醉翁之意不在酒！美交通部要求中方承运人申报航班计划决定的解读与分析
2020年5月22日，美国交通部突然发布了一项决定，要求目前拥有执飞中美航线许可的7家中方承运人在5月27日之前向其报告现有执飞以及未来计划执飞航班的全部信息（机型、频率、航点以及始发及到达时间）。
美交通部将基于“公共利益（public interest）”来考量是否继续向各航司批准相应的航班计划。
换句话说，目前要求中方航司申报航线计划只是美国交通部可能采取的航班限制措施的第一步。如果双方关于航线审批的矛盾未能得到圆满解决，最坏的结果可能是：美方禁止中国航司执飞中美航线。未来在疫情中的中美客运航线可能出现全面断航的风险。
美国航司想在6月复航中美航线，但迟迟未能得到中国民航局的批准。美交通部认为双方目前在航线运营存在不公平以及不对等的状况，因而决定介入美航司在中国的航线审批。
该决定看似出具给中方的7家承运人，实质却是指向中国民航局。美方希望通过此举给民航局进一步的压力。后续，美方很可能将视民航局对目前美国航司申请复航的态度，来决定申报航班计划后下一步的措施。
02醉翁之意不在酒，希望中方尽快批准美方复航才是最终诉求
3月底，局方为防范疫情输入，制定了“五个一”政策，包括外航在内的所有航司必须执行相同的要求。在政策下，每家外航可以每周可以运营一班往返中国和所在国的航线。该政策中明确了所使用的航线计划基准为3月12日。
由于美方的三家航司早在国内疫情爆发的二月就已经自行取消了全部的中美航班。根据该政策，如果现在想复航，因为在基准时间没有运营航班，是不符合“五个一”政策的航线申请要求。换句话说：“五个一”政策所使用的基准时间线才是当下中美航线审批冲突的根源。
至于这个时间点是如何确定的，又有何用意，至少从目前公开的信息中，局方并没有明确说明。个人认为很大可能，并非针对美方而刻意为之。
该决定中也提及，美交通部针对该时间基准点导致美方航司无法申请复航，因此于2020年5月14日去电中国民航局，说明该政策造成了美方航司的准入限制。民航局就此答复：正在考虑取消3月12日基准时间的条件，但每周一班的限制将会得到保留。
也许是由于自5月14日的沟通后，民航局一直未有动作。希望能够尽快在6月复航的美方，进而采取了本次更为激进的应对措施。
其真正的目的并非要限制中方的航班，而是希望中方能够尽快取消3月12日的要求，使美方航司尽早有资格恢复中美航线。
分析这个问题，在当下的政治氛围下，其实有些敏感，但我希望还是能秉着客观公正的立场，从双边航空协议的原则以及中美之间签署生效的《航空运输协议》出发，来进行分析说明。
国际上，两国之间的民航安排主要由“开放天空”或双方协定一定数量的航线安排两种模式。
在“开放天空”下，双方政府基本不对航线航班、航点运营提出任何限制性措施，取得在对方国家运营许可的航司，可自行根据经营需要和市场竞争，决定飞往目的地国的航线及频率，双方政府基本不对航线做任何干预。自二战后，美国一直是“开放天空”的积极倡导者，目前美欧、美日之间都采用的是这种模式。
而航线限制模式下，双方政府之间秉着对等原则，约定各自准入的航司、航线及其频率。再有各自民航管理当局决定哪一家航司来运营航权下的线路。中美之间自1980年签订《航空运输协定》（“协定”）后，一直就采用的是此种模式。此后，双方对该协定进行了多轮补充修订，不断扩大中美之间所允许的航线数量。
在疫情爆发前的今年一月，中美之间依据该协议每周有高达325班的定期航班。
依照国际惯例，双方在协定中约定了如下原则：
· 遵循相互尊重独立和主权、互不干涉内政、平等互利和友好合作的原则；
· 认识到双方按本协定应在权利和利益方面享有合理平衡的重要性。
协定第12条第二款约定如下：
根据本协定前言所规定的原则，各方应采取一切适当措施，确保双方指定空运企业在规定航线上经营协议航班时有公平相等的权利，以求得机会均等、合理平衡和相互有利。在实际运营中，虽然会因为航司经营和竞争等因素出现中美执飞航班不对等的状况。例如，美联航之前就自行决定停飞了杭州、西安两条二线洲际航线，但双方在不同等级城市之间的航班安排资格一直保持着对等原则。
航空运输协议解决的只是资格问题，实际运营中，也会出现一方使用不充分的状况。
客观看，目前的“五个一”政策所造成美方无法取得中美航线运营资格，所产生的客观效果确实与协定所约定的不符。这一点从民航局对美方“考虑取消基准时间”限制的回复中也能得以印证。
从该决定中，其实还透露出了另一个大家揣测多时的疑惑。5月14日由国航提出申请的多趟包机航线一直未能得到美方交通部的批复，导致相关航线延迟或取消，可能不仅仅是航司提交申请时间的问题，也可能与目前的复航审批争议相关。不排除美方故意为之的施压手段。
►国航的6条包机航线上周公布时，还是等待批复的状态
但由于此类包机审批，根据交通部规定，有7天的公众咨询周期，是否真的是基于目前报告航线计划决定相同的原因，还不得而知。最早也需要等到26日，美国交通部公布前一周航线计划决定时，才能一探究竟。
面对目前中美航线巨大的需求和利润，美方急于希望恢复申请的原因也不难理解。但采用延迟包机审批以及拿取消中方目前执飞航线相威胁的手段，此刻反而会使得目前的局面，在中美争端不断升级的大背景下更加复杂化。
昨天就有媒体曝出，民航局已经批准了美方航司的6月中美航线计划。没过多久就被证实是假新闻。
的确，在当下背景下，美方刚采取措施，要求中方承运人报告航线计划，民航局更无可能马上松口。一旦这样做，反而更显示出自己的示弱心理，从战略战术上都是不可取的。因此说，美方此举，我认为进一步激化双方矛盾而无助于问题的解决。
未来中美民航当局之间又将如何互动，既是双方的智慧的体现，同时双方间坦承的沟通更显得尤为重要。回到理性、客观的态度相互沟通协调，才能使更多的航班服务于中美之间。
本来可能只是一个制定政策时的“无心之过”，却在目前复杂的中美关系中，衍生出了如此多的事件，也间接反映出双方目前的相互不信任与矛盾之深。
不管中美在政治上如何在航班审批问题上角力，希望双方都能以乘客利益作为最重要的出发点。神仙打架，受伤的还是等待回家的老百姓。