我国慈善事业总体发展滞后的表现及其症结所在 | 慈善法06

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本文系第十三届全国人大常委会第二十二次会议参阅材料（十八），作者系全国人大常委会委员、社会建设委员会委员，中国社会保障学会会长，中国社会法系列研究首席专家郑功成。

在文中，郑功成基于对《慈善法》实施的跟踪调查，认为“我国慈善事业总体发展滞后的局面并未从根本上改变”。

在结语中，他说：“慈善之所以成为一项伟大的社会事业，关键在于它不再是零星的、传统的爱心善意的释放，而是基于社会结构变化与社会分工发达的要求，不断成就的有规模的、专业化的社会资源配置行为，从而需要有相应的制度安排提供有效支撑。包括财税制度、收入分配制度、社会保障制度、社会治理制度等均会对慈善事业产生直接影响。如果这些制度对慈善是接纳与鼓励的，则慈善事业必定得到大的发展，反之只能停留在零星的慈善活动状态。因此，《慈善法》确立的慈善制度不仅需要不断修订与完善，而且需要与其他相关制度建设保持适应性。”

我国慈善事业总体发展滞后的表现与症结所在

本文授权转载自微信公众号“中国社会保障学会”（ID：caoss2015），原标题为《慈善法实施效果评估报告》；转载时对部分长段落进行了划段。

《慈善法》是一部重要的社会法律，它的颁布与实施全面开启了我国慈善事业的法治之门，为慈善事业的发展提供了基本法律依据。在《慈善法》颁布、实施四周年之际，第十三届全国人大常委会开展《慈善法》执法检查，表明了国家立法机关对这部法律的实施高度重视。中国社会保障学会受全国人大社会建设委员会委托，完成了包括1个总报告和13个专题报告在内的系列评估报告。本报告是总报告的摘要版，其基于对《慈善法》实施以来的跟踪调查，全面回顾总结我国慈善事业发展中的成效与不足，并提出进一步完善相关法制的建议。

01

《慈善法》实施以来的主要成效

《慈善法》在第一条就开宗明义地明确了发展慈善事业、弘扬慈善文化、规范慈善活动、保护慈善参与者合法权益，进而促进社会进步、共享发展成果的立法宗旨，为新时代慈善事业的全面转型与发展提供了基本法律依据。《慈善法》实施四年来，我国的慈善事业获得了较大发展，正在从传统走向现代、从人治走向法治、从少数人参与走向大众化。概括而言，近四年来慈善事业的主要成就体现在以下五个方面:

（一）与《慈善法》相关的制度建设取得重要进展

1.全国人大常委会先后于2017年2月、2018年12月修订了《红十字会法》《企业所得税法》。前者使红十字会系统的慈善活动被正式纳入法定慈善范畴，后者对企业发生的公益性捐赠支出做出了“超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”，从而使《慈善法》第80条得以落地，有利于企业大额捐赠。

2.国务院及主管部门制定了有关法规与一批规章。2017年8月，国务院颁布行政法规《志愿服务条例》，对志愿服务的宗旨、志愿者与志愿服务组织、志愿服务活动、促进措施、法律责任等做出了明确规制。2016年以来，民政部单独或联合有关部门制定了包括慈善组织认定登记、公开募捐管理、慈善信托管理、慈善活动支出、互联网公开募捐平台、信用管理、志愿服务、慈善信息公开、慈善财产保值增值、公开募捐违法案件管理等规章或政策性文件；财政部单独或联合相关部门出台了新的有关非营利组织免税资格认定管理、公益性捐赠税前扣除、慈善捐赠物资进口管理、政府购买服务支持社会组织培育发展等政策性文件。上述行政法规与地方性法规是对《慈善法》规制的进一步细化。

3.一些地方立法机关和人民政府出台了多项与慈善法相关的地方性法规与规章或政策性文件。如2017年以来，江苏、宁夏、江西、陕西等省区的人大常委会先后制定了慈善事业条例或实施办法，北京市、广东省人民政府等亦出台了促进慈善事业发展的行政规章，珠海市、广州市、杭州市等人民政府亦出台了相应的政策性文件，这些地方性法规与规章或政策性文件为《慈善法》的实施提供了更加细化的规范。

（二）法律意义上的慈善组织与慈善活动开始走向规范

《慈善法》实施四年来，全国依法登记、认定的慈善组织从2016年629个增长到2020年8月的8600多个，这些慈善组织以《慈善法》为依据，开始步入规范发展的法治轨道。慈善组织的公开募捐、慈善服务与内部治理结构以及慈善信息公开等不断走向规范化。

同时，民政部门的监管亦取得了初步成效。如《慈善法》实施以来，北京市民政局推进社会组织（含慈善组织）信用记录和信息公开制度、社会组织活动异常名录和严重违法失信名单制度、失信联合惩戒制度，向社会公开慈善组织基本信息、年报信息、行政处罚信息和其他信息，迄今有10余家慈善组织被列入活动异常名录、5家慈善组织列入严重违法失信名单，2020年以来北京市民政局先后摸排网络信息52180条，发现涉嫌违法线索112件，查处慈善募捐案件57件。对违法违规慈善组织与慈善活动的查处，对于促进慈善事业的规范化亦起到了促进作用。

与此同时，以往存在的似乎谁都可以募捐的无序募捐现象大幅度减少，公权力机构与单位组织强制或摊派募捐的现象基本消除，从而净化了慈善募捐行为，也减少了无序募捐与强行募捐带来的社会冲突与不满。

（三）公民慈善意识明显增强

一方面，社区慈善与网络慈善活动的蓬勃发展，标志着我国慈善事业从少数人参与走向了大众化，也预示着法律倡导的人人行善正在逐步变成现实。在江苏、浙江、湖南、宁夏等地区的调研中发现，城镇社区建立的小微型慈善组织与志愿服务协会等不断涌现，其立足社区组织开展相应的慈善活动（如互助服务、爱心超市等）并与社区建设、社区治理相融合，得到了高度认同，越来越多的社区成员参与其中，不仅为社区中的弱势群体提供了有益的帮助，而且增进了社区成员之间的团结协作。

网络慈善的发展更是集中体现了人民群众乐善好施的优良传统和爱心善意的极大释放。《慈善法》实施后，民政部先后依法认定了20家互联网募捐信息平台，腾讯公益、阿里巴巴公益、支付宝公益、新浪公益、百度公益、京东公益、公益宝、轻松公益、新华公益、滴滴公益、水滴公益等的慈善募捐日益活跃，已经形成了中国特有的网络慈善生态，并以其便捷性、小额度等特点赢得了公众的喜爱，成为公众接受度最高的公益慈善参与方式。据统计，2017年通过12家互联网募捐平台完成的捐赠次数超过62亿次，2018年吸引了84.6亿人次网民关注、参与，2019年全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动。

以腾讯公益联合多家组织共同发起的每年9月7-9日开展的“99公益日”慈善活动为例，2015年有205万人次在腾讯公益平台参与了慈善捐赠活动，三天时间募集善款近1.3亿元；2016年参与度为677万人次，筹集善款3亿多元；2017年有1268万人次参与，募集善款8.299亿元；2018年有2800万人次参与，募集善款8.3亿元；2019年共有超过8.82亿爱心用户线上互动，捐款人数高达4800多万人次，募集善款17.83亿元。疫情过后的2020年99公益日的互动人次高达18.99亿，三天内有5780万人次爱心网友通过腾讯公益平台捐出善款23.2亿元，加上爱心企业和腾讯基金会配捐，本年度99公益日总共募得善款达到了30.44亿元。

上述事实表明，社区慈善与网络慈善成了大众参与慈善活动的主渠道，我国慈善事业的长足发展已经具有了十分重要的群众基础。

（四）慈善资源的动员能力得到了提升

据中国慈善联合会的慈养捐助年度报告，从2015年到2019年，我国年度慈善捐赠总额（含款物）从1100多亿元增长到1700多亿元，人均捐赠额从81.7元增长到107元。志愿服务同样得到了发展，全国注册志愿者人数在2016年不到3000万人，2017年超过6000万人，2018年突破1亿人，2019年达1.4亿人，截至2020年6月底进一步增长到1.72亿人；志愿服务团体数量也从2016年底的28.75万个增长到2020年3月的116.36万个。

我国慈善事业还是服务国家发展大局的有生力量。在脱贫攻坚中，据民政部的不完全统计，2016年全国慈善组织用于扶贫济困的慈善支出达300多亿元，2019年同口径的慈善支出近500亿元；近年来慈善组织参与“三区三州”深度贫困地区的脱贫攻坚行动，引导慈善资源向这些地区倾斜，更是发挥了积极的作用。在今年抗击新冠肺炎疫情期间，全国接收的善款善物超过500亿元，为缓解抗疫资金不足特别是防护物资短缺局面做出了重要贡献；志愿服务更是构成了全民抗疫中的一支重要力量，截至5月底全国参与疫情防控的注册志愿者即达881万人，志愿服务项目超过46万个，记录志愿服务时间超过2.9亿小时。

（五）慈善领域的创新不断涌现

《慈善法》实施后，慈善信托成为一种慈善新形态，2016年从零起步，设立了22单慈善信托；截至2020年6月30日，慈善信托增长到420单，合同金额达32.58亿元。可见，慈善信托虽还未进入规范发展的轨道，但作为一种慈善制度创新，从零起步到逐步发展，无疑是我国慈善事业向前发展的重要标志。

网络慈善更是显示出巨大的创新活力。由腾讯公益发起的“99公益日”活动成了全国性的募集慈善资源和实施慈善项目的综合平台，不仅是募捐形式的创新，也是慈善服务项目通过透明、公开的方式接受大众检视并自主选择的新机制。一些慈善组织为更好地动员社会资源，不时推出具有创新价值的慈善项目，得到了越来越多人的认可。

在志愿服务方面，民政部门推广志愿服务项目化运作、社会工作者与志愿者协同、“菜单式”志愿服务等新工作模式，有效地促进了志愿服务的效能提升。许多地方的社区慈善组织与志愿服务和社会救助、社会福利及公共服务等相融合，既达到了慈善的目的，亦使法定社会保障制度的实施更具针对性、精准性，这种发展局面的形成，无疑有利于我国慈善事业的健康发展。

02

慈善事业发展滞后与问题症结

总体而言，我国慈善事业总体发展滞后的局面并未从根本上改变。

（一）慈善事业发展滞后的主要表现

1.依法认定和新增的慈善组织发展缓慢。

截至2019年底，全国共有社会组织86.6万个（其中基金会7585个），而截至2020年8月21日，全国民政部门登记认定为慈善组织的只有7596个（其中基金会5060个），不到全国社会团体的1%；即使是应当全部认定为慈善组织的基金会，也还有三分之一没有认定为慈善组织；这表明社会组织登记为慈善组织的比例极低。

在新增慈善组织方面，2017年全国新增1025个，2018年下降到913个，2019年进一步下降到758个，2020年1月1日至8月21日只有308个。上述数据揭示了社会组织转换成慈善组织的积极性不高，新增慈善组织更呈逐年递减态势，如果这种局面持续下去，我国慈善事业将因缺乏足够的载体而陷入发展停滞阶段。

2.慈善资源动员能力依非常有限。

2019年全国人均国内生产总值（GDP）超过1万美元，居民的恩格尔系数已降至28.2%；居民储蓄存款超过80万亿元，居民家庭投资理财产品达20万亿元；私人轿车保有量为13701万辆，移动电话普及率上升至114.4部/百人；全年国内游客达60.1亿人次，国内居民因私出境16211万人次，赴港澳台出境10237万人次。这组数据表明，我国民生水平产生了质的飞跃，民间财富日益丰厚。

然而，全国每年接收的捐赠款物额在《慈善法》实施后虽有所增长，但增幅并不大，基本停留在1000-1500亿元的规模上，占GDP之比约为0.15%左右，其中个人捐赠款物占GDP之比约为0.03%左右（美国为2%-3%）。可见，以慈善事业为主要表现形态的第三次分配在我国国民收入分配体系和个人财富共享方面几乎可以忽略不计。

3.应急协调能力有限，表明慈善事业的运行机制并未真正成熟。

今年爆发的新冠肺炎疫情一度激发了社会各界的捐献激情，短期内筹集到的善款善物即达到了500多亿元，志愿抗疫者成千上万，充分显示了慈善事业是一支不可替代的社会力量，但疫情防控期间慈善领域暴露出来的信息披露不足、款物处置迟缓、协调机制缺乏、政府管制失当等问题，引发了公众广泛质疑，也影响了慈善事业正常功能的充分发挥，并打击了社会各界人士进一步参与抗疫慈善的积极性。这种现象表明我国慈善领域还缺乏应急机制和协调能力，在遇到重大突发事件时很难及时、高效地使用慈善资源，这是慈善事业发展欠成熟的表现。

4.慈善领域的失范现象时有发生，表明离真正意义上的慈善法治化还有相当距离。

有的慈善组织的信息公开不足，透明度不高；多头募捐、欺诈募捐及募捐财物“跑、冒、滴、漏”等现象并不乏见，强行摊派募捐现象仍有发生。

违法违规现象并不罕见。如2017年4月，广东省公安厅发布在3月专项行动中侦破的100多起传销和非法集资案件中有多起打着爱心公益、慈善互助的幌子，包括人人优益网络科技有限公司设立的“人人公益”网络平台上线一个月即非法吸收资金超10亿元；同年公安部打掉的“慈善富民总部”涉案金额达9.5亿多元，查处的深圳市善心汇文化传播有限公司法定代表人张天明等人以精准扶贫为名组织的传销活动等涉案金额高达数百亿元。

2018年3月，北京市民政局对北京中旭公益基金会做出撤销登记决定，原因是该基金会开展的“安居扶助计划”属于“将捐赠人及其关联方开发销售房产的购房者作为补贴对象”情形，严重违反了《慈善法》禁止关联交易的相关规定。

在今年抗击新冠肺炎疫情中，武汉市红十字会出现抗疫物资积压现象导致慈善款物不能得到及时利用，武汉市慈善总会接收社会捐款被划入财政专户，均引发公众强烈质疑。这些表明慈善领域离真正法治化还有相当距离。

（二）导致慈善事业发展滞后的问题症结

1.《慈善法》落实不到位。

《慈善法》中的有关原则规制缺乏有效的政策配套。如《慈善法》第一条即明确要保护慈善组织等慈善活动参与者的合法权益，但缺乏具体政策规范，当慈善组织的权益受到监管机构或其他组织或网络等媒体损害时，缺乏维护自身权益的具体依据；《慈善法》规定了慈善税收优惠，但个人捐赠的税收减免、受益人接受慈善捐赠享受税收优惠、对开展扶贫济困的慈善活动实行特殊优惠等还需要更加具体的政策及操作指引，慈善组织对小额捐赠与网络捐赠的发票开具亦存在着障碍；《慈善法》规定的金融、土地、慈善信托等方面的优惠政策迄今尚未明确；将慈善文化纳入学校教育等规制亦未见相关部门采取具体行动；等等。

慈善促进政策力度还不够大。如个人捐赠的减免税额度限定在应纳税所得额的30%，事实上个人所得均是税后所得，捐赠慈善事业应全额免税；慈善组织接收房屋捐赠还要捐赠或受赠方缴纳契税等，这实质上减损了《慈善法》中鼓励不动产捐赠的立法功效；国家鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件的规制，迄今亦缺乏具体的政策；慈善信托仍未见清晰、明确的税收优惠政策出台；等等。

如果上述情况得不到改观，我国慈善事业的发展仍然不可能走出滞后的局面。

2.行政部门缺乏有效协调，监管不足与监管过度并存。

一方面，民政部门是《慈善法》的执法主体，但相关政策支持却需要财政、税务、海关、银保监、网信、教育、宣传等多个部门同步出台具体政策，但目前并未形成有效的合力。慈善事业发展滞后的现实，客观上是相关部门不能有效协调、联动配合的结果。

另一方面，监管不足与监督过度并存。民政部门存在着监管能力不足、推动促进慈善事业发展的政策支持力度不足的情形，其慈善监管的编制、人员严重不足，一些地市级民政部门只有1人负责慈善工作，有的市县民政部门甚至没有专人负责慈善工作；同时，监管部门对慈善组织的内部治理存在干预过度的现象，如对慈善组织的章程制定不是侧重于宗旨与使命及法定事项的监管，而是要求章程内容几乎一致，甚至规定慈善组织负责人任期不能超过二届、年龄以70岁为上限，这实质上是将其视为机关事业单位和行政干部来管制，剥夺了慈善组织应有的自治权，也不利于人人行善、终生行善的追求。

3.相关制度跟不上慈善事业发展实践的需要。

近几年来，网络慈善在快速发展，社区慈善在遍地开花，个人求助已不满足于传统的亲友或邻里圈子和交往有限的微信圈，而是借助网络平台走向了并不熟悉的公众。实践表明，网络慈善、社区慈善是我国目前最具活力、实践效果与发展前景良好的慈善事业发展方向，但《慈善法》因当时基于意见分歧较大而采取了回避取向，这些新事物带来的新挑战同样需要法律提供相应的规制。

对个人求助行为在现实场景可以不干预，但在网络平台的个人求助却具有了公开募捐的情景，从而也需要有相应的规制与指引，这种规制不仅需要明确网络平台的相应责任，还要明确以个人求助名义行慈善欺诈之实的行为的法律责任，并应给线上奉献爱心的人士以理性指引。

4.慈善组织发育成长缓慢，行业生态并未形成。

总体而言，慈善组织数量不多，发育成长缓慢，不仅缺乏规范化的内部治理机制，更缺乏专业人士的培养与参与。即使是人才云集的高校教育基金会，也普遍附属于所在高校，其人、财、物大多并不具有独立性；有的慈善组织行政化色彩浓厚，有的慈善组织依附在行政部门，这些均表明慈善组织并未成长起来。同时，慈善行业组织发展滞后，慈善领域缺乏行业组织代表整个慈善行业发出声音并加以自律及维权。

03

修订慈善法及完善相关政策的建议

（一）修订《慈善法》，促使法律进一步完善

1.进一步完善慈善监管的法律规制。包括：（1）增加部门协调机制。在“监督管理”一章中增加专门法条，明确各级政府设立由民政部门牵头的部门协调机制，以便使《慈善法》的相关规制顺利落地。（2）完善慈善监管制度。评价慈善监管效果的核心指标应当是慈善组织的发展数量与质量、慈善资源的动员能力和公众参与慈善活动的满意度。应在法律中确立严格依法监管、法治与自治相结合的原则，明确各级政府应依法配备相应的监管人员，确保各级民政部门具备依法监管的能力；坚持适度监管，取消对慈善组织内部事务如章程制定、负责人任期与年龄等现有的不恰当干预。唯有如此，才能真正建立起政慈之间良性互动的关系，这是发展慈善事业必要且重要的条件。

2.增加对网络慈善的法律规制。鉴于网络慈善已经发展起来并事实上成了公众参与慈善活动的重要渠道，以及网络可以直接发生支付行为，变成实质性的交易场所与慈善行为场所，这决定了法律不宜将网络慈善排除在外，当前网络募捐或慈善活动处于模糊区间既不利于监管，也不利其健康发展。

以支付宝推出的“相互保”在2018年11月转变为“相互宝”为例:前者全名为“相互保大病互助计划”，是信美人寿保险公司推出的相互保险业务，相互保险条款等须接受银保监部门的监管，并因监管约谈而停止；后者变成了由蚂蚁金服独立运营的“网络大病互助计划”，其互助产品条款最终解释权在网络平台，从“互助网+保险”转变为“互联网+互助”后，不能从有监管变成无监管。目前，滴滴、苏宁、360、美团、百度等互联网巨头纷纷抢滩网络互助行业，在巨头平台背景支持下，“网络互助”发展再次提速。

中国银保监会打击非法金融活动局发布《非法商业保险活动分析及对策建议研究》报告时称，相互宝、水滴互助等网络互助平台会员数量庞大，属于非持牌经营，涉众风险不容忽视，部分前置收费模式形成沉淀资金，存在跑路风险，如果处理不当、管理不到位还可能引发社会风险，从而主张要尽快研究准入标准。到底网络互助筹款是金融保险行为还是社会慈善行为，需要由相应的法律来界定，并明确相关监督部门及其权责边界，否则，简单地按照金融保险业监管可能使这种互助或慈善活动走向消亡。

此外，网络慈善额小量大，其中既为有需要者特别是大病患者筹集医疗费用等提供了新的解困途径，也不时出现一些欺诈或严重失范行为，对公众的爱心善意造成伤害，必须有相应的法律规制才能保障爱心善意不受损害。因此，《慈善法》有必要增加对网络慈善的规制，包括明确网络慈善的定义与边界、网络募捐行为规则、网络平台的责任，以及禁止以慈善为名的网络欺诈。只有这样，才能真正充分发挥我国互联网发达的优势，在维护网络慈善健康生态的条件下促进平民慈善、大众慈善健康发展。

3.增加对社区慈善的法律规制。我国向有邻里互助的优良传统，基于中华文化的中国特色慈善事业必定需要以遍及全国城乡的社区慈善为基础。我国应将社区慈善作为慈善事业发展的重要方向，大力培育社区型慈善组织，鼓励社会慈善机构直接抵达社区或者透过社区慈善组织直接服务于社区居民。然而，《慈善法》只在“附则”一章中将城乡社区组织与用人单位并列，明确社区组织可以在本社区内部开展群众性互助互济活动。这一规制不仅无法适应社区慈善事业需要全面发展且正在快速发展的现实，而且将社区互助限定在本社区内部使得其很难得到相关政策的支持，并造成无法有效调动社区外部社会资源的困境。

建议在《慈善法》第二章“慈善组织”中，增加专条明确“国家鼓励、支持设立社区型慈善组织，社区型慈善组织采取备案制，平等享受国家支持慈善组织的优惠政策”；同时在“促进措施”一章中赋予社区慈善组织享有平等获得相关政策支持的权利。唯有如此，才能让社区慈善得到快速发展。

4.增加对枢纽型慈善组织发展和慈善应急机制的法律规制。在抗击新冠肺炎疫情中，各界的爱心善意井喷式爆发，但慈善领域因应急机制缺失一度失灵，尽管原因是多方面的，但缺乏枢纽型慈善组织的引领与协调是关键。建议在“慈善组织”一章中增加专门的法条，明确鼓励、支持枢纽型慈善组织的发展，并通过其发挥引领与协调作用。

同时，基于重大突发事件爆发时很难按照常规做法操作到位，还有必要将建立慈善应急协调机制加以明确，在“慈善组织”一章中增加专门的法条，明确赋予慈善行业组织建立共享信息平台、相互协商机制等职责；在“慈善募捐”一章中明确要求主管部门、慈善组织特别是行业性、枢纽型慈善组织应当制定慈善应急预案，以便遇到重大突发事件时有行动指南。

5.将促进慈善事业发展的政策支持进一步具体化。有必要通过修订、充实《慈善法》第九章“促进措施”的内容，如进一步明确要求税务机关落实税收优惠政策的具体措施，增加房屋捐赠、慈善信托的税收优惠政策规制，增加方便小额捐赠、网络捐赠的发票管理办法，让社区慈善组织平等享受相关政策的支持，以适应慈善事业走向大众化。

6.进一步明确对“慈善信托”的法律规制。以基金会与慈善信托为代表的慈善形态，是现代慈善事业发展的重要取向。应当认真研究中国的家族财富发展轨迹与传承文化，为家族慈善事业的发展创造良好的政策环境与社会氛围。基于调查中发现的问题，有必要在“慈善信托”一章中增加相关内容，包括进一步明确慈善信托的慈善属性，明确慈善信托的统一标准设定、慈善信托的财产登记规制、慈善信托税收优惠政策、慈善信托的内部治理架构、对慈善信托受托人的保障，以及作为慈善主管部门的民政部与作为信托业主管部门的中国银保监会的职责分工与协作。

7.其他需要进一步完善的法律问题。包括:一是在“慈善财产”一章中进一步强化对慈善组织财产权的保护，杜绝通过行政指令将社会捐赠强行划入财政专户的做法，避免公权力滥用对慈善组织自主权利造成损害。二是在“慈善服务”一章中，进一步明确服务型或运作型慈善组织的服务职责。三是在“信息公开”一章中，明确信息公开的核心指标与公开标准，推动慈善系统的信息共享平台建设，强化对个人隐私与慈善组织商业秘密的保护措施。四是在“法律责任”一章中进一步明确对组织与个人慈善欺诈行为的处罚措施，明确监管部门超越职责损害慈善组织自治行为的处罚规制。

（二）进一步完善相关法规政策

1.制定专门的行政法规《慈善法实施细则》，这是最理想的选择。因为社会团体登记管理条例涵盖了学术团体与行业协会，这两者显然与慈善组织具有明显的不同，只有制定专门的《慈善法实施细则》才能确保《慈善法》规制得到全面贯彻落实。在一时难以出台专门的《慈善法实施细则》的条件下，加快修订完善《社会团体（登记）管理条例》并采取分类具体规制学术团体、行业协会、慈善组织非常必要，以增强其针对性、适用性。

2.抓紧出台相关政策。如房屋捐赠、慈善信托、慈善服务、税务支持、政府购买服务等等，均需要明确的、具体的、便捷的政策规制才能落地。特别是对房屋捐赠、股权捐赠、慈善信托还存在着法律规制不清晰和许多难以解决的具体问题，有必要对房屋捐赠过户的税费、股权捐赠的后续管理、知识产权捐赠的定价、慈善组织作为慈善信托受托人的公益支出、社会服务机构认定为慈善组织等出台具体政策，以便进一步畅通非货币捐赠的路径。与此同时，还有必要抓紧制定促进慈善行业人才激励政策，抓紧研究和启动遗产税、赠与税等新税制的制定，等等。只有出台一批真正管用的政策，才能使我国的慈善法制走向完备化。

04

结   语

慈善事业是有益于国、有益于民的社会事业，值得政府、社会各界的共同努力。

慈善可以无国界，慈善事业却必须有国界。

一方面，慈善事业建立在社会成员自愿捐献基础之上，只有尊重所在国家的伦理道德与文化传统，才能产生社会共鸣、达成社会共识，进而使慈善事业成为大众参与的社会事业。在这方面，中国与欧美国家有很大差异，西方慈善以宗教为母，强调平等、博爱、爱人如己；而中国传统却以亲友相济、邻里互助为基，强调恻隐之心人皆有之，崇尚推己及人、由近及远、由亲及疏；这种文化认同上的差异必定会深刻地影响到慈善事业的发展。

另一方面，慈善之所以成为一项伟大的社会事业，关键在于它不再是零星的、传统的爱心善意的释放，而是基于社会结构变化与社会分工发达的要求，不断成就的有规模的、专业化的社会资源配置行为，从而需要有相应的制度安排提供有效支撑。包括财税制度、收入分配制度、社会保障制度、社会治理制度等均会对慈善事业产生直接影响。如果这些制度对慈善是接纳与鼓励的，则慈善事业必定得到大的发展，反之只能停留在零星的慈善活动状态。因此，《慈善法》确立的慈善制度不仅需要不断修订与完善，而且需要与其他相关制度建设保持适应性。

我国慈善事业的发展必须尊重现代慈善事业的客观发展规律，尊重中国的具体国情，不能以规律为由脱离国情，也不能以国情为由扭曲规律。

现代慈善事业的客观规律主要表现在志愿性、公益性、平等性、社会性以及法治与自治相结合上，中国国情的特殊性则主要表现为坚持社会主义制度、走共同富裕的发展道路并具有自己的悠久文化传统和各具特色的社会经济制度安排。要促使我国慈善事业获得大发展，必须将这两个尊重有机地融合起来，再在此基础上寻求适合国情的慈善事业发展之路。

中国慈善事业发展的合理定位，应当包括如下“三个一部分”:

一是中国基本经济制度特别是收入分配制度的有机内容；二是中国社会保障体系的有机内容，特别需要其与社会救助、社会福利及特殊群体权益维护有机结合；三是中国社会治理体系的有机内容，它充当着共建共治共享的社会共同体的有效载体和社会成员参与社会建设并发挥作用的重要途径。

上述“三个一部分或有机内容”即是中国特色慈善事业发展的基本定位，也是值得慈善事业努力的基本方向。END

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