国土空间规划体系下涉海详细规划编制实践——以汕尾市滨海片区为例

来源 | 广东省城乡规划设计研究院

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撰稿 |  规划三所 吴中伟

审核 |  规划三所 王磊 张一帆

摘要

涉海详细规划是健全自然资源资产产权体系与完善国土空间规划体系的重要工作内容。当前国内涉海详细规划的研究与实仍处于起步阶段，尚未明确涉海详细规划的编制路径与专项技术标准。原有海洋空间规划体系中海域开发管控主要通过海域使用论证的行政配置方式进行，面临管控层级错位、管控对象单一、管控内容缺失以及管控精度不足等问题。本文以滨海片区进行涉海详细规划编制实践为基础，提出陆海统筹范围划定、管控指标构建、预留弹性与兼容、成果适用场景等建议，为涉海详细规划编制与实施探索经验。

[关键词] 详细规划；陆海统筹；开发管控；用海审批

引  言

完善自然资源监管体制与用途管制制度，是全面深化改革的重要环节。作为国土空间重要组成部分的海洋国土空间，海洋资源分布具有很强的立体性和混合性特征，探索海域使用权创新管理与应用具有十分重要的作用。第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的研究》、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》相继提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]提出健全用途管制制度，对国土空间实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，依据详细规划展开开发建设的实施性安排，提供国土空间开发的法定依据。在构建全域全要素的国土空间用途管制制度的背景下，详细规划管控的对象应当纳入海洋国土空间，优化用海方式，对海域使用进行精细化管控。

当前国内对“涉海详细规划”或“海域详细规划”的研究与实践处于起步探索阶段，尚未明确涉海详细规划的管控路径，专项技术标准或指引的研究未成体系[2,3,4]。青岛等地结合市县国土空间规划的编制对海洋空间详细规划编制的必要性、管控手段与编制方法开展探索，深圳与海南崖州湾等地探索开展海域详细规划编制的实践项目，涉海详细规划整体处于框架体系构建的探讨阶段。

01 

原有海洋空间规划与开发管控机制

1.1 传统陆海管控分离的矛盾

由于传统陆海管理部门分头设立，多头管理，陆海规划各成体系，并未形成科学合理的规划衔接指引。规划的脱节直接导致管控效率的低下，陆海管控存在边界管理、管控基底、管制内容等冲突，导致海陆权属不明晰，用途管制对象与方式不明确。原国土部门以海洋零米等深线作为海陆分界线，而原海洋部门以海岸线作为海陆分界线，陆海边界识别具有差异，造成陆海范畴存在重复规划与空心部分。部门之间存在对管控基底划定标注不统一，诸如现状耕地、建设用地等陆域管控对象划入海洋功能区，造成现状与规划内容冲突。边界地带用途管制内容存在建设开发与保护的冲突，不同规划之间的管制差异较大，最终造成不同利益主体的直接冲突。陆海国土资源的权属空间存在错位，土地证和海域使用权证范围存在交叉，用海方式相应权属证明缺失。

1.2 原海洋空间规划传导机制

原有的海洋空间规划体系内部同样面临管理与规划权责交错的困境以及缺乏横向协调机制等问题。除了传统的海洋部门行使海域使用审批主要职权外，海域使用管控的职责同时被划分到发改、环保、交通等不同部门之间，行政管理存在明显交叉。在陆海领域利益划分冲突的基础上，行政管辖的职权重叠交错，导致规划与政策传导不畅，单一主体进行项目开发时往往面临多重审核审批，行政效率低下。

原有的海洋规划体系中，纵向上可分为国家级、省级与地方三个层级，横向上可分为战略指引、区域协调、空间规划与专项管控四个类型[5]。在海域使用规划与传导中起直接指导作用的规划为海洋主体功能区划与海洋功能区划，作为用途管制与权属审批的依据。市级海洋功能区划以文本、登记表、图件的成果形式，描述海洋功能区划的区位属性与开发现状，侧重海域功能的确定，通过区划导则提出用途管制、用海方式控制、整治修复与海洋环境保护等原则要求。分区主导的海洋功能区划在实施中面临着评价指标不够量化、评价指标充分性不足、空间边界不明晰、规划评价方法落后等问题[6]，无法有效指导用海开发与保护利用的具体实施。

1.3 海域使用权审批管控机制

《海域使用管理法》规定，我国海域使用权可通过申请后依法批准取得，也可通过招标或拍卖方式的方式取得。现阶段海域使用权仍主要以行政配置的途径获取，个人或单位（用海申请人）通过申请、预审、审核审批、批复等流程，进行海域不动产权等级，获得海域使用权。

以《广东省项目用海政策实施工作指引》为例，海域使用权的申请流程可分为三个阶段。第一个阶段是前期准备阶段，首先由海域使用申请人进行海域使用事宜咨询，组织编制海域使用论证报告。由自然资源主管部门组织探勘、召开专家评审会，完成海域使用论证报告书（表）报批稿。对于需要政府部门或投资部门审核审批的项目用海，申请人应当在海域使用论证报告通过之后，向有关自然资源主管部门提出用海预审，获取用海预审意见。第二个阶段是审核审批阶段，项目用海实行分级审批，根据项目级别、用海方式、规模、用海影响、行政管辖范围等分别报送各级人民政府审批，由相应等级的自然资源主管部门受理、审查，以人民政府或国务院的名义出具用海批复。第三个阶段为后续服务阶段，单位与个人获得用海批复后，根据地方经济水平、资源价格变化水平、海域开发利用的生态损害成本和社会承受能力，缴纳海域使用金，完成不动产权登记。

02 

涉海详细规划编制研究

2.1 海域使用论证报告成为海域管控的核心工具

作为项目用海申请的首要环节，海域使用论证能否通过，决定项目的后续开展。根据《海域使用论证技术导则》，海域使用论证是按照用海方式与用途、用海规模和海域所在敏感程度，划分不同的论证等级，通过分析预测，对工程方案项目用海必要性、所在海域概况、资源生态影响、开发利用协调、是否符合相关规划以及满足生态保护修复要求进行论证，给出用海可行性的相应证明。海域使用论证围绕确切的用海项目工程方案，着重展开建设内容与用海方式对海域影响的预测，作为行政许可的前置条件。

2.2 行政配置主导的海域使用权获取

对于自然资源产权的管理而言，海域使用权的管控可总结为使用权申请、可行性论证、行政审核批复三个部分（图1），完成批复程序并获得海域使用权证后进行海域的开发利用。在自然资源监管运行机制中，海域使用权与陆域土地使用权获取的主要形式，土地与海域使用权均经过申请、获取以及使用三个阶段，对应“载体使用许可”、“载体产权许可”以及“产品生产许可”[7,8]。

图1 土地与海洋使用权管控审批流程

在上述流程中，海域使用权的获取主要以“申请—批复”的形式进行，强调行政配置。而土地使用权的获取则主要以招拍挂形式进行，强调市场的配置作用[9]。这两者的差异在于两者管控的程序与机制。对于陆域开发而言，由政府部门根据相关土规、总规、详规等相关规划，核对建设用地的性质与建设容量，明确建设用地的选址、功能、规模等等指标。开发者在用途管制的规则下策划土地的开发建设方案，获得土地使用权证后，进行建设工程设计。对于海域开发而言，涉及范围较大且开发方式复杂多样，项目与时序往往不确定性较强，难以形成海域成片开发的策划。开发主体作为单一利益主体，受利益导向主导进行选址与建设开发方案设计，随即进入行政申请程序，依次论证选址、功能、规模与相关影响是否可行，是否满足相关规划。通过使用论证论证，海域的使用权经过审批，开发主体就获得了该片海域的唯一使用权限。在这种模式下，海洋资源开发利用导向较为单一，用海方式固定，后续其他主体与用海方式就难以进入该海域。

2.3 海洋规划传导与管控机制优化方向

在以海域使用论证为主导的海洋规划管控体系之中，海洋国土空间的规划管控在管控层级、管控对象、管控内容以及管控精度方面都存在可优化的方向。

在管控层级中，海域使用论证占据主导作用，海洋功能区划等相关规划更多的是作为合规性的论证说明，对实际项目的指导能力比较弱。在论证过程中项目急于推动，导致由开发主体组织论证的第三方技术单位受到牵制，海域使用论证不充分，备选方案比选分析、选址唯一性、必要性等论据不足，论证效力不足。同时，上位规划如海洋功能区划、生态环境保护规划、发展战略规划以及相关政策等作为符合性分析，规划传导的强制性要求并未充分反映。

在管控对象中，海域使用论证的对象以排他性用海为主，即是单一论证一片海域中的一个用海方式，缺乏多种用海方式的整合与兼容性预判。海域空间包含水面、水体、海床和底土，不同主体或单一主体的用海方式多样，跨海桥梁、海上风电、开放式养殖、开放式构筑物等多种用海方式可在符合海洋基本功能的前提进行适当兼容。当前广东、浙江等省份已陆续出台推进海域使用权的通知，对海域使用权立体分层设权的范围、论证、报批与登记等进行政策引导，具体的兼容规则也在探索实践之中。未来用海管控需结合功能引导与分区管理，拓展指标、名录等管控方式，适应海域分层立体使用的用海趋势，优化海洋资源的权属赋予、环境保护、开发高效与生态保护。

海域使用论证强调单个项目的工程论证与环境影响，论证并不关注海域开发的积累影响，相关海洋功能区划并未规定海域单元的开发“容量”，对于海岸线保育、生态功能、排放总量、海域开发总面积等规模要求较少。相关海洋功能区划并未规定海域单元的开发“容量”，相关评估审批不涉及海域可开发总量的评定与判断。对于开发密集的海域单元，应当强调底线思维，在规划层面通过科学模型等方式提出用海总量，限制建设工程与人类活动对海洋可持续发展的负面效应。

对于管控的精度而言，海洋功能区划只做原则性的指引，海域使用论证则侧重于工程可行性，对项目选址、用海规模、用海容量并不涉及。省级海洋功能区划比例尺为不小于1:25万，海岸地区为1:25万，市县级海域功能区划比例尺主要为1:10万，地形精度低，开发与管理范围无法明确。规划管控应达到1:2000-1:5000，精细化分类分层，在海域使用范围集中、用海活动密集、建设时序相近的区域，形成管控精准的一张图。

总体而言，当前海域规划利用管控在海洋功能区划的管控以功能引导与原则要求为主，开发利用侧重海域使用论证的工程可行性研判，缺乏中间层级的传导与实施指引。国土空间规划体系中不再编制海洋功能区划，在市县国土空间规划中划定海洋功能分区。但市县一级海域管辖范围过大，在规划初期难以论断具体的用海方式，且随着海洋资源的深度开发，新兴产业对用海需求也相应改变，对规划管控提出更高要求。在此基础上，国土空间规划体系在陆海统筹的要求下，需要补充海域的详细规划作为中间层级，探索从规划管控到开发利用的、精细化用海路径。

3 汕尾市红海湾北片区涉海详细规划编制实践

本文结合汕尾市红海湾北片区详细规划编制实践，探索滨海地区高密度用海开发中的详细规划编制路径。项目位于汕尾市的南端，临湾面海，具有良好的区位优势和资源禀赋。规划范围内近远期将展开海港码头、临港综合保税区、跨海道路改建、疏港铁路桥梁等多个项目建设，整个规划项目陆海功能紧密协同，用海类型与用海方式多样。通过涉海详细规划，确定海域管控范围，提出在连片海域层面对海洋资源开发利用进行预先考虑与精细化管控。

3.1 陆海统筹明确规划定位与管控主体

在传统详细规划以陆域为管控主体的基础上，向海延伸管控范围。以规划红线、海岸线修测线确定陆域范畴，形成陆域规划范围。对海域生态保护区域、海陆协同开发区域、海域开发区域实施全覆盖，落实上位规划的传导，形成海域管控范围（图2）。结合8 个一级类 22 个二级类的两级海洋功能分区与国土空间规划海洋功能分区，确定涉海管控范围，向海一侧横向叠合广东省海洋功能区划、汕尾市海洋功能区划、国土空间规划海洋功能分区等功能边界，纵向传导海域主导功能，确定详细规划陆海统筹规划范围。衔接国土空间规划的功能指引，基于汕尾市国土空间规划海洋功能分区，以交通运输区作为陆海协同的主体分区，纳入海域预留区与生态保护区，落实海域生态保护与预留用海功能。

图2 涉海详细规划海域管控范围

划定范围内的海域以宗海作为管控对象进行进一步细分和管理。从三个维度识别详细规划的宗海边界：一是根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确用地用海实际使用的主要功能或规划引导的主要功能；二是根据《海域使用分类》明确海域使用特征及对海域自然属性的影响程度，识别海域使用方式及其边界；三是结合自然资源资产产权管制，在详细规划一级落实权属关系，利用不动产权证书，界定已有权属的边界、面积、用途等用海事项。

3.2 建立涉海详细规划管控指标

构建用海分区开发利用管控框架，提出海洋开发管控指标。划定管控宗海，确定宗海编码、用海类型、规模、用海方式，落实用海项目。提出海域利用管控指标，满足建构筑工程要求、海水水质、设施配套与热交换限度，补充详细规划层级防范海浪、沿岸流侵蚀及台风、气旋和寒潮大风等自然灾害侵袭的规定（图3）。守住保护底线，海域管控叠加生态保护红线，落实生态保护修复与禁止开发要求。海域开发需保护与改善现状自然岸线，划定岸线建筑后退线，禁止过度开发建设。提出环境监测指标，规定海洋建设活动的环境健康度。

图3 涉海详细规划宗海分区与管控指标表

3.3 预留开发弹性与规模管控

预留开发弹性，保障用海规模，允许用海方式兼容。对接港口规划，以作业区规划设计方案为管控基础，适度向外扩展，允许港区具体实施顺序结合具体项目及政策、环境适度调整，保证用海规模弹性。已有规划设计方案区域，明确用海方式与规模，落实航道、锚地等用海功能，进行建设方案引导。尚无规划设计方案区域，依照功能定位明确主导属性，预先划入规划管控海域，保证远期用海可行性。结合规划方案道路线型、宽度，确定跨海道路远期建设与扩建规模，预留路桥隧道用海，为路桥隧道等工程提供选址与施工设计依据。优先保障海域基本功能，科学、合理开发与保护海域资源，满足海域利用的立体性和混合性特征（表1），以及用海方式对环境影响程度，在互不排斥和有限影响且可控的前提下，兼容多种用海行为，实施部分或整体设立海域使用权。

表1 用海方式兼容性统计表

3.4形成具有法定效率的开发管控工具

涉海详细规划形成具有法定效力的管控工具，成果中管控措施与规划图集直接指导用海审批、宗海出让以及开发建设。衔接海域使用论证报告书（表）编制要求，规划底图基于国家统一的测绘基准（采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准作为空间定位基础），规划成果矢量文件可直接作为工程项目选址，宗海位置图与宗海界址图绘制与校核依据。结合用海申请、用海预审、用海审核审批、不动产权登记等程序规定政策要求，规划宗海管控内容作为用海申请与审批依据。明确海域开发总量，完善管控单元内海域利用与开发的正面清单，为海域立体式开发与协同管理提前规划，提供用海方式兼容的依据，促使海域使用权应用于市场配置。

04 

结语

当前国土空间规划体系建构仍在完善与探索中，涉海详细规划在规划传导、法定效率、管控指标、行政审批等方面仍需进一步研究，逐步形成配套规范指引与政策。随着陆海统筹推进与用途管制制度完善，涉海详细规划将可以衔接海岸带单元的划定，在用海开发需求大、建设活动多、开发潜力足的海岸带地区形成管控基础。在管控时序上，构建“市县国土空间规划—海洋功能区划专项规划—海域详细规划—海域使用论证与批复”的海域使用管控传导制度，有助于提高国土空间全域全要素的治理能力。

参考文献：

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