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李晓江:没有疫情也应该深刻反思的问题(二) | “大城市病”与城市治理

华侨城创新研究院 华侨城创新研究院
2024-08-30

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作者导语


中国城市40年快速发展的辉煌成果正在经受不断发生的各种灾难和突发事件的检验;表面的光鲜亮丽正在被灾难和突发事件所嘲弄。事实上,无论是自然灾害还是公共卫生事件所造成的后果和影响都与城市的发展理念、营建模式、运行和治理方法有着直接的关系。反思城市发展与治理本身的既有问题是规划师的责任。因此,笔者选了这么一个标题,借助华侨城策划规划联盟的平台,和同行们讨论三个问题:居住用地开发与高层住宅、“大城市病”与城市治理、公共开敞空间的使用与管理。这些都是笔者近年来思考、关注的规划问题,对当下的疫情防控并没有直接帮助,但对城市长期安全、健康发展一定是有益的。

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作者 | 李晓江

华侨城策划规划联盟专家

全国工程勘察设计大师

中国城市规划设计研究院原院长

中国城市规划协会副会长



中国城镇化的一个重要特征是大城市的快速发展,形成了越来越多的特大、超大城市。城市规模成了现代化的标志和地方政府刻意追求的目标。经济学家们不断地批评控制大城市的城市发展方针,规划师编制城市规划时最大的压力是拼凑城市人口规模。一方面,大城市的快速发展确实起到了经济集聚效应和辐射带动周边地区发展的作用。另一方面,我们却无奈地看到各种灾害与公共安全事件频发,特别是在中国特大、超大城市正在不断遭遇疫病攻击和人群集聚导致的突发公共安全,以及自然灾害和环境污染事故的袭击,此外还不断发生建设工程导致的恶性事故和城市供应安全事故。大城市在灾害面前显得如此脆弱,与其外在的表象大相径庭。灾难和事故似乎成了大城市生活的常态,只是不知道下一个轮到哪个城市。


交通拥堵


实际上,除了房价高涨、环境污染、交通拥堵、基础设施与公共服务供给不足,面对灾难的脆弱性和公共安全事故频发,正是中国当前“大城市病”的症状之一。

“大城市病”似乎是所有大城市成长进程中无法回避的宿命。纵观世界大城市,都曾经有过不同或相似的病症,经历过城市发展的黑暗时刻。一些城市脱颖出来,成了良性、健康发展的优秀城市,如伦敦、巴黎、纽约、东京等等;一些城市继续无序扩张,陷入中等收入陷阱或进一步退两步的窘境,如墨西哥城、里约、雅加达等等。2014年,中国新一代领导提出了第一个区域性发展战略:京津冀协同发展,其首要的目标就是疏解北京非首都功能,治理首都“大城市病”。


在中国城市百人论坛2017年会上,笔者的报告分析了中国“大城市病”的成因:“两个过度集聚和两个不适应”。资本的流动性和社会流动性是大城市的天然优势,由于大城市的规模效应和聚集效应,资本可以在大城市获得更高更快的回报,个人和企业活力的机会更多;由于大城市人口众多,社群多元化,城市更加开放包容,社会流动性高。但是,两个流动性过度集聚于、甚至只存在于大城市,中小城市与大城市差距过大,就是国家的发展公平性和治理体系出了问题。者曾经戏言:当下国人要想让自己的钱保值增值,只有到一线城市去买房,因为只有一线城市的房价能追过M2(广义货币)的膨胀速度;要想不“拼爹”,就到一线城市去,因为一线城市有更多的发展机会,更少受到排斥和歧视。“两个过度集聚”导致资本和人口大量涌入大城市,城市规模急速扩大。北京、上海、深圳、天津都出现过每年人口增长80万~100万的阶段。


天津城市航拍

但是,城市政府的治理能力和城市的社会文明程度不可能在短期内快速提升以适应人口的急剧膨胀。在政府方面,存在发展理念相对落后,对民生需求不够重视;财政能力和建设周期限制了基础设施与公共服务供给;社会治理体制与制度尚未完善,管理方法有待细化。在社会方面,成熟社会的价值观和行为准则仍然缺乏;企业社会责任感和诚信意识有待加强;新兴中产阶层脆弱、焦虑而失范,新移民尚未适应社会化的生活方式;居民的社群意识、共同家园意识和基层自治意识缺失。两个不适应”又形成了越来越多的发展短板和供需矛盾,严重制约了城市规模扩大,导致“大城市病”加剧。


在“两个过度集聚和两个不适应”难以短期改变的情况下,应该如何治理“大城市病”?

首先,应该坚持大中小城市协调发展,适度控制超大、特大城市的增长速度和规模。经济规律不能替代城市规律。传统的主流经济学唯效率和增长是问,往往忽略社会、环境、文化的发展代价,认为城市规模越大越好。笔者和中规院团队对大国首都、世界城市的研究发现,所有成功的大城市在特定阶段都曾经采取过相当严厉的行政、财政、税收或规划手段进行干预和管控,通过严管控最终实现高成本的市场化平衡。没有一个成功的大城市是完全由市场支配而“随随便便成功”的。管控的直接对象不能是人口,更不能是所谓“低端人口”,而是产业与功能。尤其对中国这样一个行政层级化、竞争型的城市体制而言,大城市的产业功能发展不只是市场的力量。城市政府为了GDP和税收增长,在经济发展中,往往什么都要,大城市常常与中小城市“抢饭碗”。笔者认为,应该通过对大城市、中心城市的管控,限制和疏解非核心功能来控制人口和就业盲目增长,把城市的部分产业向中小城市转移,使城市的能量外溢,带动区域发展。目前北京就是采取疏解非首都功能的措施,起到了调节人口的作用。

北京城市航拍


第二,加大基础设施和公共服务投入,补齐短板,提高城市安全运行能力,满足市民美好生活需要。经过唐山大地震,北京、天津持续的建筑抗震加固至今仍在进行;经历了华东洪水和长江、松花江洪水灾害,大城市的防洪标准提高,工程全面实施;经历多年的“看海”,城市的排水防涝能力得到了提升。另外一个值得关注的情况是,我国的医疗和教育投入长期不足,与相似发展水平国家相比较也偏低。作为一线城市的深圳,高中学位与就学年龄人口比不到50%;优质学校大班额,优质医院长年人满为患的现象处处可见。武汉在疫情中设立方舱医院是非常有效的举措,这也还得益于因举办世界军人运动会而建设、改造的一批体育场馆。

武汉长江新城方舱医院

虽然不可能也没必要都按照高标准灾害、疫情应急来配置城市常规的基础设施和公共服务,但随着人口和需求持续增长,按比例扩大供给是必须的。这次疫情期间,重庆市老市长黄奇帆提出增加3000亿元财政投入,提高城市医疗设施水平,还计算了这个投入可能产生的经济增长效益。但我相信,在任的市长们可能更倾向于把财政投入用于更直接创造GDP或税收的领域。补短板、还欠账,需要改革过于偏重经济增长的制度设计,更需要地方政府转变思想,真真切切关注民生,践行“以人民为中心”的发展理念。

第三,提升治理手段,完善治理体系,实现适应发展需要的城市治理现代化。社会治理手段和体系现代化是中国政府时隔40年后提出的第五个,也是唯一非物质性的现代化目标。治理现代化对于正在逐渐富起来,价值观和生活方式越来越多元化的中国社会而言,是实现社会经济现代化极其重要的保障。从管理走向治理,需要法治与民主,需要社会多元主体参与,需要尊重科学,倾听多方的不同声音……


提升治理手段,需要提高政府的管理能力和水平,动员社会、公众的广泛参与。在这次防疫过程中,从北京接连发生的几个特殊案例中发现,医院、机关、公安检查、疾控、街道(社区)竟然在极为刚性的管理要求下,都出现了管理失职失误的问题,暴露出城市行政管理的粗糙。另一方面,北京把防疫中的社区封闭、快递投送等群众高度关切的问题放在北京卫视“向前一步”栏目中进行公开讨论,让不同观点充分表达,很好地起到了动员公众参与的作用,是当下推进社会治理的有效手段,建议大家闲暇时关注一下。


完善治理体系,需要给予社会更多的包容和弹性。“非典”期间,广州和北京同为疫区,也是相互旅行最无障碍的城市,笔者多次出差广州,发现两个城市的防疫氛围完全不同。北京提倡戴口罩(不是强制),广州大街上几乎看不到戴口罩的人。笔者的一位同事出差时戴着口罩,引得广州同行诧异的悄悄向我打听:怎么了?“非典”期间,北京的中小学停课约2个月,但广州的中小学没有停课,只是暂停了考试和课外辅导。笔者常说,广州的不停课不只是政府的理性和冷静,更是学生家长的理性和从容。两种防疫模式,但效果是相同的。既使在特殊时期,保持一点地方的选择性也许是必要的。社会的多样性和弹性是现代社会治理的核心价值。


在社会需要应对的各种灾难和事故中,防疫决策和实施可能是难度最大的。细菌、病毒来来无踪去无影,充满了不可知、不确定。笔者常用老电影《列宁在1918》中列宁与高尔基争论革命暴力时说的话来解释救灾应急中经常出现的“用力过猛”:“当两个人在打架的时候,你怎么能判断哪一拳是必要的,哪一拳是不必要的”?经历了“非典”、“新冠”,参与了汶川、玉树、芦山救灾应急和灾后重建,笔者的深切体会是,在应对灾害和疫情的社会治理中,要尽量多一点专业团队和公众参与,多一点科学精神和人文关怀,用科学的光芒和人性的温暖照亮生命。



(待续)

”文旅再创新“栏目特约专题 | 李晓江:没有疫情也应该反思的问题

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本篇《“大城市病”与城市治理》为专题第二篇,另有《公共开敞空间的使用与管理》为专题第三篇。
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都到这了,点个“在看”再走呗



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编辑 | 姜小花

校核 | 肖雅之、徐培祎

审核 | 蒋丕彦

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