张强：创新社会治理格局下，突发危机响应中应急物流的未来 | CNC-COVID19专题16

导  读：

在社会组织抗击疫情协作网络行知行交流会第一期“突发危机响应下，应急物流的价值、痛点与未来”上，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授、北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强以“创新社会治理格局下，突发危机响应中应急物流的未来”为主题，进行了总结发言。

在总结中，他说：“应急物流管理其实是精细化与精准化社会治理的体现……在应急响应的背后，其实是在模糊条件下多主体、多目标、多任务的优化处理问题。这对人类的认知和治理提出了巨大挑战。某种意义上，我们今天所讨论的不仅仅是公益物流的问题，而是公益物流、商业物流、公共物流如何能够有效协同，以形成一个全系统、全流程、全链条的物流管理系统的问题。”

* 本期文章是“社会组织抗击新冠疫情协作网络”（CNC-COVID19）专题的第十六期，由爱德基金会传一慈善文化基金根据现场分享整理，并经张强审订。

张  强

北京师范大学社会发展与公共政策学院教授

北京师范大学风险治理创新研究中心主任

整理 | 坛子、陈仲伟

排版 | 坛子

应急物流管理已成为党中央完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系的五大改革任务之一。未来不仅是要按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则健全机制和预案，还要重点构建集中生产调度体系、国家储备体系、统一的国家应急物资采购供应体系等。

关于社会治理创新与应急物流，我主要想分享以下三个问题。

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第一个问题是说，应急物流管理其实是精细化与精准化社会治理的体现。即使是在自然灾害的情况下，我们也会面临非常多的不确定性，并不是简单地说海量的信息进来后就能够形成精准的判断；有了信息之后，对信息的分析处理是非常重要的，在特别重大的突发公共卫生危机中，尤其重要。

重大突发公共卫生危机和自然灾害之间有什么重大差异呢？其实是我们对重大突发公共卫生危机的发生机理和可能带来的影响，都存在知识极其匮乏的困境。换句话说，目前科学也还无法完全揭示所有自然灾害的发生机理，但大都可以评估其影响，但是对于疫情危机，人类不仅对发生机理知之不详，连影响也还很难准确评估。

在应急响应的背后，其实是在模糊条件下多主体、多目标、多任务的优化处理问题。这对人类的认知和治理提出了巨大挑战。某种意义上，我们今天所讨论的不仅仅是公益物流的问题，而是公益物流、商业物流、公共物流如何能够有效协同，以形成一个全系统、全流程、全链条的物流管理系统的问题。

这个链条非常长，中间有非常多问题有待解决，也有大量的细节需要去考虑。科学家们其实一直在研究所谓的LIRP问题，也就是物流管理中的三个关键因素，选址（Location）、仓储（Inventory）和运输（Routing）。这其中的每一个细节都可能起到决定性的作用。

例如，应急物流，不仅仅有最后一公里的问题，还有最初一公里、甚至最后一百米的问题。再例如，数据的准确性问题；在突发疫情危机中，数据随时在变，谁来评估？怎么评估？不同的医院发出来的物资需求单里面的需求一定就准确吗？实际上，针对疫病的诊疗方法也在不断地调整和变化，我国的诊疗手册都已经先后出了好几个版本。又例如，数据的标准化问题；我们到底如何去提供准确的物资供需清单呢？这个清单能不能清晰地说明，谁需要什么、什么时候需要、到底哪里需要、谁需要/谁使用、怎么使用，等等？此外，还有供给的多元性问题；社会组织不仅要关注医疗物资，更为重要的是对于多元主体差异性需求的回应，例如老幼残障人群的特殊需求，如妇女所需的卫生巾、安全裤等。

还有一个非常直接的问题，就是说应急物资到底是要大量储备还是动态调整？匹配其实是动态性的。当然，还有一些问题，今天也已经有所涉及。比如，刚才大家讲到的应急物流的资金问题。我认为，这不仅仅是成本的显性化问题，其背后还有到底用什么方法来进行经济供给的问题，是慈善捐助方法、商业方法还是紧急状态下的行政方法？再比如，应急储备金的问题，应急响应资金池到底怎么建立？此外，我们不仅仅缺资金，还缺人。目前，物流领域是相对成熟的，而应急物流是新提出的细分领域，还缺乏专业性岗位，在人员规划、培训、演练和绩效评估等方面都还相对不足。

可以看出，应急物流其实是一个非常动态、非常复杂的体系问题，其中涉及很多技术问题、管理问题，还涉及到很多亟待解决的科学问题、伦理问题，等等。这些都需要在应急治理制度顶层设计中进行协调与平衡。

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第二个问题，作为一个公共管理研究者，我想提醒大家的是，应急物流还是一个社会治理问题。我们不可能做一个集中式的应急物流管理体系就可以解决前面说到的所有问题。应急物流体系的变革要上升到社会治理创新层面，要能够回应公共服务、商业服务和慈善服务如何有效结合的问题。

首先，我们需要一个系统的、适应变革的应急管理体制。应急管理体制变革不仅包括应急管理部的设立；目前，我们的应急管理部的职能范围有限，还有很多职能没有涉及。在这次抗疫行动中，除了卫健委系统及相关部委之外，中央启动了疫情工作领导小组和国务院联防联控机制。但实际上常态下需要的是什么？需要的是国家应急管理委员会的顶层设计，以统筹指导各类突发事件的综合应对。

应急管理部目前的职能设计也未必能够覆盖我们刚才讲到的应急物资储备设计的所有功能。那怎么办？这就需要法律明确中央政府和地方政府是什么关系，不同的政府部门之间是什么关系，以及如何协调保障物资运输等问题。当年，我参加制定《突发事件应对法》的时候，大家有一个非常重要的前提，就是强调要限制公权，保护私权。所以，虽然中间有“调用”“征用”等这些说法，但背后的约束是什么？边界是什么？这些都是有考虑的。例如，指挥流程、组织协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等。这其实不仅涉及到《突发事件应对法》，还涉及到《传染病防治法》等的调整。

此外，我们不仅仅要重视国内相关法律体系的建设，也要重视国际协调的法律框架问题。各国应该协商制定《国际灾害应对法》。在突发疫情中，何时开通国际救援通道，各国如何协作与划分责任，等等，这些其实都是全球化时代非常需要的讨论和协调的问题。

而关于协同机制，我想提醒大家的是，我们不仅仅需要政社合作的雅安模式，面对公共卫生危机，还要有企业、国际组织和军队参与的新模式。其实，像国际无国界医生、国际红十字会等国际组织，都和生产商、供应中心、物流企业等有丰富的公私合作经验和很强的能力，它们甚至还有自己的合约飞机。另外，我还想提醒大家注意一个力量，那就是军队。其实，在国际人道救援中，维和部队和NGO一样都是主要的力量。

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第三个问题，我们要把应急物流管理这个问题想得更加复杂一些。其实面对应急物流管理的未来，没有最好的答案，尤其是在面对许多复杂性和不确定性的时候。郝南说的那句话我是特别赞同的，那就是，我们最终的需要不仅仅是组织、网络的标准化，更重要的是个体、组织、网络的韧性。在应急响应中，我们最后要依赖的是本土化组织自身的适应力和创新力。比如，应急物资运送到灾区后，如何交付，如何动态应变，等等，都需要依靠本土化组织、前方志愿者开放性的思维、创新性的理念和本土化的举措。公益物流不仅仅是解决物资运送的问题，在政府失灵、市场失灵的时候，其所扮演的其实还是社会资本链接和创新的角色，发挥的是激发社区韧性的能力。

最后，我想说，应急管理能力提高有赖技术创新，云服务、大数据、AI等技术的应用，但我们不能仅仅停留在技术层面，而还需要在治理、伦理、文化等层面进行创新。风险的无处不在和风险治理资源的短缺是一个恒常存在的矛盾体。常态下的所有努力也未必能够穷尽所有的应急状态，面对不确定性的灾害风险压力，坦率地说，我们并没有最好的安排，长治久安的路径只能是韧性社会的全面建设。

所以，我们在“社会组织抗击疫情协作网络”的行动中，有一个梦想，就是说通过讨论，能够更深地发掘问题、提炼经验和理念等，然后运用到建立常态下的专业长效协作机制上，就像物流，这是一个最重要的议题之一，希望社会组织、学术部门、企业、政府等建立常态化的协作与伙伴关系。（完）

为响应中央关于“加强社会力量组织动员”的决策精神，推动民间力量安全、高效、有序地参与新冠肺炎疫情防控工作，“社会组织抗击新冠疫情协作网络”于2020年2月2日正式启动。英文名称为China NGO Consortium for COVID-19，缩写CNC-COVID19。

CNC-COVID19秉承开放性、推荐制和专业性的原则，通过一线行动信息分享、一线行动专家陪伴、社会组织多元价值的传播和倡导、以及公共卫生危机响应的国际交流，在相对较长的一个响应期间，推动社会组织应急协同体系的建设。

CNC-COVID19协作执行团队：

基金会救灾协调会、中国基金会发展论坛、爱德基金会传一慈善文化基金

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