杨国超 张李娜|产业政策何以更有效?——基于海量媒体报道数据与研发操纵现象的证据

本文载于《经济学》（季刊）2021年第21卷第6期，作者为中南财经政法大学会计学院杨国超、中南财经政法大学会计学院硕士研究生张李娜。获取全文请点击文末“阅读全文”。

在实践中既有成功的产业政策,也有失败的产业政策,理论研究也发现不同的产业政策可能会有完全不同的经济后果，因此仅仅讨论政府是否应该推出产业政策并非问题的关键。一个现实中更为实际、理论上也更为重要的问题是，政府应该如何有效实施产业政策。然而，讨论政府应该如何有效实施产业政策并非易事，一方面，理论上产业政策的有效实施需要准确把握政府与市场的关系以及两者的边界，另一方面，实践中不同的产业政策可能会有完全不同的执行效果。

然而，令人遗憾的是，我国有不少产业政策仅仅是激励了企业的形式性创新，而非实质性创新，产生了严重的“专利泡沫”问题。杨国超等（2017）以2008年开始实施的《高新技术企业认定管理办法》(以下简称《管理办法》)为例发现，为获取产业政策所提供的政策优惠，企业会机会主义地操纵研发投入以恰好满足《管理办法》规定的研发投入门槛，最终使得产业政策的执行结果有悖于政策目标。杨国超和芮萌（2020）进一步指出，通过操纵研发投入以获得高新技术企业认定的“伪高新技术企业”，其创新投入以及创新产出的数量和质量均提升较少。为此，本文聚焦于高新技术企业认定过程中的研发操纵现象，研究如何抑制企业的这一机会主义行为，以期为产业政策的有效实施提供理论参考。

产业政策的不完全契约本质会导致产业政策实施时面临严重的信息不对称问题，甚至还会产生寻租问题。而媒体的作用正好与产业政策执行中产生机会主义行为的两个原因——信息不对称问题和寻租问题——相吻合。具体地，通过大量新闻报道，媒体可以降低产业政策制定者和实施对象之间的信息不对称，发挥信息中介作用；同时，通过曝光和制造舆论压力，媒体不仅可以引发更高级别行政机构的介入，从而确保行政治理机制不会因为某一行政层级的腐败而失去效力，进而发挥对公司的治理作用，还可以通过制造声誉压力让政府官员谨慎对待企业的“寻租”行为，触发甚至放大官僚问责的效果。

当然，媒体也不是万能的。媒体在信息传递时会为制造“轰动效应”而选择有偏的报道，也可能会利用自身影响力威胁公司以攫取私利，甚至会形成长期的地域偏见，而这些行为都可能使媒体难以有效发挥监督作用。为此，我们需要通过实证检验对媒体能否有效监督高新技术企业认定中的研发操纵现象进行验证。

本文研究发现，媒体报道能够通过提高网民对公司的关注度而抑制企业的研发操纵行为。区分新闻报道属性发现，原创报道和深入报道更能抑制公司的研发操纵行为；区分媒体自身属性发现，网络媒体和权威媒体对公司研发操纵行为的监督作用更强。此外，对于民营企业、分析师覆盖较多的企业、政府质量较高以及市场化水平较高地区的企业，媒体报道对公司研发操纵行为的监督作用更强。最后，媒体关注还能提高公司研发绩效。

本文研究有如下贡献：第一，现有关于产业政策之争的讨论关注于产业政策存废与否，但更为关键的问题是如何确保产业政策的有效实施，而现有研究恰恰忽略了这一关键命题。本文聚焦于高新技术企业认定中的研发操纵现象，发现强化媒体监督是一个行之有效的手段，其可以通过缓解信息不对称与减少寻租问题抑制产业政策执行中的机会主义行为，缓解“伪高新企业”骗补异象。换言之，通过加强媒体在产业政策执行中的监督作用，我们可以降低产业政策执行中的成本，使产业政策更多地发挥其积极一面。因此，鉴于“执行”是产业政策发挥资源配置作用的重要环节，未来关于产业政策研究的重点应从“产业政策去留存废”问题上逐渐转至“如何确保产业政策的有效实施”上来。

第二，不少学者已经就媒体在微观企业的公司治理、信息披露以及投融资决策方面的作用做出了卓有成效的探索，但较少涉及更为宏观的公共政策制定与执行问题上。本文研究将媒体的监督作用拓展到宏观的产业政策执行中，同时运用文本分析法对新闻报道内容进行量化分析，从而使我们更容易探究媒体在产业政策执行中发挥作用的前提条件，这也进一步拓展了现有关于媒体治理作用研究的外延和内涵。

第三，本文研究结论对于应该由中央政府还是地方政府来制定产业政策也有启示意义。由中央政府制定产业政策的优点在于其可以引起更多媒体对政策执行情况的关注，但缺点是中央政府一刀切的标准可能不适用于地方实际情况；而由地方政府制定产业政策的优势在于其更了解当地实际情况，可以因地制宜，但地方政府的影响力远不如中央政府，媒体对地方产业政策的关注也会远小于中央政府颁布的产业政策，这会导致更多的信息不对称和寻租问题，最终导致产业政策的执行效果大大下降。基于此，本文研究结论倾向于认为应该由中央政府来制定产业政策，通过调动诸如包括媒体在内的外部监督力量监督产业政策的实施，促使产业政策的执行结果与政策目标相一致。

作者简介

杨国超，中南财经政法大学会计学院教授，“收入分配与现代财政学科创新引智基地”大数据中心主任，文澜青年学者，入选财政部国际化高端会计人才。在《经济研究》、《经济学》（季刊）、《管理世界》、《世界经济》、《金融研究》、《会计研究》等期刊发表多篇论文。曾获得第六届洪银兴经济学奖、第十二届湖北省社会科学优秀成果一等奖、2017年China Financial Research Conference（CFRC）最佳论文奖等。

张李娜，中南财经政法大学会计学院硕士研究生。

封面图片来源：https://www.163.com/dy/article/GO72CNDS0539A92H.html

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