从“行政吸纳社会”到“治理吸纳慈善”：什么变了？

在《治理吸纳慈善——新时代中国公益慈善事业的总体特征》一文中，朱健刚、邓红丽提出，随着“中国特色社会主义进入新时代”，20世纪90年代以来中国“公益慈善组织自主发展和行政管控社会的平衡发生了倾斜”，然而，对这一变化背后中国“国家-社会”关系的变迁及形成的的新权力图景，康晓光等学者提出的、具有重要影响的“行政吸纳社会”理论已经不足以给出充分的解释。为此，他们尝试提出“治理吸纳慈善”理论，对新时代中国公益慈善事业的发展特征进行概括和论述。

本文是对他们论文要点的摘编和引读，仅供关心中国慈善事业宏观发展与慈善理论研究成果的读者参考。

*文中未标注出处的直接引语均出自所综述之朱健刚、邓红丽论文。

**题图素材来源于PIXABAY。

《南开学报（哲学社会科学版）》2022年第2期刊登了朱健刚（南开大学周恩来政府管理学院教授）、邓红丽（南开大学周恩来政府管理学院博士生）论文《治理吸纳慈善——新时代中国公益慈善事业的总体特征》（以下简称《治理吸纳慈善》）。

该文指出，“政府与公益慈善组织的互动是理解当代中国慈善事业发展的主轴，也是理解其发展趋势和基本特征的核心视角”。基于此，其认为，虽然“国家-社会”关系的框架虽然屡受不适合中国国情的批评，但如果消除其中二元对立的暗喻，并看到国家与社会之间的张力与合作关系，该框架对分析、研究中国公益慈善事业发展就还是具有理论解释力的。

《治理吸纳慈善》关于新时代中国公益慈善事业总体特征的分析与解读，正是在“国家-社会”关系框架内展开的。

朱健刚、邓红丽提出，随着“中国特色社会主义进入新时代”，20世纪90年代以来中国“公益慈善组织自主发展和行政管控社会的平衡发生了倾斜”，然而，对这一变化背后中国“国家-社会”关系的变迁及形成的的新权力图景，康晓光等学者提出的、具有重要影响的“行政吸纳社会”理论已经不足以给出充分的解释。

为此，他们尝试提出“治理吸纳慈善”理论，对新时代中国公益慈善事业的发展特征进行概括和论述。

《治理吸纳慈善》一文共六节，分别是“引言”“从‘行政吸纳社会’到‘治理吸纳慈善’”“‘治理吸纳慈善’的意涵”“‘治理吸纳慈善’的行为特征”“未被吸纳的草根组织：新的转向”以及“结语”。

本文将摘编其中部分要点，作为对全文的一个引读，供关心中国慈善事业宏观发展与慈善理论研究成果的读者参考。

概览：晚清以来，中国慈善事业发展

朱健刚、邓红丽认为，中国的现代公益慈善事业诞生于晚清，其主要特征是，“慈善逐渐从宗族福利和社区福利中独立出来，成为推动民族国家现代化的重要动力。”这一趋势持续至20世纪50年代末，并随着“以计划经济为基础的总体性国家治理”对民间慈善组织的逐步取消，让位于“以‘学雷锋、做好事’为核心理念的共产主义慈善”。直到20世纪90年代，民间慈善才得以“正名”，并重返历史舞台。

对21世纪后中国公益慈善事业的发展，朱健刚、邓红丽沿用了“2008年至2018年的十年是以公民公益为主流的‘黄金时代’”的判断，并指出了该时期中国社会领域的两个典型现象：

其一，随着各种公益基金会及专业社会组织的出现，以及社会资源的整合，“公益慈善呈现出组织化、专业化和行业化的趋向”；

其二，在国家分类控制的体系下，前述社会的组织化进程以及社会组织的发展边界，始终处于国家的有效控制之中。

国家的主导性与社会的依附性，是2008年至2018年中国慈善事业发展的一个总体特征。

然而，朱健刚、邓红丽指出，在这一阶段，由于政府资源与能力也仍在发展，并且对社会组织持相对积极的支持和鼓励态度，中国社会组织仍有可能“在政府管理的间隙中以拾遗补缺的方式来获得自主发展”。

2018年后，随着国家治理体系与治理能力的强化，前述相对自主发展的进程被整合到了党建引领的社会治理共同体建设体系之中，这使得中国社会组织与国家的依附关系发生了重要改变。朱健刚、邓红丽将这一重要改变下中国慈善事业的发展特征概括为“治理吸纳慈善”，并提出，“这个时候或许才是吸纳的真正开始”。

阐释：“治理吸纳慈善”的意涵与体现

朱健刚、邓红丽在论文中对所提出的“治理吸纳慈善”理论的三个关键词都进行了澄清：

（1）“治理”，是以党为核心的综合权威体系的治理，包含着行政、立法、司法、群团组织、大型国企以及国家入股的大型民营企业等一整套掌握着国家权力的体系，其体制是一种“党全面领导的新型举国体制”；

（2）“吸纳”，指“政府通过汲取社会资源的方式将民间慈善力量纳入国家治理体系，为国家战略目标服务”；

（3）“慈善”，主要是指《慈善法》框架下的民间公益慈善。

从中，可以大致看出“治理吸纳慈善”区别于“行政吸纳社会”的两个特点：其一是，凸显党的位置，突出党的全面领导；其二是，由强调国家控制社会转向强调国家汲取社会资源。

朱健刚、邓红丽认为，这一转变背后是国家与社会对“一种新的深层次的嵌入和合作关系”的寻找。对此，他们进一步提出，“如果说行政吸纳社会的吸纳是为了防止民间组织挑战政府权威的话，其价值目标在于维持政权的稳定性，那治理吸纳慈善则强调了国家与社会的合作，目的是利用社会资源，吸收社会力量参与社会治理。”

那么，“治理吸纳慈善”有哪些行为特征呢？朱健刚、邓红丽认为，新时代背景下，中国国家治理体系对慈善事业的吸纳具体体现在三个方面，分别是：

（1）意识形态的吸附：社会组织获取正当性的前提。这是说，随着党在国家治理体系中的作用直接走向前台，社会组织的政治合法性被提到了突出位置，相关要求也变得细致而具体。“国家通过党建工作直接传达政治旨趣和政治意义，而社会组织也通过服从党的领导来获取正当性和相应的资源。在此过程中，国家形成了对社会组织意识形态的吸附，进一步强化了对社会组织的控制和吸纳，这是治理吸纳慈善的首要特征。”

（2）行政上的依法规制：依法治理理念下管控体系的完善。这主要表现在：政府对社会组织的管理制度向“双重管理”回归，国家和地方都出台了一系列法规政策以加强对公益慈善事业的管理，以及政府在慈善法治实践中不断加大对社会组织的监管。“在此过程中，国家加深了对社会组织的监管力度，促使社会组织向行政系统靠拢。”

（3）战略资源的汲取：有选择性地吸纳第三次分配。近年来，大型基金会资源向扶贫领域倾斜，以及官办社会组织在“99公益日”等公众筹款活动中对民间慈善的汲取，都体现出政府对第三次分配中的社会资源的有选择性的吸纳。这一方面使得社会资源流向与国家战略高度重合，但另一方面也带来一些弊端，例如，引致对官办社会组织执行能力及合法性问题的质疑、挤压掉部分草根组织本就弱势的发展空间，等等。

观察：未被吸纳的草根组织的新转向

如前所述，治理对慈善的吸纳的其中一个弊端，是使得民间公益的自主活动空间被进一步压缩。朱健刚、邓红丽观察发现，在这个过程中，一些没有被吸纳到治理体制的民间草根公益组织“不得不再一次被边缘化”。

但是，他们也注意到，这些民间草根公益组织虽然处境艰难，但它们仍在努力团结各种民间力量回应诸多社会需求，并且在这个过程中出现了一些新的转向。这些新的转向包括：

（1）回归社区。朱健刚、邓红丽提出，“民间公益对社区的回归既是重回公益对个体的关注，也是探索社区治理共建、共治、共享的关键。”

（2）基于互联网的自组织和互联网慈善的兴起。这主要表现在，近年来，“不少公益人士不再热衷于正式的组织，而转向个人行动，尤其是青年志愿者更乐于投身基于互联网的自组织和互联网慈善。”例如，2019年武汉抗击新冠肺炎疫情过程中，有许多青年志愿者依托互联网技术开展心理疏导志愿小组、家教小组等公益活动。

（3）传统慈善文化的复兴。朱健刚、邓红丽观察到，近年来，“传统义庄、善堂等组织重新兴起，新涌现出来的家族办公室、国学基金会等也呈现出较大的发展潜能。”

（4）商业慈善的兴起。一方面，越来越多中国企业家和商业领袖投身于公益慈善领域，大额捐赠已初具规模；另一方面，慈善组织也开始尝试运用商业手段激发自身活力以及提高慈善效率，例如，提供有竞争力的薪资来吸引专业人才，建立有效的考核机制来管理机构团队，引入商业中的竞争机制来委托项目，等等。

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值班编辑 / 刘可欣