社会资本参与广东矿山生态修复模式研究
摘要：传统矿山生态修复以实现矿山土地的复垦复绿和定向开发生态产品两种模式为主，矿山生态修复3.0核心是生态产业化和产业生态化，引入社会资本能有效的促进矿山修复后的综合利用和持续发展，更是全社会共同参与生态文明建设的有效路径之一。本文结合国内矿山生态修复发展趋势及实践，探讨社会资本参与矿山生态修复的价值和优势，阐述“矿区企业自主修复运营”“政府-企业合作”“社会资本整体开发运营”和“平台公司修复-建设-运营”四种社会资本参与矿山生态修复的模式，并提出工作过程中的政策保障建议，以期为广东省矿山生态修复工作提供支持。
关键词：社会资本，矿山生态修复，模式
随着我国步入新发展阶段，人地矛盾日趋紧张并持续存在，人口、资源、环境与发展问题愈加突出，生态系统诸多服务功能退化、非线性变化风险不断增加，粮食安全、能源安全与生态安全危机叠加并存，国土空间生态修复工作已成为必然选择[1]。另一方面，气候变化推动人类生产生活方式向低碳转型，能源结构正孕育重大变化，国土空间生态修复规模将会进一步增长扩大。建立生态保护修复领域市场化长效机制，引导、规范社会资本有序参与生态保护修复实践，已成为促进生态文明建设高质量发展的必由之路[2]。
近年来，国家更加强调引导社会资本参与国土空间生态修复，通过“政府监管+市场运作”的方式，全面提升生态环境质量和水平，充分激发全社会共同参与生态文明建设的热情[3]。矿山生态修复的工作模式也在发生巨大的变化，早期大多为土地复垦复绿，近年来出现结合产业开发建设生态化的旅游景区的新模式，矿山生态修复的内容和形式不断更新变化。
“十三五”期间，广东省大力实施绿色发展战略，走生态立省之路，开展一系列生态保护修复工作并取得显著成效。面对新时期矿山生态修复工作的转型和机遇，广东面亟需探索社会资本参与矿山生态修复新模式，应对矿山生态修复政策调整等一系列机遇和挑战。
01
矿山生态修复模式
1.1
国内矿山生态修复发展历程和模式
2009年2月通过的《矿山地质环境保护规定》是我国早期具有代表性的矿山治理修复政策文件，文件明确了矿山治理修复是指因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复。根据《全国矿产资源开发环境遥感监测》监测结果显示，全国已恢复治理矿山总面积约为13.49万公顷，占全国矿山用地的4.64%。
学术界对于矿山生态修复根据主要特征和时间顺序可递进分为三种模式[4]。1.0模式是指针对矿产开发过程中造成的地形、地貌、植被、水文、土壤等生态环境的损毁进行灾害治理和生态修复，核心特征为复垦复绿。2.0模式是在矿区生态修复的基础上进行要素提升、生态再造，定向打造矿山地质公园、城市湿地公园、休闲旅游集聚区等生态服务产品。
相较于1.0模式和2.0模式关注自然生态系统，3.0模式更关注矿山生态修复对社会经济发展的推动作用。通过对原有矿山的区位、资源、文化、生态禀赋等充分考量和利用，进行生态和产业两级提升，实现对环境的修复改善、生态品质的提升和地质资源的有效配置，达到生态、文化和经济效益的统一，核心内涵是实现“生态产业化和产业生态化”。
图1 矿山生态修复发展模式图
1.2
社会资本参与广东矿山生态修复
在广东省矿山地质环境详细调查成果和各地自然资源主管部门核实反馈矿山调查数据基础上，通过套合最新的遥感影像和三调“二上”成果，广东省共有矿山4050个。其中历史遗留矿山3017个，生产矿山1033个。据不完全统计，广东省“十三五”期间共投入财政治理资金2.6亿元，治理历史遗留矿山面积为8343.35公顷，未治理面积仍有7075.66公顷。从总量上来看，无论是对废弃矿山的生态修复，还是对已经完成生态修复的矿山进行综合开发和运营管理，社会资本都有巨大的市场空间。
广东省已完成矿山生态修复项目中，大多为1.0和2.0两种传统修复模式。其中结合生态修复定向开发为矿山公园成效显著。目前已申报成功国家矿山公园多达7处，具有良好的工作基础。社会资本参与矿山生态修复，广东目前仍处于起步探索阶段。从资金总量上来看，相较于国内其他地区，广东地区规模较小，与广东社会资本雄厚且活跃的特点形成巨大的反差。从空间分布来看，社会资本参与广东矿山生态修复集中在珠三角发达城市周边区域。而在珠三角外等其他欠发达地区，社会资本鲜有参与。
目前，社会资本参与广东矿山生态修复集中在开发“矿山主题乐园”这一类型当中。一是该模式涉及大量的土地流转，资本能够依靠灵活多样的土地政策进行开发建设。二是“矿山主题乐园”已经形成较为成熟生态产业链条，组织模式成熟、投资回报率相对较高。
1.3
社会资本参与生态修复的价值和优势
从国内矿山生态修复发展来看，矿山生态修复3.0模式倡导综合开发为导向的多产业融合发展成为大趋势。一方面，社会资本在资金、资源、技术以及运营维护等方面具有诸多优势[5]。另一方面，近年来国家大力推进社会资本参与矿山生态修复，有着良好的政策支持基础。
图2 矿山生态修复框架模式图
02
社会资本参与矿山生态修复的意义
2.1
土地政策的转变是社会资本深入参与矿山生
态修复价值所在
矿山环境长期得不到治理有着复杂的历史原因[6]。国内早期矿山生态修复模式大多以政府出资实现矿山土地的复垦复绿为主，土地性质和产权一般不会发生转变，因此除了尾矿出售，修复中所能产生的经济价值也较为有限。回报机制主要是政府付费、可行性缺口补助以及使用者付费三种方式。[7]缺乏良好的商业模式，政府投资未能吸引社会资本的加入是导致目前矿山废弃地修复困境的主要原因[8]。针对土地问题，在2019年自然资源部出台的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》指出遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。土地逐渐从自然要素转变为资本要素[9]，土地属性的转变，是社会资本参与生态修复的出发点和落脚点。
在国土空间生态修复的背景下，针对矿山生态修复的土地政策也愈加丰富，矿山生态修复者可以在对矿山生态环境修复的基础上灵活运用土地政策进行多产业的综合开发。如在保证土地利用安全底线的前提下，在乡村运用“点状供地”等土地政策，以“小地块”撬动地方发展“大生态”。这种矿山生态修复过程中利用较多的土地资源并涉及产业移植，土地的资本属性不断加强，政府具有更大的操作空间来平衡投资，对投资人后续补偿的可能性显著增强。
2.2
政企合作开创新的商业模式，能有效缓解地
方财政压力
矿山生态修复另一个显著的特点便是前期投入较大，投资周期长、预期回报性不高[10]。目前仍然以政府财政投入为主，投资的资金渠道来源单一，规模小[11]。随着矿山数量的增加，地方政府用于矿山生态修复的资金压力越来越大，而社会资本的资金体量、灵活度优势十分明显。利用创新的商业模式引导社会资本参与矿山生态修复，能有效地缓解地方政府财政压力。政府与社会资本合作，通过直接或间接的方式参与废弃矿山生态修复工作，企业通过政府提供的绿色金融等政策支持对废弃矿山进行综合开发运营。
2.3
依托社会资本技术和资源优势，满足市场多
样的社会需求
矿山生态修复是一个复杂的系统工程，与生态、环境保护、地质等许多学科有关，是涉及多领域专业技术的客观需要[12]，社会资本在这方面有着先天的优势。一方面，引进有资质、有资源的社会资本，不仅可以解决技术难题，而且可以有效利用社会资本的覆盖行业广泛的商业资源，在废弃矿山生态修复、产业发展以及后续的商业运营开发方面发挥巨大的作用[13]。另一方面，社会资本的运营效率和市场灵活度较高，可以应对多样的公众需求灵活提供相应的生态产品，从而满足市场的需求。
03
社会资本参与广东矿山生态修复模式
3.1
模式一：矿区企业自主修复运营
3.1.1 模式内容
该模式投资主体为矿区企业，全程负责矿区的开采、生态修复和后续的综合开发，待采矿许可到期后企业将完成生态修复的矿山移交给政府。一方面，矿区企业按照与政府签订的采矿许可，依靠采矿保持稳定的资金收益。另一方面，企业能够统筹规划、边开采边修复，逐步稳定的推进矿山生态修复工作。该模式的赢利点为企业通过矿产售卖产生的利润，弥补矿区生态修复产生的成本。
3.1.2 模式优势及适用范围
该模式有利于矿区企业通过开发，解决矿区资金投入产出的平衡问题，减轻政府因矿山生态修复产生的专项资金压力。此外，矿区企业可结合矿山开采计划合理规划生态修复工程范围和技术手段。同时，企业可申请绿色矿山等称号，提升企业品牌价值。该模式适用于规模较大且开采年限较长的生产矿山，能够持续的维持生产、生态空间的平衡。
3.1.3 模式实践
广州顺兴石场位于广州市从化区太平镇飞鹅村，面积约24.5公顷，是广东省首批省级绿色砂石矿山，2019年被自然资源部评为“优秀省级绿色矿山”[14]。顺兴石场产品面向广东省、市重点工程，是广州市重点工程的砂石保供单位。石场在开采初期便确定了从矿山规划设计、绿色开采、生态修复以及资源综合利用的完整工作路线，并谋划闭坑后的文旅产业。
在具体操作中，顺兴石场从生产和修复两方面入手。生产方面，一是建设先进的智能化生产线，通过各个环节保障清洁生产。二是加强资源的循环利用，对采矿产生的废水废渣进行回收再利用，实现零污染和零排放。三是采用智慧装车系统，通过技术的优化提升运输效率减少废气的排放。生态修复方面，顺兴石场与林科院等科研机构合作，积极推广实验生态修复工程技术方案，在兼顾生产的同时综合治理矿区内的生态修复难题。
截止2020年底，顺兴石场完成生态修复面积达32公顷，累计种植乔灌木11万余株。顺兴石场开创了矿山生态修复和绿色发展的新模式，为矿山由粗放式经营向高效集约的模式转变，由后期治理向全过程管控转变提供了典范[15]。
3.2
模式二：政府-企业合作
3.2.1 模式内容
政府和社会资本合作模式也称为PPP模式，是一种广泛存在的社会资本参与基础设施领域和公共服务项目的建设模式。社会资本承担矿山生态修复的设计、建设、运营、维护等大部分的工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，在这个过程中政府主要负责质量监督管理，在合作期满后讲项目移交给政府。该模式赢利点是企业通过运营产生的收益以及与政府事先约定的特许经营权、合理定价、财政补贴等。
3.2.2 模式优势及适用范围
该模式能够有效地减轻政府的财政负担，促进矿山生态修复投资主体的多元化，提高生态修复项目运营的成功率。该模式需要地方政府与社会资本进行协商，综合研判项目风险，确保项目回报机制清晰、收益水平合理，避免引发其他社会问题。
3.2.3 模式实践
该模式典型案例是安徽淮北绿金湖矿山地质环境生态修复项目，项目治理前为采煤沉陷地，常年或季节性积水严重，采煤沉陷导致水生态功能退化明显，土地资源破坏严重。淮北市政府采用PPP项目融资模式，成功融资22亿元。运作模式为“投资—建设—养护—移交”一体化的政府购买服务方式，企业累计收到政府支付费用13.1亿元。治理后，绿金湖转型升级为生态旅游、创意文化、教育科技等现代发展新区。区域住宅地价显著提升，实现政府、居民、社会资本三方共赢[16]。
3.3
模式三：社会资本整体开发运营
3.3.1 模式内容
该模式修复主体为废弃矿山，实施主体大多为具有多元化投资和管理业态的社会资本。在与政府或集体签订土地使用相关协议后，社会资本负责对整个矿山片区进行综合开发。政府一般不参与建设，只负责监管，待租赁协议到期后，社会资本将修复后的矿山移交给政府。在这个过程中涉及大量的土地流转以及与规划范围内的村庄协作，企业优先雇佣当地居民，部分集体土地甚至还可以参与分红，实现片区经济的共同发展。该模式盈利点主要是社会资本对该片区开发获取的旅游经济收入。
3.3.2 模式优势及适用范围
该模式引入的社会资本一般具有较好的资金、资源优势，能够对废弃矿山进行全面的整治提升，并拉动当地的经济和就业，实现政府、企业、当地居民三方利益平衡发展。主要适用于景观资源突出、经济发达城市的近郊地区，以便快速吸引城区人流，对废弃矿山本身的地理区位、资源禀赋要求较高。
3.3.3 模式实践
广州市增城区森林海废弃矿坑生态修复与综合利用项目是广东省探索利用市场化方式推进矿山生态修复十大试点项目。项目围绕现状矿山、农田和森林三类典型生态特征进行产业导入，并根据国家和省市各级土地政策灵活进行建设，借助“点状供地”等土地政策形成以点带面的发展格局。
资金方面，森林海集团以政府提供的生态修复相关资金、政策作为保障，通过设施开发对矿坑进行持续性运营，农民也积极参与运营服务过程。经过对片区矿坑的综合规划建设后，森林海建设为集温泉酒店、房车营地、游乐园等多种休闲业态于一体的综合型旅游度假区。
3.4
模式四：平台公司修复—建设—运营
3.4.1 模式内容
该模式一般由地方政府借助大型活动或项目契机牵头成立平台公司，全程负责生态修复、基础设施建设以及后续的管理运营，平台公司根据总体规划方案引入第三方的商业，为游客提供优质多样的服务内容。该模式不仅针对单一矿山，还可以根据需要对矿山周边归拢统一改造，与周边景区进行联动。该模式主要收益前期来自地方政府和各参股公司的投资，后期收益来自于运营产生的商业租赁和消费收益。
3.4.2 模式优势及适用范围
平台公司可根据场地建设条件进行整体规划设计，根据需求引入国内外最优质商业资源，通过一体化的商业运营方式形成特色的活动场所。在这种经营模式下，同一类型业态会形成多品牌、多档次等互补共存局面，为消费者提供更加多样灵活的选择。
3.4.3 模式实践
南京市借承办江苏省园博园的契机，引入多家国企成立江苏园博园建设开发有限公司，对会址进行矿山整治、遗址改造、产业植入等生态化改造工程，以矿山独有的园林景观资源为核心，打造文化体验、购物娱乐、康养休闲等多产业融合的生态度假区。园区引进了国际知名连锁品牌轻餐饮，建设精品酒店、特色驿站等一些列配套设施[17]。
3.5
小结
矿山生态修复模式的创新为社会资本参与矿山生态修复提供了新的路径，政府、社会资本可通过不同的合作模式灵活开展矿山生态修复工作，共同为广东省矿山生态修复提供高质量发展实践。
表1：社会资本参与矿山生态修复模式一览表
04
研究建议与展望
4.1
优化工作组织模式
借鉴浙江省建立项目储备库的做法，编制《社会资本参与矿山生态保护修复项目指引目录》，入库项目应明确项目区范围、修复目标与要求、实施周期、项目投资规模及资金来源，以及可给予的支持政策等内容。构建信息化服务平台，提供信息发布、第三方服务、法规政策、技术标准等服务，提高社会资本参与矿山生态修复的积极性。同时规范项目实施，强化流程监测监管，建立较为一致且完善的矿山废弃地生态修复质量评价体系，严格项目竣工验收，实施绩效信用评价[18]。
4.2
制定政策实施细则
2021年初，广东省发布了《广东省自然资源厅关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的通知》（公开征求意见稿），明确了近期全省矿山生态修复的工作事宜和相关要求，但对于具体的工作流程、技术指引和监管标准还未有明确的成果体系，以生态保护修复项目为核心的金融生态体系尚未建立[19]。下阶段，应当重点针对矿山市场化工作模式和市场化机制进行完善，加快制定出台相关实施细则，建立奖励、激励机制。完善生态补偿机制。如设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，以用于逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的矿山生态损害的提出，实现了对过去生态损害旧账的补偿与修复[20]。
4.3
强化规划政策支持
一是土地政策支持。可允许社会资本进行商业捆绑修复改造，修复过程中部分工矿用地可调整为商业用地、旅游用地，提高社会资本参与生态修复的整体收益。二是碳汇交易。借鉴江西省对修复形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，提高社会资本参与的积极性。三是建立健全绿色金融体系。建立环境信息依法强制性披露制度，引导咨询机构提供服务，为废弃矿山生态修复项目投融资提供信息，降低信息搜索成本[21]。
05
结论与讨论
从全国各地围绕矿山生态修复开展的一系列探索实践来看，工程技术已不再是制约矿山生态修复的核心问题。如何引导社会资本对矿山进行综合开发，实现生态产业化和产业生态化将是下一阶段矿山生态修复的重点工作。一方面，社会资本参与矿山生态修复呈现参与资金更多、领域更广以及内容更深入等特点。另一方面，社会资本参与矿山生态修复路径不清晰，政府鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的机制不完善，社会资本缺少参与矿山生态修复的动力。因此，需要进一步加快创新矿山生态修复生态产品，统筹社会资本必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，充分激发社会资本投资潜力和创新动力。本文结合国内矿山生态修复实践总结出了四种社会资本参与矿山生态修复的模式和类型，厘清了各类社会资本参与矿山生态修复模式的优势、适用范围和盈利机制，为探索建立市场化运作、科学化治理的矿山生态修复提供了经验总结和思考。
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