行政非诉强制执行案件，适用执行和解的可行性
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文 | 杨尚谕 广东林天律师事务所本文由作者向新则独家供稿
目前，行政非诉强制执行案件的执行难度远大于民事和行政诉讼执行类案件，执行和解制度可以有效地改善这种困境，但是，现行法律法规没有对行政非诉强制执行适用执行和解做出明确规定，司法实践中法院普遍采取保守态度，不敢轻易适用。有部分法院创新性地以和解达到了较好的执行效果，这一现象值得引起理论界和立法界的关注。本文主要使用调查法和个案研究法，通过对国内现行法律法规、司法案例和学者观点进行检索、调研，结果表明该制度具有较好的可行性，能够取得良好的社会价值。随着国际上ADR机制的普及，协商调解解决行政执行案件越来越得到重视，这必将是一项具有强大生命力的新制度。
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和解制度缺失下的困境
笔者近期接触的一起行政非诉强制执行案件，因为价值236元的鲈鱼存在农药超标而被处以7万元高额罚款，受处罚的对象是收入微薄的小商贩，其依靠卖鱼为生，迟迟交不上罚款又导致产生了7万元的滞纳金，于是想对7万元滞纳金申请减免。笔者发现，在代理案件过程中，法院并不愿意担任一个引导和解的角色，更多地是会要求行政相对人私下和行政机关达成和解方案，最终的结果是整个案件无法开展，以终本结案，而行政相对人也被列为“黑名单”人员，无法继续经营。
这样的案例并非少见，随着市场经济的发展和依法行政理念的普及，行政非诉强制执行案件数量陡增，远远多于诉讼强制执行案件，但是执行情况却不容乐观。
1. 执结率低
比如，海南省三亚市法院2011 年裁定准予执行的案件共21件，其中执行完结4件，其余都是无法执行完结的（其中因被执行人无履行能力而无法执行的15件，因下落不明无法执行的2件），有效执结率仅为19.04%。[2]对比起民事案件和行政诉讼案件的强制执行，行政非诉强制执行案件的执结率更低，执行难度更大。首先，这一制度没有经过诉讼、调解等可以使被执行人充分进行辩论的程序，无法充分听取被执行人的答辩和意见，容易引起被执行人的抵触心理，也使其对制度和流程不了解、不理解。
此外，行政机关基于自身公权力作出行政处罚，往往“公事公办”，对现实问题缺乏妥善考虑，比如2021年出现的陕西榆林“天价罚款案”，因为菜农出售的五斤芹菜无法说明来源也无法提供供货方许可证明及票据，被苛以6.6万元的天价罚款，此事引起央媒报道，最终国务院派出督查组介入调查。这一处罚是否合理合法在所不论，但是对菜农的履行能力明显缺乏判断，却值得做出处罚的行政机关予以关注。
2. 执行效率低下
案件大量积压在基层人民法院，这对于原本就执行压力巨大的基层法官来说，无疑是雪上加霜。处理这一类执行案件，不但要审查执行程序的合法性，还要像处理民事执行案件、行政诉讼执行案件一样调查、保全、划扣、拍卖......有时候甚至连被执行人的主体信息都需要法院予以查明核实，这就进一步导致了执行效率的低下。
这样的执行困境，会带来一系列的问题，亟待多方予以关注：
① 罚款无法收回，政府职能收入流失
非诉执行的执结率低，效率低导致大量的罚款无法收回，这些罚款实质上是用于对行政相对人的管理和服务，属于国有资产的组成部分，和税费一样，是维系政府职能的重要收入来源之一。
② 行政相对人抵触情绪大，社会效益不佳
法院对申请的非诉执行案件往往只做形式审查，只要没有明显违法的情形都会裁定准予执行。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 95 条之规定，只有在具体行政行为存在较为明显错误的情况下，人民法院才能裁定不予执行。[3]加上行政相对人对非诉执行制度缺乏理解，对具体程序缺乏认知，相对人拒绝履行甚至引发冲突的情形时有发生。相对人抵触情绪难以消除，导致强制执行本应取得的教育和惩戒效果都无法实现。
③ 影响政府威信和法律权威
大量无法结案的非诉执行，效率低下的执行流程，以及行政相对人的抵触情绪，无一不违背了行政机关作出行政处罚行为的目的，也削弱了政府和法律的权威。
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现有法律框架下没有和解的法律依据
行政非诉强制执行是行政机关在自身没有强制执行权的情况下，针对行政相对人不履行该具体行政行为而向人民法院申请，依靠人民法院的裁定对行政相对人进行强制执行的制度。在此，作为申请主体的行政机关自身是没有强制执行权的（除了海关和税务等部分行政机关外，大多数行政机关自身并无强制执行权），需要借助法院的强制执行制度来实现，而法院在受理后有义务对行政行为的合法性做一定的形式审查，综合判断是否“明显违法”并裁定是否予以强制执行。
这一制度通过法院的权威作为背书，一定程度上加强了公众的可接受程度和认可度，特别是在当前城市房屋征收或拆迁工作中，采用司法强拆的效果明显要好于行政强拆。同时法院作为独立于作出具体行政行为的机关，能够站在一个独立第三方的视角审查是非，筛除严重不合法的具体行政行为，切实保护行政相对人的权益。此外，这一制度既填补了行政机关的强制执行权空缺，又规避了诉讼强制执行带来的低效率和高成本，保障了行政行为的效率。因此，这一制度存在确有其必要性。
目前，行政诉讼法、行政诉讼法司法解释和行政强制法等法律均对非诉行政案件的执行作了明确规定。但是纵观所有现行法律法规和司法解释，并无一条对行政非诉强制执行制度适用和解作出具体、明确的规定。
据笔者查阅，最接近和解制度的法条应该是《中华人民共和国行政强制法》第四十二条第一款：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金”但是，这一条款规定在该法第四章“行政机关强制执行程序”中，而非第五章“申请人民法院强制执行”中，由此可见并非行政非诉强制执行和解制度的依据。
当然，也有学者持积极态度，努力在现有法律框架下寻求依据，如郝静在《柔性化行政执法：行政强制执行和解制度解析与完善》一文中认为该条所规定的“执行协议”已将行政强制执行和解制度以法条的形式确定下来，是行政强制执行和解制度的实定法依据，但这一观点并未在司法实践中得到普遍性认可。
此外，也有观点[4]认为既然行政诉讼法可以准用民事诉讼法的相关规定[1]，那么就应当在没有执行和解相关规定时，适用《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第 86 条：“在执行中，双方当事人可以自愿达成和解协议，变更生效法律文书确定的履行义务主体、标的物及其数额、履行期限和履行方式。和解协议一般应当采取书面形式。执行人员应将和解协议副本附卷。无书面协议的，执行人员应将和解协议的内容记入笔录，并由双方当事人签名或盖章。”将民事执行中的和解嫁接到行政非诉执行中来。
但是，上述所有条文都是利用法律解释方法让和解制度看似可行而已，作为一项全新的制度，其概念、适用条件、主客体等理论依据都不具备，通过搬凑类似法条或者援引、嫁接都无法在现有法律框架内实现该项制度的可行性。实际上，笔者倾向于认为这是一项尚未规定在现行法制中的制度。我们在司法实践中偶有看到部分法院主持进行和解，例如江苏省南京市中级人民法（2016）苏01行审 68 号行政裁定书，就钱心会与建邺区卫计局就涉案行政处罚及加处罚款事项达成执行和解协议；又比如陕西省蓝田县人民法院（2011）蓝执字第00224号执行裁定书，就蓝田县安全生产监督管理局与江苏天星高空建安防腐工程有限公司行政处罚纠纷一案，促成双方当事人达成执行和解[5]。
但是这些案例作为法院在司法实务中进行的个案特殊处理，不具有典型性，更没有上升到指导案例或者被法律法规认可的层面，在承认办案法官勇于创新的同时，也不得不承认，只有通过创建全新的理论和制度框架，才能让行政非诉强制和解制度这由星星之火发展为燎原之势。
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和解制度的可行性
有观点认为，行政非诉强制执行案件不能进行和解，必须按照原具体行政行为的内容完全履行，其理由在于：
1. 行政机关作出的具体行政行为具有一定的公定力和确定力，不应该被轻易修改；
2. 若允许在法院执行阶段予以和解，相当于授权法院以其调解或和解协议书来修改行政机关作出的具体行政行为，实际上属于以司法干涉行政。
3. 行政非诉制度创建本事即具有以司法监督行政的机能，若允许司法权和行政权在和解中合作，有可能损害制度原有机能。
窃以为，上述观点在一定程度上认识到了问题所在，如前文所述，行政非诉强制执行制度本事具有通过司法为行政赋能、审查监督行政行为及提高行政行为效率三大价值，其中第二项价值的实现必然和另两项存在一定的冲突，过度注重一方将削弱另一方，需要立法时予以取舍。创建和解制度将在一定程度上削弱第二项价值，但却可以为行政行为的贯彻执行提供更有力的保障，可以有效解决现在的执行难问题。
应该认识到这一和解制度本质上是三方共同进行平等的协商调解，并不存在单凭法院一己的文书变更具体行政行为等滥用司法权力的情形。在执行过程中的和解方案是否达成一致意见、行政机关是否审批允许变更处罚决定，其最终决定权都在行政机关自身，而法院需要在双方完全自愿的基础上组织和解，并对和解是否违反法律法规、损害社会公共利益等进行形式或实质审查（必要的时候可以对和解协议的内容进行公示或者听证），这一部分权力需要行政机关和法院达成合作，适当让渡。
通过对法院权力的适当让渡以及对该制度的适用加以限制，确保行政机关、法院和行政相对人三方在平等的基础上进行协商，并最大程度保护行政行为的确定力。同时法院应该更加注重行政机关的权益维护，尊重其意愿，不得在作为处罚依据的法律法规框架外进行和解，以保障公共利益不受损，确保司法监督机制有效发挥。
与此同时，应该严格限制和解制度的适用，具体如下：
1. 对于法律法规规定了不可裁量的具体行政行为禁止适用
例如《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条规定“未经许可擅自从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一处罚具有一个幅度可供行政机关进行自由裁量，也就有了和解的空间。
2. 对于具有履行能力的行政相对人严格使用
对于具有履行能力的行政相对人，原则上不得允许其达成和解，但是现实中对于个人以及企业是否具有履行能力不好判断，加上履行能力会随着时间的推移而发生改变。因此，一般情况下，适用主体应该只限于已经进入破产或者吊销状态的企业、已经进入失信名单及限制高消费名单的个人（包括深圳市已经申请个人破产保护的个人、浙江省温州市已经适用个人债务集中清理制度的个人），对于其他行政相对人，难以判断其履行能力大小，或者判断的成本太高，应该将其排除在适用范围之外。
3. 减免和宽限的力度应该严格裁量
以金钱给付为内容的行政行为，应该优先适用分期履行方案，其次适用减免滞纳金和本金的方案（在滞纳金和本金的优先顺序中，又应该以减免滞纳金为先），最后可以允许部分资信良好的案外第三人代为履行。通过严格限制各种方案的优先级，从制度上限制和解出现损害国家和公共利益的情形，维护法律的权威。[6]
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和解制度的意义和价值
我国行政非诉强制执行制度的现状是：大多数学者和立法者都将目光聚焦在如何完善行政诉讼的问题上，通过各类“声势浩大”的修法活动与“层见迭出”的司法解释使得有关行政诉讼的各项规定日臻完善，但行政非诉执行却并未引起重视。我国行政非诉执行的司法实践在立法与现实严重脱节，甚至“无法可依”。而这一和解制度可以很好地解决现实问题。
从目前的调研数据来看，大量的执行款无法收回，非诉执行以终本结案为常态。而达成和解的案例虽然不多，但是却实现了较好的执行效果，执行款项的实际履行对于行政机关实现其行政行为的目的及维护政府权威具有良好的助益，同时也更好地起到了教育、引导的社会效果。和解制度的适用，允许法官在适当情况下启动、介入，同时也允许律师作为行政相对人代理人的角色进入诉讼中，起到一定的情绪疏导和缓冲作用，最终达成法律职业共同体的多方协作联动，实现良好的执行效果。在社会层面，激烈的对抗发展为适度温和的协商，冰冷的强制执行真正开始注重老百姓个体需求和利益，有利于营造“官民和谐”的良好政治环境。
通过理论调研和实践中汲取的经验，我们发现和解制度具有旺盛的生命力，法院的态度开始从谨慎适用（甚至不敢在执行文书中体现和解过程）、个案尝试向积极采取、普遍适用转变，也足以引起理论界和立法界的重视。
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