美国投资移民EB-5权威详解(一):九成以上项目来自区域中心投资
编者按：近日，美国国土安全局发布了年度调查报告（Annual Report 2018），令人关注的包括投资移民EB-5计划的详细报告。来自实地业务局、移民投资者计划办公室的这份报告，最新解读了EB-5计划的背景、现状和问题、举措。
位于美国爱荷华州的考西叶氏联合律所，作为美国中部地区的知名律所，近年来主持了多起有关EB-5投资移民、国际商务投资、并购、创办企业等商业案件，积累了丰富的成功案例。近日律所特别编译国土安全局的此篇报告，将分三次刊发有EB-5投资移民最新动态，包括：背景、现状、面临的挑战及解决方案，望能为华人投资者们提供以资借鉴的一手权威信息。
随着EB-5投资移民计划实施的不断增加，包括国会议员在内的利益相关者越来越多地表达了对计划完整性的担忧，以及对利用外国投资者和潜在的EB-5投资者使用非法来源资金的可能性的担忧。
利益相关者批评了目标就业区域（Target Employeement Area，简称TEA）分散，它多集中投资于相对富裕的城市地区，而不是集中于原计划所导向的农村和高失业率地区。
美国公民及移民服务局（USCIS，以下简称美国移民局）已通过一系列改革，寻求来解决各类问题，包括：移民局在2017年1月发布增加项目监督和重新定义TEA的拟议法规。
前15年EB-5签证量基本不足1000个
国会于1990年建立了EB-5投资移民计划，鼓励外国企业家在美投资并为美国创造就业机会。
根据EB-5计划，当外国公民在新的或现有的美国营利性实体投资100万美元和为美国人创造10个全职职位后，即有资格申请移民签证；当企业在TEA（农村或失业率高的地区）内运营时，所需投资减少到50万美元。国会每年向移民投资者及其直系亲属分配大约1万个移民签证。
EB-5计划开始阶段，外国投资者使用年度1万个签证配额的一小部分。 1992年，国会试图通过建立EB-5区域中心计划（Regional Center Program）来促进更多的申请，区域中心计划允许投资者将投资集中到对美国经济产生更大影响的大型项目中。投资者可通过直接或间接创造工作来满足计划要求：基于新企业与雇员关系的新工作，或由新企业之外由于创建企业而衍生的新工作。该试点项目计划在5年后落地，但国会一再延长该项目，最近准予实施的日期为2018年10月23日。
国会通过区域中心计划扩展投资移民签证的这一选项，并未导致EB-5计划前15年内有所增加（见图5.1）。
图5.1：1992-2017财政年度EB-5签证数量
资料来源：美国国土安全部移民统计局，移民统计年鉴; https://www.dhs.gov/immigration-statistics/yearbook(2018年5月23日）
* 2014年和2015年的EB-5签证数量超过INA（即美国《移民与国籍法》Immigration and Nationality Act，简称INA）所授权的9,800（占当年可获得的就业（EB）移民签证总数的7％，通常为140,000），法规规定，在一个会计年度中未使用的基于家庭的（FB）移民签证数量将加入下一年可使用的EB签证数量中。 INA§201（d），8 U.S.C. §1151（d）。
四项规定挫伤投资者积极性
此外，期间某些变化削弱了投资者的兴趣。例如，美国移民局通过行政上诉办公室（Administrative Appeal Office，AAO）发布了四项先例决定，这些决定限制了与EB-5法律法规不相容的商业惯例和财务操作。
这些决定包括：
（1）取消了还款/赎回担保，这意味着EB-5投资资本不再“处于风险中”，这是该计划的要求所在;
（2）强调投资者明确承担所投资本合法来源的责任;
（3）澄清重组业务后何时具备“新商业企业”的资格;
（4）如果投资者的资产没有全额抵押，则限制使用投资者承兑票据作为合格资本投资。此外，这些决定要求投资者提交完善的商业计划，并阐述AAO（Assoc. Comm'r Examinations 1998）中提出关于投资者申请书（I-526表，外国企业家的移民申请）所要解决的规定问题。
2008年之后EB-5申请骤增
自2008年以来，区域中心申请急剧增加，这一趋势始于金融危机期间。 目前，几乎所有EB-5申请都通过区域中心提交。在2008年之前，EB-5计划平均每年收到移民申请少于600份；但是，自2008年以来，平均每年有超过5,500份申请书，主要原因是区域中心申请量增加。
在2015财年第四季度，美国政府责任审计署GAO（Government Accoutability Office）对待定移民投资者申请进行随机抽样显示，大约91％的EB-5项目是通过区域中心进行，所有EB-5项目有99％位于TEA中。
金融危机导致许多美国贷款机构关闭，重新唤起投资者、项目开发商对EB-5项目的兴趣。随着美国陷入经济衰退，大型商业房地产开发商为其项目获取常规的融资变得更加困难。为应对变化，开发商和其他中介机构转向EB-5计划筹集资金。该计划对商业房地产及其他开发商而言，吸引之处在于，能利用外国投资者资金从而获得低于贷款利率的资金。
商住地产是EB-5投资主体
截至2016年9月，近74％投资TEA的申请者投资各种类型的房地产项目，包括：综合用途，酒店和度假村，商业和住宅开发（见图5.2）。
图5.2：EB-5投资方向细分
1％ 退休公寓
2％ 能源部门
2％ 教育/学校
3％ 医疗设施
4％ 餐厅
4％ 运输/储存
5％ 其他
7％ 基础设施
7％ 住宅地产
7％ 商业地产
资料来源：来自GAO的引证“移民投资者计划，拟议的目标就业区域项目投资”，国土安全和司法问题部主任瑞贝卡•吉姆贝尔（Rebecca Gamble）的声明，GAO-17-487T;https://judiciary.house.gov/wp-content/uploads/2017/03/Gambler-Testimony.pdf(2081年5月9日)。
2010年移民局启动全面审查和改革
移民局一直致力于项目管理和维护，并针对日益复杂的项目问题给利益相关者提供充分指导。2010年，移民局开始全面审查整个EB-5计划，以记录、简化和整合其裁决政策和程序，并表达利益相关方所关心的问题。
在与移民局加州服务中心（CSC）的评审员讨论EB-5项目，并与利益相关者举行一系列会议后，移民局开始就EB-5的各类问题制定统一的政策声明。移民局致力于一个互动过程，使利益相关者能在政策实施前针对拟定的政策变化各抒己见。
移民局在2013年5月30日发布了一份全面的EB-5计划备忘录，解决了一些长期存在的利益相关者问题，其中许多是监察员办公室此前向移民局提出的问题，包括何时、在何种程度上，移民局评审员应尊重先前的裁决。2013年6月，移民局在华盛顿特区集中了全部EB-5项目的业务，并为新成立的移民投资者计划办公室（IPO）配备人员。
（编后：EB-5计划究竟产生哪些问题？面临哪些挑战？美国考西叶氏律所继续编译下期内容：聚焦EB-5项目面临的挑战。敬请关注“考西叶氏美中法律在线”微信公众号后续报道）
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