治理的目标。党委权力以党委会为最高权力机构，其权责是保证党的路线和方针的执行，领导思想政治和德育工作等。行政权力是以院长为代表的执行管理职能的权力，主要负责学院的学科建设、人事人才改革、教学科研管理、财务管理、国际交流、招生就业等事项。学术权力是大学作为学术机构而产生的权力，主要包括在学科建设、发展规划、科研教学、职称评定和学位授予等事项的决策权。[8]
第四，建立明确权责分工的监督机制。明确的职责定位和权责关系可以起到相互监督和制衡的作用。美国加州大学伯克利分校（University of California, Berkeley）文理学院，院长负责学院整体发展，同时设有多名副院长及助理院长，在不同领域上分别配合院长完成学院的各项管理工作。学院下设若干系，系是最基层的教学科研单位，系主任主要负责学术方面的管理，对教师聘任、职称晋升、教学设置、科研项目的申请及实施等，同时系主任要接受学院的管理与监督。正是学院治理中职责定位、各层级间责权利明晰，相互间协作，分工管理学院事项，使学院管理效率和成效得以显著提高[9]。
我国学院实行党政分工合作运行机制，学院党委会行使政治领导权力，院长是学院行政负责人，主要负责学院教学科研和行政工作。教师代表大会是教职工参与学院治理与监督的重要渠道，教代会有权对学院规章制度的制定、修订、学院发展规划、教职工队伍建设、教学改革等事项提出意见和建议，同时监督学院规章制度和决策的落实情况。学院在重大事项决策时，采取信息公开方式向全体教职工通报，并邀请教师、学生代表共同参与决策，强化多维度监督方式。教授委员会负责学院学术事务，在学科建设和科研规划、专业设置、职称评定等学术事项上拥有决策权。党务体系、行政体系和学术体系进行共同治理，各有分工，各有侧重，又能够相互监督，形成有效的权力平衡机制。
有权必有责、用权必受监督。问责制作为监督手段，实现权力与责任合理配比与制约，有利于实现教育公平，促进学院的健康发展。美国亚利桑那州立大学（Arizona State University）问责制内容包括：教师聘任、招生工作，科研评估、奖学金评审，课程设置、教学评价、学生学业评估等。把问责制作为学院内部治理的监督手段，是从预防的角度实现了权责统一，以确保管理目标的实现。学院内部问责可包含课程与教学、学术与科研、教师与学生、学院学术和行政组织机构运行质量等内容。实施问责的途径可把原来主要针对学校层面的内部审查、内部评估、内部审计及自愿问责等用于学院。因此，问责制也是对学院科学研究、教育教学质量和日常行政管理进行监督的有效机制[10]。
2018年1月，我国世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单公布，这标志着全面建设高等教育强国的新征程正式开始。我们在深刻理解“双一流”建设内涵时，应充分认识到“双一流”建设需进一步完善内部治理结构，尤其是学院内部治理的改革创新。
随着我国大学治理机制改革的深入展开，很多研究型大学开始探索下放部分办学自主权给学院的模式，大学内部治理在学院层面将会有更大的运行空间。研究者应进一步关注相关改革动向，随着新的学院权力运行机制的完善，将学院内外部监督纳入到大学整体内部监督机制中来。
（作者：赵颖 洪珊，单位：北京航空航天大学纪委办公室监察处）
参考文献：
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来源 | 《北京教育》杂志
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