首例：行政纠纷可仲裁性第一案（行诉法解释实施之后） | 万邦堂
本文系万邦作者陈延忠发表于采安仲裁，经作者和采安许可，转载于本号。
导语
2015年5月1日行政诉讼法司法解释实施以来，行政协议是否可以仲裁，在实务界还没有达成共识，多数意见认为不可仲裁，而本案的结果恰恰相反。本案当事人约定，因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决，法院最终认定该条款有效。这或许是行诉法解释实施后行政协议纠纷可以仲裁的第一案。
一、问题的提出
《中华人民共和国仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第三条又规定，依法应当由行政机关处理的行政争议，不能仲裁。
行政协议是行政机关以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。由此引发的纠纷则不得通过仲裁予以解决。
2014年11月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政案件受理范围。
2015年5月1日起施行的最高人民法院《关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
也就是说，新行政诉讼法及其司法解释对行政协议没有直接定义，而是在受案范围部分采用“列举＋兜底”方式明确政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议属于新行政诉讼法认可的行政协议类型。
据此，已有一些法院认定PPP中的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，不得进行仲裁。 厦门市中级人民法院的最新案例则并不这么认为。本案中，住房管理局、建设投资中心共同作为征收人，恒兴滨海公司作为被征收人、凤凰工程处作为征收实施单位签订《房屋征收补偿安置协议书》后，又在《补充协议》（一）中明确约定因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决，法院最终认定该条款有效。
二、案件索引
福建省厦门市中级人民法院（2016）闽02民特52号民事裁定
2016年6月24日
三、案情概况
申请人：福州凤凰房屋征收工程处。
住所地：福建省福州市鼓楼区杨桥西路6号隆凤新村东侧二层。
被申请人：福州恒兴滨海置业有限责任公司。
住所地：福州市鼓楼区鼓东街道五四路158号环球广场。
2013年10月24日，住房管理局、建设投资中心共同作为征收人，恒兴滨海公司作为被征收人、凤凰工程处作为征收实施单位共同签订《房屋征收补偿安置协议书》，对征收房屋的占地面积、补偿金额、支付方式等作了约定。
2014年3月18日，各方又签订《补充协议》（一），就补偿款的支付时间作了变更，并约定凡因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决。
凤凰工程处主张：
1、该仲裁条款约定的仲裁事项依法不得仲裁。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条规定 45 33314 45 15264 0 0 2371 0 0:00:14 0:00:06 0:00:08 2907，当事人基于土地、房屋征收补偿协议产生的纠纷依法应通过行政诉讼予以解决。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，补充协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。故被申请人要求申请人根据征收补偿协议支付征收补偿款，该主张应通过诉讼解决，不得仲裁。
2、仲裁条款约定的事项与《中华人民共和国仲裁法》规定的仲裁受案范围不符。根据《仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。本案征收补偿协议的双方当事人并非平等主体，因此基于该协议产生的争议并不属于仲裁的受案范围。
恒兴滨海公司答辩称：
《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）约定事项属于平等主体之间发生的合同纠纷，不存在不能约定仲裁的情形，涉案仲裁条款依法有效。
首先，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的签约主体来看，签约主体均系平等主体，住房管理局、建设投资中心虽系行政机关，但并非行政机关所为的任何行为均系行政行为，本案中，住房管理局、建设投资中心是作为平等主体出现的，《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）是各方在平等、自主协商的基础上签订的普通合同。
其次，从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的内容来看，签署上述协议均系民事行为，并非行政行为。《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）所涉及的内容主要是补偿款的支付时间及金额，并未涉及“房屋征收决定”等行政行为。
第三，住房管理局和建设投资中心未向人民法院提出确认仲裁条款无效，表明其认可《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）是民事行为，而非行政行为。
第四，《仲裁法》及《厦门仲裁委员会规则》未禁止将房屋征收补偿安置协议的争议提交仲裁。第五，根据相关法律及司法解释的规定，《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的履行属于民事纠纷，依约可以约定仲裁，可以由仲裁机构管辖审理。
厦门市中级人民法院认为，住房管理局、建设投资中心、恒兴滨海公司、凤凰工程处签订《房屋征收补偿安置协议书》后，又在《补充协议》（一）中明确约定因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由厦门仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决，该条款有明确的请求仲裁的意思表示、仲裁事项及选定的仲裁委员会。
仲裁条款涉及的仲裁事项为与《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）有关的争议，虽然合同一方主体住房管理局、建设投资中心属于行政机关，但并非行政机关作出的行为都属于行政行为。
从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的内容来看，该协议是针对补偿款的金额及支付方式作出的约定，属于财产权益纠纷，合同内容也是各方友好协商的结果；
从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》（一）的性质来看，根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号）的精神，当事人已经达成拆迁补偿安置协议的前提下就补偿协议的履行提起的诉讼属于民事诉讼范围，也即在性质上属于民事合同纠纷。
因此，《补充协议》（一）中的仲裁条款所涉及的事项符合《仲裁法》第二条规定的可以仲裁的事项，而非应当由行政机关处理的行政争议。凤凰工程处关于仲裁条款所涉及的事项超出仲裁范围的主张没有法律依据，本院不予认可。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条 第（十一）项 、《中华人民共和国仲裁法》第二条 、第三条 、第十六条之规定，裁定如下：驳回申请人福州凤凰房屋征收工程处请求确认其与被申请人福州恒兴滨海置业有限责任公司、福州市鼓楼区住房保障和房产管理局、福州市鼓楼区建设投资管理中心于2014年3月18日签订的《补充协议》（一）中的仲裁条款无效的申请。本案案件申请费人民币400元，由申请人福州凤凰房屋征收工程处负担。
四、若干评论
新行政诉讼法及其司法解释施行后，已有一些法院援引上述司法解释认定政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，不得进行仲裁。
本案中，厦门中院并未采纳申请人的这一理由。将案涉协议进行详细区分，界定为针对补偿款的金额及支付方式作出的约定，属于财产权益纠纷，在性质上属于民事合同纠纷，系《仲裁法》第二条规定的可以仲裁的事项，而非应当由行政机关处理的行政争议。厦门中院的这一做法体现了对仲裁的支持态度。
长期以来，司法实践对于行政协议行为纠纷应当通过民事诉讼程序解决，还是通过行政诉讼程序解决，存在不同认识。民事审判法官很多主张行政协议纠纷属于合同纠纷，当然应当通过民事诉讼程序解决。正因如此，《最高人民法院关于审理国有土地出让和转让纠纷案件若干问题的规定》将最典型的行政协议争议国有土地出让合同纠纷界定为民事案件。
新行政诉讼法及其司法解释明确了行政协议争议属于《行政诉讼法》的受案范围，应当通过行政诉讼途径予以解决。不少行政审判法官主张，包括国有土地出让合同争议在内的全部行政协议纠纷案件，在2015 年5 月1 日后，均应当通过行政诉讼途径予以解决，与行政诉讼法规定相冲突的相关司法解释不应再继续适用。
例如，浙江省嘉兴市中级人民法院2016年7月28日作出的（2015）浙嘉仲撤字第16号民事裁定认定，双方当事人订立的国有建设用地使用权出让合同属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，依法不能仲裁。
最高人民法院2015年12月30日作出的（2015)民申字第3013号民事裁定认定，案涉特许经营项目协议第26.3款体现了赤湖镇政府作为公共事务管理者的身份，这一条款具有行政合同性质，案涉纠纷不能通过民事诉讼予以解决，自然也不能仲裁。这两个案例均体现了这一思路。
建议：此类问题的裁判尺度的统一，涉及到最高人民法院多个民事审判庭以及行政审判庭的沟通和协作，应尽早予以明确，以利减少法律风险和交易成本，并有利于推动政府与社会资本合作（PPP）模式的发展。
【万邦决】编辑：Langley
微信号：fishinarbitration
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