粤规讲堂 | 镇村联动推进村庄规划的广东探索和思考
编者按
2022/5/31
近日，公司副总工程师蔡穗虹联合省自然资源厅国土空间规划处副处长陈别撰写的《镇村联动推进村庄规划的广东探索和思考》一文发表于自然资源部公众号。文章详细阐述了基于乡村全面振兴与国土空间规划体系构建的双重背景下，广东镇村联动推进村庄规划的创新探索和深入思考。现南粤君特采编转载，以飨读者。
在乡村全面振兴与国土空间规划体系构建的双重背景下，村庄规划工作开启了新时期，在乡村地区空间治理中扮演着重要角色。自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》，学习运用“千万工程”经验，强调因地制宜、分类施策、循序渐进、久久为功，强化县域统筹、分类编制、强化乡村空间设计，为提高村庄规划编制质量和实效指明了方向。
广东秉承改革开放前沿的优势氛围，以问题、目标与需求为导向，将村庄规划与国土空间规划体系的整体构建同谋划同推进，从规划理念、技术方法、编制内容、成果形式、政策保障等五个方面进行了创新探索和深入实践，持续不断完善村庄规划的编制和实施机制。为推动全省县镇村高质量发展，在新起点上更好解决城乡区域发展不平衡不充分问题，2022年底广东部署实施“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”），乡村振兴是“百千万工程”的重中之重，如何把县的优势、镇的特点、村的资源更好地统筹起来，是“百千万工程”的关键所在。广东将“百千万工程”实施与建立健全乡村地区国土空间规划编制实施制度同步谋划推进，在严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的基础上，重点围绕满足村民合理建房需求、保障乡村振兴产业落地、乡村建设用地增减挂钩腾挪使用等关键问题进行重点研究，着力提升规划针对性、成果实用性、政策融合性、操作便捷性，强化规划实施引导和近期建设项目空间安排，实现多目标平衡，在构建镇村规划编制和实施监督体系方面逐步形成了广东模式：
镇村联动
创新镇级国土空间规划工作机制
以主体功能区定位为引导，结合“百千万工程”的乡镇分类，将统筹镇域乡村空间资源、明确国土空间保护开发利用策略，合理配置空间资源和生产要素，加强自然资源要素保障作为出发点和落脚点，尝试以详细规划的深度，强化对产业发展、基础设施和公共服务配套、风貌管控、历史文化保护、安全韧性等方面的集成响应，创新工作机制编制镇级国土空间规划，探索乡村存量未建设空间资源的整合和价值提升的路径。按照“县域村庄建设边界规模不超过2020年度国土变更调查村庄用地(203)规模”的要求，未来新增的乡村建设用地需求，主要靠盘活存量、腾挪空间来保障，规划做了三个方面的探索创新：一是进一步提高了底图底数分析精度，深入分析城镇开发边界外村庄用地中存量未建设空间情况，总结出了原地使用和异地腾挪使用的“五腾四不腾”情形，释放乡村存量低效空间。
二是以镇域一盘棋的思路，统筹规划腾挪和盘活利用路径，优化村庄建设边界，推动村庄用地范围内的存量未建设空间在镇域范围内重新优化布局、合理腾挪和有序流动，以保障“百千万工程”和乡村振兴新增建设用地需求，并将近期亟需实施建设的项目给予重点保障，避免了村庄规划“就村论村”“单打独斗”局面。
三是做深做细做实乡村调研，在建设空间腾挪、宅基地选址、补齐民生短板等方面充分尊重农民意愿，重点破解“人-户-宅”现状底数不清、村民建房合理需求难以确定的问题。
规划引领
做好镇级国土空间规划和全域土地综合整治实施方案的联动
目前，广东面临着乡村振兴建设用地结构性不足而乡村人均建设用地普遍过大等矛盾，如何激活乡村存量空间价值成为问题破解的关键。全域土地综合整治腾空间、腾规模、腾指标，是国土空间规划的重要实施手段。结合“百千万工程”深入推进，广东正在较大范围推广全域土地综合整治，鼓励整治潜力较大、特色亮点突出、群众意愿强、工作基础好、土地权属清晰、具有农村一二三产业融合发展用地需求的县开展工作，重点解决乡村地区空间无序风貌欠佳、土地破碎缺乏统筹、存量资源利用低效等问题。
各地正在积极探索国土空间规划（主要是镇级国土空间规划）与全域土地综合整治实施方案相结合，一方面以高质量发展的战略部署为引领，清晰树立逻辑线索，通过镇级国土空间规划明确功能结构、优化空间布局、引导实施时序，强化对全域土地综合整治项目规模、布局、时序等方面的指引；另一方面围绕“拆哪里、腾哪里、建哪里”的问题，以镇域为单元开展工作，编制全域土地综合整治方案，将整治潜力、整治目标、整治项目反馈并支撑规划的可操作性。为增加规划的弹性，增减挂钩腾退的建设用地规模可以全部“不落图”，作为规划“留白”机动指标，为未来发展留出余地。通过整镇推进、镇村并举盘活农村存量建设用地，释放乡村存量空间，实现乡村优势资源整合和价值提升，“一盘棋”统筹谋划“钱、地、人、产”要素保障路径，为镇域发展和乡村建设需求提供土地要素保障。
通则管控
实现乡村地区空间规划管理的全覆盖
村庄规划管理全覆盖不应简单理解为村庄规划编制全覆盖，县乡国土空间总体规划的范围已经覆盖到村庄的每一寸土地，就乡村空间用途管制而言，已实现乡村地区空间规划管理全覆盖。自然资源部已明确可依据村庄规划、县或乡镇国土空间规划管理规定核发乡村建设规划许可证。为此，做好做实做细乡镇国土空间规划，比短期内追求村庄规划的全覆盖更能发挥对乡村地区空间治理的基本盘作用。同时，对暂时没有条件编制村庄规划的，需在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，即建立村庄规划通则式管理。
广东为大力提升村庄规划通则式管理的覆盖面，一是2021年出台的《广东省村庄规划全面优化提升三年行动计划》提出分类推进村庄规划，对暂时没有条件编制村庄规划的村庄可在县、乡镇级国土空间总体规划中划定村庄建设边界，明确村庄国土空间用途管制和建设管理要求，制定管理通则，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。
二是正在结合镇级国土空间规划实现镇域村庄用地用途管制“一张图”，并推行一镇一策编制村庄规划管理通则，随乡镇级国土空间规划批准后作为当地乡村规划建设管理的依据。为规范各地的村庄规划管理通则编制工作，广东近期拟出台有关村庄规划管理通则的编制指引，指导各地因地制宜确定村庄建设管控要求，包括灾害影响范围、安全防护范围和管控措施，宅基地面积、布局选址原则、建筑高度、建筑退线、建筑间距、外立面色彩等主要内容。
三是明确了村民合理的住宅建设使用新增建设用地时，如果同时满足以下情形（符合“一户一宅”、不涉及永久基本农田和生态保护红线、与现状农村居民点相邻成片、避开地质灾害隐患点、河湖管理范围和洪涝灾害风险控制线），可以按照符合国土空间规划办理用地审批手续。
融合创新
用好土地政策组合拳提高规划的空间响应能力
为充分利用政策改革这项法宝，切实推动乡村振兴项目有效落地，出台了《广东省乡村振兴用地政策指引》，根据现行法律、法规、规章和乡村振兴用地政策，梳理了乡村振兴用地各环节的相关政策要点。《指引》重点对乡村振兴用地涉及的规划管理、新增建设用地计划、用地审批、土地供应、设施农业用地管理、按原地类或农用地管理、确权登记、负面清单、用地监管等方面政策要点予以归纳说明，通过点状供地、农村一二三产业融合发展用地、设施农业用地、原地类管理等用地方式，全力保障乡村振兴用地需求，指引乡村产业发展、乡村建设、乡村治理、城乡融合发展以及帮扶保障等乡村振兴促进活动涉及的用地行为。
通过提高规划技术和政策管理的融合度，规划重点优化乡村旅游和休闲农业用地供给，拓宽存量农村建设用地利用途径，鼓励乡村土地复合利用，结合“留白”机制等政策创新，探索规模与指标双留白模式，为村庄各种新业态发展预留弹性空间，大大提高村庄规划对乡村振兴的空间响应能力，确保乡村地区“发展有空间、建设有秩序、提升有质量、落地有支撑”。
上图入库
将镇村规划成果纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统
将信息化技术引入镇级国土空间规划和村庄规划的编制、质量控制以及成果数据库汇交等多个环节，配套研发了镇级国土空间规划和村庄规划成果检查软件，对规划成果数据库进行质量检查，支撑了规划成果“上图入库”，纳入国土空间规划“一张图”管理，极大地提升了镇村国土空间治理现代化能力。在省“一张图”系统上创建了多个村庄规划优化提升功能模块，实现了村庄规划工作台账填报业务状态与审批流程同步挂接、省-市-县三级用户实时联动，以及业务工作台账的实时统计与可视化展示，并借助“一张图”系统强大的分析与辅助决策能力，为村庄规划优化提升提供一键式、模板化、“多规合一”的快速分析统计，极大降低了行政成本、人力成本。
结语
新时期广东的村庄规划逐步实现了从片面追求全覆盖向分类有序编制转变、从建设主导向空间治理转变、从技术探索向政策融合转变、从终极蓝图向实施导向转变，探索出一套县域统筹、镇村联动的村庄规划全面优化提升路径。下一步，广东将进一步探索加快建立村庄规划建设标准与准则，推动乡村地区空间规划动态调整，努力实现“粤美乡村”各美其美、美美与共的目标。作者：
蔡穗虹 中国城市规划学会乡村规划与建设分会委员
陈别 广东省自然资源厅国土空间规划处副处长
本文仅代表作者观点
声明：本文转载自自然资源部，经作者授权，特转载分享，以供交流。
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