安庆中院案例：国有土地使用权出让合同仲裁条款又被认无效？ | 万邦仲裁
国有土地使用权出让合同，是否能通过仲裁解决？实践做法不一致。本文分享的是安徽安庆中院案例，法院认定双方在行政协议中约定的仲裁条款为无效条款。详情请看下文：
上诉人（一审被告）：安庆市国土资源局。
被上诉人（一审原告）：安庆市迎春房地产开发有限公司
安徽省安庆市中级人民法院 (2017)皖08行辖终1号行政裁定（2017.3.8）
一审原告安庆市迎春房地产开发有限公司对一审被告安庆市国土资源局提起行政诉讼。被告安庆市国土资源局认为案涉国有土地出让合同中含有仲裁条款，据此对本案管辖权提出异议。
一审法院安徽省望江县人民法院作出(2016)皖0827行初28号行政裁定，认为：本案国有土地使用权出让合同属行政协议，而不是平等主体之间订立的合同，双方不能协议仲裁。且行政诉讼的目的之一是监督行政机关依法行使职权，行政机关在订立行政协议时不能协议排除对行政机关依法行使职权的监督。故其在行政协议中约定的仲裁条款为无效条款。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第二款、第六十三条第一款第（三）项、第二款之规定，裁定如下驳回被告对本案管辖权提出的异议。
上诉人安庆市国土资源局上诉称：
1、土地使用权出让是国家作为土地所有权人将土地使用权在一定年限内出让给受让人，从而创设土地使用权物权的一种民事行为。且建设用地使用权作为土地所有权派生的一种用益物权体现在我国《物权法》中。土地行政管理部门在土地使用权出让合同法律关系中，只是代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现。国家在以土地所有权身份从事土地使用权出让行为时，其法律地位只是一个特殊的民事主体，与土地使用权受让人的法律地位完全平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循的是平等、自愿、有偿的原则，合同的内容也是当事人真实的内心意愿的表达。土地使用权受让人违约，土地使用权出让人要求土地使用权受让人承担违约金等违约责任时，土地使用权出让人不能采取强制措施，也不能申请法院强制执行，只能通过民事诉讼或者根据约定的仲裁条款申请仲裁进行救济。
2、土地使用权出让合同为民事合同为我国立法所确认，将土地使用权出让合同归属行政协议没有法律依据。
第一，《物权法》第一百三十八条对土地使用权出让合同的具体内容作出了规定，表明了土地使用权出让合同的性质应属于调整物权关系的民事合同范畴。
第二，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对国有土地使用权出让纠纷划为民事纠纷作出了明确规定。
第三，最高人民法院《民事案由规定》中将建设用地使用权出让合同纠纷规定为民事案由，进一步明确了土地出让合同为民事合同。
第四，从行政立法规定看，土地使用权出让合同不属于行政协议。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条并没有将土地使用权出让合同列入行政协议范围。
我国《物权法》第一百三十八条第二款明确规定了土地使用权出让合同可以约定争议解决方式，当然应包括仲裁条款。即使土地使用权出让合同属于行政协议，根据该条规定也可以在合同中约定仲裁条款。虽然土地使用权出让合同在法律理论界长期有民事合同和行政协议之争，但司法审判及其改革在现行法律未修改的情况下不应仅仅以法学理论为依据，而应当以现行法律为依据。故请求二审法院依法撤销一审裁定，将案件移送至安庆仲裁委员会管辖。
安庆市迎春房地产开发有限公司答辩称：
1、土地使用权出让合同与普通的民事合同有着本质的区别一一受让人永远无法取得所有权。国土资源管理部门基于《土地管理法》而取得行使土地使用权出让的权利，是典型的行政法律赋予的权能，与民事合同平等交换的民事权益区别明显。而且土地出让金更是典型的行政性收费。
2、国土资源局在阐述国土部门在签订土地使用权出让合同的职责时，回避了当受让人在受让后2年内如果不进行开发其有权依法无偿收回土地使用权的职能。因此，土地使用权出让合同只是国家对土地管理过程中的一个环节而已。
3、国土资源局之所以能成为本案合同的主体，依据的是安庆市政府关于由国土资源局统一行使土地出让权的行政决定。国土资源局以《物权法》规定了《土地使用权出让合同》的内容就认为国家法律对该合同性质作出了认定是故意曲解法律规定。国土资源局在本案中签订合同的行为完全符合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”的规定。国土资源局引用的最高人民法院《民事案由规定》也被上述《司法解释》所替代。
涉案《土地使用权出让合同》第41条规定“本合同项下出让方案经市人民政府批准”充分显示了合同贯彻的是市政府的行政意图，而非本案双方平等商议的主观愿望。一审法院驳回市国土局管辖异议的裁定符合法律的规定。请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
二审法院安徽省安庆市中级人民法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。”本案中，安庆市国土资源局与安庆市迎春房地产开发有限公司签订国有土地使用权出让合同，是依法行使国家土地行政管理职权的行为。一审法院认定该国有土地使用权出让合同系行政协议，双方在行政协议中约定的仲裁条款为无效条款正确。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
1. 自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》施行后，不少法院在审判实践中将国有土地使用权出让合同重新定性为行政协议，由此引发不少据此撤销因国有土地使用权出让合同纠纷提起仲裁的仲裁裁决，或是认定国有土地使用权出让合同中的仲裁条款无效。本案就是这一背景下的一个新个案，法院在行政案件的管辖权异议二审中再次认定国有土地使用权出让合同为行政协议，并据此认定相关争议不属于平等主体之间的民事纠纷，相关仲裁条款无效。本案的一个特殊之处还在于，本案中主张国有土地使用权出让合同属于民事合同的并非行政相对人，而是行政机关，多少有点耐人寻味。
2. 争议和分歧的由来。国有土地使用权出让合同应定性为民事合同或是行政协议，学界固然争执不下，司法界而言，相关民事和行政裁判也差异甚大。究其根源在于我国现行法律和司法解释之间存在冲突，难以弥合。根据《物权法》规定及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同划分为调整物权关系的民事合同，但其后的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则将其划入行政协议范围。严格说来，行政诉讼法的解释开启了裁判纷争的大门。
3. 国有土地使用权出让合同中条款效力问题有望统一。本案裁定作出时间为二〇一七年三月八日，早于最高人民法院《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》法[2017]152号公布之前。根据该通知，一审法院作出的不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定涉及仲裁协议效力的，当事人不服该裁定提起上诉的案件，由二审人民法院专门业务庭（即涉外商事审判庭）办理。又依照2018年1月1日施行的《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》（下称报核规定）第二条和第三条的规定，各中级人民法院或者专门人民法院办理非涉外涉港澳台仲裁司法审查案件，经审查拟认定仲裁协议无效，应当向本辖区所属高级人民法院报核；待高级人民法院审核后，方可依高级人民法院的审核意见作出裁定。如仲裁司法审查案件当事人住所地跨省级行政区域；还应向最高人民法院报核，待最高人民法院审核后，方可依最高人民法院的审核意见作出裁定。因此，可以乐观的估计，随着上述归口办理规定和报核规定的施行，未来国有土地使用权出让合同中条款效力问题有望统一。但报核规定中第七条“在民事诉讼案件中，对于人民法院因涉及仲裁协议效力而作出的不予受理、驳回起诉、管辖权异议的裁定，当事人不服提起上诉，第二审人民法院经审查拟认定仲裁协议不成立、无效、失效、内容不明确无法执行的，须按照本规定第二条的规定逐级报核，待上级人民法院审核后，方可依上级人民法院的审核意见作出裁定”的行文中“在民事诉讼案件中”一语是否会被解释为排除类似本案的行政诉讼中管辖权异议纠纷案件则不得而知了。
【万邦仲裁】主编：何以堪
微信号：fishinarbitration
这些你可能也会感兴趣：
《女仲裁员纷纷封顶！英国女律师出任AIFC国际仲裁中心（IAC）主席》
版 权 声 明：
万邦法律原创作品，不得转载、摘编或以其他方式使用和传播；申请转载敬请联系文末编辑，或者邮箱
305791998@qq.com。
文中图片版权均归原著作权人。
想了解全球法律资讯、动态、案例，请扫码关注“万邦法律”。