人大美国研究简报 · 第5期 | 美国对外政策的极化

铭记历史 勿忘国耻

美国对外政策的极化

刁大明

随着美国国内党争极化日益加剧，两党精英及民众在重大对外议题上越发显现差异性立场，“政治过海”渐成常态。

极化即主要政治力量分裂为自由派和保守派两个对峙阵营，表现为政治精英中温和派的消失，以及选民依照两党价值观与意识形态划界。极化有“极度党争”“无礼行径”“政治困局”三个明显表现，已在美国某些对外政策上鲜明展现。第一，两党精英在某些对外议题上对峙，难以妥协。第二，在精英塑造下，分属两党的选民在某些对外议题上分歧严重。第三，由于精英与舆论的分歧，相关对外政策更易陷入困境并因政党轮替而大幅度调整。

与国内政治极化不同，美国对外政策极化具有特殊性。首先，美国对外政策极化更多体现在手段而非目标层面。一般而言，国内政策更直接牵动不同群体的切实利益，因而两党及选民的目标与手段均有不同。相比之下，对外政策的本质仍是关于美国如何与别国互动、如何更好施展全球影响的手段差异。其次，美国对外政策的极化不但弱于国内极化且未必固定。某些原本具有一致性的对外议题在引发民意关注后会转向极化（如对外军事行动），而某些极化议题也可因精英塑造而转向共识（如塑造“威胁共识”）。最后，美国对外政策极化更易导致议程的颠覆性摇摆，而非彻底停滞。在极化党争下，很多国内议题因无法得到国会通过而长期举步不前。对外议题需快速反应，且总统掌握更多专业信息情报，随着总统在对外议程上的持续扩权，美国对外政策因总统政党轮替而频繁颠覆性调整的可能性加大。

在根源方面，美国对外政策极化是一个持续演进、积累与加剧的复杂过程，其中既有美国国际角色和国内政治的交互影响，也有特定事件的催化及特定政府极端政策的提速。第一，二战以来美国国际角色的变化为其对外政策极化创造了必要土壤。二战后，美国介入国际与地区事务的程度持续加深。冷战结束以来，对外议题的“国内化”不断深化，更多成为国内共同关注且可能形成极化立场的常在议题。第二，美国国内政治极化是其对外政策极化的基础，二者相互关联且相互加强。美国国内极化不断延伸到对外领域，对外政策更多链接国内利益。近年两党越发呈现出在诸多关乎国家发展重大议题上南辕北辙、空前极化甚至“部落化”，导致对外战略选择上的分歧扩大。第三，特定事件充当了美国对外政策极化的催化剂。一些对外议题由于耗时长、投入多、争议大而更易引发极化。越战和反恐战争等都属于此类情况。第四，特朗普在对外政策上的调整成为美国对外政策极化的加速器。特朗普所代表的“本土主义”“反智主义”“白人至上主义”等议程不但快速改变了共和党的政治生态，呈现出“特朗普化”，而且将两党极化推向新的高度。

在影响方面，对外政策极化不仅降低了美国在国际社会中的承诺能力与信誉，而且损害了其对外政策延续性，给国际秩序带来不确定性。第一，对外政策极化压缩了美国对外承诺的空间与能力。当总统所在党无法掌握国会参议院议程时，如果相关对外议题存在极化，该国际条约大概率无缘国内批准、无法对外履约。第二，对外政策极化降低了美国国际角色与对外行为的稳定性与延续性。由于总统政党轮替，美国对外政策近年来的颠覆性调整严重损害了盟友体系，不利于美国重要对外政策的落实，也阻碍了其全球与地区目标的实现。第三，对外政策极化侵蚀了美国政治精英与政策专家的判断力。对外政策专家的对峙直接导致了决策者更易将另一党的前政府在对外政策上的失败归结于其政策主张的失败，从而忽视甚至拒绝深入评估、总结经验并加以学习。第四，对外政策极化增加了美国选举政治的复杂性，为其对外事务增加了新变数。一方面，相关国内外利益群体进而都有更强更复杂动机影响选举。另一方面，两党参选人在竞选中更易炒作外部因素的所谓“介入”和“威胁”，这种“阐释框架”延续到选后将反向固化对外政策极化。

民调显示，拜登已成为民意评价最极化的美国总统。如此极化定位必然压缩拜登政府推动重要对外政策的空间，削弱其推行对外政策的能力。第一，在区域战略上，对外政策极化导致拜登政府承诺能力下降，拖累外交议程。拜登所在的民主党在国会参议院不足，意味着没有充分的把握推进国内立法，在对外政策上也无力确保国会支持。第二，在对华政策上，拜登政府以“议题转换”渲染“威胁”，以弥合内外极化。为推动对华“竞争”。这种以“中国威胁”来弥合国内政治极化的企图，低估了中美关系的复杂性。第三，在应对乌克兰危机上，拜登政府短期内得到跨党支持，但长期而言却面对日渐严重的极化分歧。由于危机延续导致美国自身资源投入加大，再加上大宗商品价格上涨加剧美国通胀压力，乌克兰危机已成为牵动美国国内利益与舆论、刺激极化立场的重大事件。第四，对外政策极化将导致拜登政府未来两年面对更为严峻的国际环境。目前，从美国国内到国际社会对拜登能否连任进而延续内外政策都持有不同程度的怀疑。届时，美国极可能要通过继续不断制造或尽可能延长某些危机与“威胁”，以求维持其对盟友的影响力。

必须看到，当今美国正处于内外多重挑战与困境的叠加期，也是其国内政治重组、国际角色调整的过渡期。持续加剧的党争极化不但阻碍了国内问题的解决，而且也增加其在急剧变动的世界中维持霸权地位的分歧与难度，给国际社会带来更多不确定性。

（刁大明：中国人民大学国际关系学院副教授、美国研究中心副主任）

注：本期简报是根据刁大明副教授于2022年10月31日在第2期人大美国研究学术报告会上的发言内容整理而成。