杨广亮 王军辉|新一轮农地确权、农地流转与规模经营：来自CHFS的证据

本文载于《经济学》（季刊）2022年第22卷第1期，作者为华侨大学数量经济研究院杨广亮、西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心王军辉。获取全文请点击文末“阅读全文”。

作为农村土地制度改革的基础性工程，2013年全面开展的农地承包经营权确权登记颁证工作（即新一轮农地确权颁证）对激活农村土地要素市场意义重大。我们的实证研究表明政策实施之后，政策执行地区的农地转出显著增加，主要原因是确权给予农民更可靠的地权法律保障，降低交易成本，稳定流转关系。政策对农地规模化经营的影响尚不明显。

新一轮确权颁证给农户颁发农村土地承包经营权证书，以正式法律文书的形式认定农民的土地承包权利。“新”在确权工作自上而下全国统一行动，由政府组织专业测绘机构，在证书中记录承包人信息和经过准确测量的农地位置，并在数据电子化后进入土地信息库。新一轮确权工作以确权确地到户为主，不改变原有的承包关系。

新一轮确权颁证是农地“三权分置”改革的基础。农地的所有权、承包权和经营权分置坚持了集体所有，保证了承包长期不变。这能否促进承包权和经营权分离，改进土地要素的配置效率？

理论文献一致认为产权清晰能够促进农地流转，但对于规范化的确权是否有效还有争议。相当多发展中国家的经验证实土地确权推动土地流转。但是，对于中国农村土地确权与农地流转关系的实证研究结论并不一致。主要原因有三：其一,样本量小，时间跨度短，大多分析的是政策试点阶段；其二,政策变量来自农户问卷调查，有测量误差；其三,横截面数据不太好识别政策效果。

针对上述问题，我们的研究使用2013—2019年有全国代表性的农户调查数据，可以较为全面地考察确权政策对土地流转的影响。首先，这一调查覆盖全国，在时间范围上包括政策的全国推广阶段。其次，采用更为准确的确权信息。以往研究使用的确权进度都来自农村受访者的回答，而我们通过政府官方网站搜集确权验收信息。最后，利用双重差分方法(Difference-in-Differences)处理确权工作的内生问题, 更好地识别政策效果。

我们使用2013年、2015年、2017年和2019年四轮中国家庭金融调查（China Household Finance Survey，CHFS）数据。2013年调查开始获取土地流转方面的基本信息，从2015年开始对农业生产和土地方面做了较详尽的调查，获得大量土地流转的详细信息。

各级政府对土地确权工作高度重视，都将土地确权纳入工作考核范围，各地都会在网上及时公开土地确权进程。我们在网上逐个查询CHFS中样本村的土地确权进展，并定义在每个调查年份8月前完成确权的村为确权村，其他村为未确权村。只保留在2013—2019年的四轮调查中都出现的村庄。

我们采用多个政策实施时间点的双重差分模型。实证样本包括隶属于29个省区182个县的511个村庄样本。其中，2013年没有任何样本村完成确权，2015年30个样本村完成确权，到2017年和2019年时已分别有117个和385个村庄完成确权。换句话说，385个样本村在2015—2019年间完成确权，作为实验组；126个村庄直到2019年还没有报告确权完成信息，作为对照组。

三千多个家庭的面板数据实证结果表明，确权政策实施后转出土地的农户比例提高10.3个百分点，土地转出面积增加18.6个百分点。这一实证结果通过了平行趋势假设检验，即确权地区和未确权地区在政策之前的土地转出变化趋势相似。我们还使用所有家庭混合横截面数据做了稳健性检验，结论不变。

确权促进土地流转的主要原因是降低交易成本，稳定流转关系。这一影响机制体现在确权通过颁发法律证书保障土地权利，延长土地转出期限。

土地确权改革的初衷是强化农村土地权利保护，鼓励通过多种形式开展适度规模经营，加快农业转型升级和现代化步伐。这一目标是否实现？

我们分析了确权对土地规模化经营的影响。农地流转的一个去处是农业公司和各类经营机构，但是这部分信息很难获取，农村入户调查的访问对象都是农村居民。所以，我们选取两个变量度量农地的规模化经营程度。首先，对比确权村和未确权村的土地转出对象，发现确权村的耕地并没有更多地转给规模化经营土地的农户或机构。其次，确权对村内农户之间的耕地不平等程度（耕地面积的基尼系数）没有显著影响。

基于研究结果，我们认为本轮农村土地确权目前对推动流转有明显效果，但还没有证据显示确权推动土地向新型农业经营主体集中。可能的原因有二，一是政策完成之后的样本期不长，政策效果的发挥还需要更长的时间才能观察到。二是大农户、公司或其他规模经营者还比较缺乏，大量的农地无人租用。确权政策的长期效果和“资本下乡”能否进一步推动农地流转还需要更多的研究。

作者简介

杨广亮，华侨大学数量经济研究院，主要研究领域为劳动经济学、城市经济学和应用微观经济学。研究成果发表于《经济学》（季刊）、《管理世界》，以及China Economic Review和Growth and Change等中英文期刊。主持福建省自然科学基金面上项目、福建省社会科学基金一般项目。曾荣获上海市第十四届哲学社会科学优秀成果二等奖。

王军辉，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心，主要研究领域为反贫困、教育经济学和城市经济学，2015年以来长期在大小凉山等西南贫困地区开展贫困调研工作。研究成果发表于《经济研究》、《人口研究》、《世界经济文汇》，以及China Economic Review和Economic Modelling等中英文期刊。主持国家自然科学基金面上项目一项。

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