吴志成 | 积极参与全球治理体系改革和建设

作者简介

吴志成，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副院长、教授。

积极参与全球治理体系改革和建设是习近平外交思想的重要内容，也是新时代中国特色大国外交的重要任务。党的十九大报告指出，中国秉持共商共建共享的全球治理观，继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，我国积极参与全球治理体系改革和建设，维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，维护和践行真正的多边主义，积极推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。2015年、2016年中共中央政治局曾经两次就全球治理体系变革进行集体学习，推动全球治理体系变革成为我们党的意志和使命，也成为大国的责任与担当。党的二十大报告再次重申，中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。可以说，面向未来的五年、十年，甚至更长时间，随着综合国力的发展和国际影响力的扩大，中国积极参与全球治理体系改革和建设的责任将越来越重大。

一、现行全球治理体系的不公正不合理安排

全球治理体系是国际社会为了治理全球问题、管理全球事务而创设的组织机构、体制机制、原则规范、条约协定等形成的整体系统。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业革命深入发展，国际力量对比深刻调整，而全球治理体系未能反映新变化新格局，代表性和包容性很不够。随着时代发展，现行全球治理体系不公正不合理不适应的地方越来越多，越来越制约全球治理成效，国际社会对变革全球治理体系的呼声越来越高。总体上看，联合国作为当今世界最普遍最广泛的政治安全组织和最重要的全球治理体系还缺乏强有力的权威，国际关系的法治化和民主化还未能实现，全球多边贸易体制还受到保护主义、单边主义的严重干扰，广大发展中国家特别是贫困国家的发展问题还没有能够得到足够重视；和平与发展的时代主题面临严重挑战，世界变得更加动荡不安，以美国为首的一些国家依然固守冷战思维和零和博弈逻辑，利用北约等冷战产物维护自身强权地位，阵营对抗特别是大国博弈的风险上升；国际文明对话体系被严重扭曲，世界思想文化领域的斗争尖锐复杂，不同文明与宗教之间的矛盾持续发展。在百年大变局背景下，世界进入新的动荡变革期，和平赤字、发展赤字、安全赤字、信任赤字、治理赤字加重。如何真正践行多边主义，发挥好联合国的核心作用，使得全球多边治理真正能够为广大发展中国家发声和服务，仍然面临着诸多制约与挑战。具体来说，主要表现为：

一是现行全球治理的一些理念陈旧落后，不能适应当今治理实践的需要。长期以来，现有全球治理主要是基于西方理念，尤其是美国在“二战”以后形成的治理理念，也就是新自由主义的霸权理念，通过建立各种国际制度、规范、机制等自上而下实施治理。美西方这样一些理念源于西方文化传统、经验和逻辑，并不能反映和体现当前全球治理突飞猛进的价值共识，尤其是难以把广大非西方世界的多样文化和理念包含在其中。比如，联合国的宗旨原则当然跨越时代，具有普遍性和稳定性，但是它的很多具体机制包括一些操作规则确实需要与时俱进举行调整。联合国建立于1945年，到现在已经运行了七十多年，然而联合国的改革极其艰难，主体框架和结构基本上没有太大的变化。可是，当今世界已经发生了天翻地覆的变化，联合国体系、机制、规则、理念难以适应这种巨大变化。特别是美国在国际制度面前表现出明显的选择性和自由性，合则用，不合则弃。如果得到其他国家支持，美国就利用制度规则；一旦得不到支持，就抛开规则，实行单边行动。

二是现行全球治理体系难以有效应对不断增加的全球性问题。随着社会生产力和科学技术的快速发展，全球GDP不断增长，国际社会治理全球问题的能力应该越来越强大，可是我们看到的现实是，全球性问题不仅没有减少反而越来越多，越来越复杂，世界各国遇到的风险挑战反而越来越严峻，全球治理出现了诸多困境。为此，国际社会必须认真反思到底出了什么问题，当然也包括反思全球治理体系自身出现的问题。

三是全球治理体系的发展滞后于国际力量格局的变化。这是世所公认的现实。当下大部分国际组织和全球治理机构实际上都是由美西方大国主导建立或者按照它们的理念建立的，发展中国家的代表性严重不足。由于两大阵营冷战对峙，这个体系在冷战时期治理的主要是美西方半个世界。冷战结束以后，随着美国成为超级大国，这个半球治理体系被直接转化成治理整个世界，治理过程中暴露出越来越多的不适应和不合理。进入21世纪，随着新兴市场国家群体性崛起，世界力量格局发生了显著变化。“二战”结束时，美西方国家经济总量占全球经济总量的70%以上，而当前发展中国家与金砖国家等新兴经济体占世界经济总量的比重上升到了60%左右，对全球经济增长的贡献率达到80%，真正成为国际体系的行为体。面对这样一种全球治理僵局，现有体系的主导国家打压新兴国家提出的治理理念、标准和模式，以此维护西方对全球治理的主导权。

四是现行全球治理制度的实际效能存在许多不足。当今一些全球治理制度暴露出越来越多的问题，已经满足不了全球治理的现实需要。比如一些机构制度本身的专业性太强，应对领域比较单一，无法应对当下全球问题相互关联、你中有我、我中有你的客观现实，治理制度能力不足。一些重要的国际机构长期以来凝聚力、领导力不济，在应对重大风险挑战时无法有效动员全球力量、汇聚各种资源。这些机制需要国际社会适应新的形势和任务，对它进行更多的赋能和赋权。一些机构的官僚体制复杂臃肿、程序繁琐、缺乏灵活性、规则制定困难，容易出现集体行动困境。还有一些新兴问题领域目前没有引起国际社会的关注，还存在制度真空，出现了治理盲区。

二、中国参与全球治理体系的现状

新中国成立后，中国确立了对苏联“一边倒”的对外政策，对外交往范围主要局限在以苏联为首的社会主义国家和发展中国家，对西方主导创设的全球治理体系采取了全面抵制态度。在全球经济领域，中国一度长期被孤立和排斥在国际货币基金组织、关贸总协定、世界银行等国际经济治理机制之外。在全球政治安全领域，由于在联合国的合法席位长期被台湾当局占领，在1971年重返联合国之前，中国对联合国的作用曾经怀有深刻的疑虑。由于美苏两大阵营的冷战对峙，中国客观上处于世界舞台和全球治理体系的边缘，与西方世界的关系疏离。在这种相对封闭的发展环境中，外部世界对中国的影响非常有限，中国影响外部世界的意愿和手段也很有限，这一状况在很大程度上限制了中国在全球治理体系中的话语权和影响力。

改革开放以来，中国调整了对世界形势的整体研判，将和平与发展作为时代主题，将自身发展进步与世界繁荣稳定密切联系，对国际体系和全球治理的态度开始从怀疑抵制转向接受融入。1980年恢复了在国际货币基金组织、世界银行的合法席位，2001加入了世界贸易组织，以积极姿态参与全球经济治理，自身定位也转变为现行国际体系和全球治理的参与者、维护者、支持者。改革开放的巨大成就和国际化进程的加速增强了中国深入参与全球治理的信心和能力，扩大开放的需求更加促使中国深度融入全球治理进程，越来越认识到积极融入并改进既有全球治理机制的必要性和重要性。作为联合国常任理事国，中国意识到自身在应对全球性挑战、推动建立公正合理的全球治理体系上负有重要责任，参与全球治理的领域大大扩展，在涉及气候变化、跨国犯罪、网络安全、重大传染性疾病、打击恐怖主义等全球性问题上积极发声，并认真履行责任和义务，逐步成为全球治理的全面参与者和贡献者。为了推动解决国际问题，中国倡导成立了博鳌亚洲论坛和上海合作组织，积极推动“朝核六方会谈”等，二十国集团首脑会议形式取代了七国集团，中国成为重要参与者。中国、俄罗斯、巴西、印度共同倡导建立“金砖国家”。

进入新时代，中国参与全球治理的步伐不断加快，在物质、制度、理念领域促进全球治理更为公平、有效、包容、合理，逐渐转变为负责任贡献者、主动塑造者和部分领域的引领者。一方面，立足自身优势领域，将积极参与全球治理作为维护国家利益的重要手段，加快推进高水平对外开放，坚定支持多边贸易体制，坚决反对单边主义和保护主义。在全球经济领域，以自身的高水平开放和高质量发展，推动国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织改革。在全球安全治理中，推动联合国安全理事会、维和机制等多方面改革，成为安理会常任理事国中派出维和人员最多的国家。在应对贫困方面，带头落实2030年可持续发展议程，对世界减贫贡献超过70%。在全球气候治理领域，以建设性姿态参与《联合国气候变化框架公约》下的历次大会和谈判，为《巴黎协定》的达成做出了历史性贡献。在公共卫生领域，率先控制疫情，积极同世界分享防控经验，向各国输送大批抗疫物资、疫苗药品，深入开展病毒溯源科学合作，率先复工复产，率先恢复经济增长。实施了新中国成立以来规模最大的全球人道主义行动，践行“中国疫苗作为全球公共产品”的郑重承诺。另一方面，在全球治理相关领域向国际社会提出高品质的中国理念和行动倡议，主导创设全球和区域治理新机制，对全球治理的贡献逐渐从量变达到质变。中国在世界银行和国际货币基金组织投票权份额上升至第三位，成功主办二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织、亚信、金砖国家等多场峰会，创设了亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等新多边金融机构，实施共建“一带一路”倡议、推动二十国集团成为全球宏观经济政策协调平台、参与国际经贸规则制定、倡导构建人类命运共同体、提出全球发展倡议、全球安全倡议等，积极参与解决朝鲜半岛、伊朗、叙利亚、阿富汗等热点问题，充分展现了中国积极参与全球治理、推动全球治理体系改革的大国担当。

但是，当下中国参与全球治理体系也存在很多问题，面临许多制约。目前，我们在全球治理体系中的代表性、话语权不足，参与和引领全球治理的经验和能力有待提升，兼具理论、政策素养和战略谋划、实践能力的高端复合型专业人才比较短缺，对全球治理议程设置、规则制定、统筹协调的能力还非常有限。以国际组织为例，中国参与了几乎所有政府间国际组织和500多项国际公约。中国联合国会费缴纳比例为15.25%，是联合国第二大会费缴纳国。但是中国在联合国秘书处的国际职员（不含维和人员）仅有5%，不仅人员数量偏少，比例较低，与缴纳会费和捐款不成比例，而且中国职员大量为翻译人员和低职位，从事专业领域的少，影响力偏小，部门分配也不合理，特别是在财务、监察、战略设计、规划制定部门工作的高级职员不够，对多边国际组织中的不同机构、部门以及工作范围的认识也有待加深。当前联合国许多重要的机构和部门由于缺乏中国籍工作人员，使得中国的一些应有权益没有得到合理关注，也使得联合国在面对许多议题时缺乏中国视角。这些情况都不同程度地影响着中国利益的体现和应有作用的发挥。

三、中国参与全球治理体系改革和建设的思考

面对全球治理体系存在的不足和中国参与全球治理体系改革面临的制约，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，要在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展中国发展利益。我们的目的主要是对现存全球治理体系中的不公正、不合理安排进行改革和创新，使之符合变化了的世界政治经济现实，满足应对全球性挑战的现实需要，顺应和平发展、合作共赢的历史趋势。推动全球治理体系变革，不是要寻求把原有的治理体系推倒重来、另起炉灶，而是推动它的改革，使之更加合理，更具有代表性、包容性，这是基本原则。

系统优化全球治理战略的设计。要加强战略谋划，把握大势大局，分清轻重缓急，科学排兵布阵。要强化战略思维，保持战略定力，把谋事和谋势、谋当下和谋未来统一起来，牢牢掌握战略主动权。我们参与全球治理的根本目的就是服务于实现两个一百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。善于利用各种国际机制平台，表达中国的主张和方案。坚持发展中国家身份定位，在不同议题领域团结发展中国家和其他利益相近国家，利用双多边渠道或区域跨区域机制，提升制度性话语权。推动新兴问题领域的新机制新规则建设，特别是加强国际社会应对资源能源、网络信息、气候变化、打击恐怖主义、公共卫生等全球性挑战的机制建设。

维护以联合国为核心的全球多边全球治理体系。全球治理需要一个强有力的联合国，各国应该维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，支持和维护联合国的权威地位与核心作用。推动国际货币基金组织、世界贸易组织、世界银行等国际组织反映国际力量变化，更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。积极参与全球安全规则制定，参与联合国维和行动，加强全球安全治理。

为全球治理理念和制度建设贡献中国智慧。全球治理体制变革离不开理念的引领，要推动全球治理理念创新发展，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念。中国利用丰富的治国理政理念，不断提出全球治理新理念、新主张和新政策，从理念层面推动全球治理体系改革。在制度方面，中国根据当前治理需要创建一些新机构，倡导成立亚投行，创设丝路基金、金砖国家开发银行、上海合作组织开发银行等，弥补现有制度的不足。通过主场外交等机会，创新原有制度的运行模式，使其更加开放、包容，更能适应当今时代需求。努力推动二十国集团从危机应对平台向长效治理机制转型，倡导合作、包容的发展新理念，把发展问题置于全球宏观政策框架核心位置，有效提升发展中国家的国际话语权及其发展关切。

充分发挥区域治理机制作用。区域治理是全球治理的重要路径和平台。扩大金砖国家、上海合作组织等合作机制影响力，通过引领区域治理，促进全球治理。上海合作组织是第一个以中国城市命名的国际组织，致力于维护地区和平、稳定，加强地区经贸以及人文合作。通过相关国家努力，上海合作组织探索出了一条新型国际组织发展之路，形成了互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，堪称不同政治制度、不同文化国家和谐共处的典范。

加强全球治理能力建设和战略投入。要提高中国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。加强对全球治理的理论研究，高度重视全球治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球治理提供有力人才支撑。近年来，通过加快世界一流大学建设进程，打破学科专业框架界限，完善学科专业设置，加大培养全球化复合型人才力度。不断提高相关专业智库的研究质量和咨政水平，为中国参与全球治理夯实理论支撑和经验基础。借助国际组织实习平台，为全球治理人才创造国际实践机会，增强处理全球事务的实务能力。

文章来源：

《世界政治研究》2022年第四辑 总第十六辑