【关注】地从何来 点有多大 供向何方 如何落地 ——北京市门头沟区乡村振兴“点状供地”改革试点“四问”调研

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为做好《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》立法工作，2020年北京市人大常委会对全市的生态涵养区进行了调研。调研中了解到，门头沟区为加快落实乡村振兴战略、解决生态涵养区在产业发展上面临的供地难题，探索开展了“点状供地”改革。

在前期调研基础上，调研组围绕市人大常委会主要领导提出的“四个追问”——一是地从何来？二是点有多大？三是供向何方？四是如何落地？再次走访调研，试图通过回答这“四问”，进一步摸清“点状供地”在门头沟区成功推进的“秘钥”，了解“点状供地”改革实施的具体路径。

门头沟区总面积的98.5%是山区，很多村庄建设用地体量小、布局分散。

一、“点状供地”，地从何来？

门头沟区总面积的98.5%是山区，永定河从中部东西向穿流而过，在沟谷纵横间滋养了众多的村庄，这些村庄普遍的特点是建设用地体量小、布局分散。雁翅镇北部的马套村就很典型，整个村庄都分布在25度坡以上的山间，没有一块平坦之地。

一方面受客观条件所限，一方面又要落实“城乡建设用地减量”要求，目前门头沟区确定的247公顷点状供地指标、418个选址地块实属来之不易。门头沟区通过从上到下的齐心协力和各部门间的通力配合，严格按照在集体建设用地指标内调整、不占耕地的原则，“优先利用存量”布局，为“点状供地”实施提供空间保障，最大限度满足乡村振兴产业用地需求。

（一）怎样选地？——“自下而上”做调研，“责任规划师”赴各村做宣讲

与以往一些规划单纯注重“自上而下”不同，门头沟区“点状供地”规划体现了区—镇—村“自上而下”和“自下而上”相结合的行动成果。

为了找准、选好“点状供地”地块，门头沟区规自分局、生态环境局、园林绿化局、水务局、公路局等部门的相关负责人没少往各村跑。每到一村，他们就邀请群众代表和干部座谈，倾听大家对地块选址的意见建议，统筹研究用地指标，梳理出符合条件的地块。

很多地块的选址，吸纳了基层群众的智慧和经验。比如，群众提出的一些低效集体产业用地，后来被划作“点状供地”地块。可以说，不少地块是“从群众中来”，最终也将“到群众中去”，满足大家对村里产业发展的用地诉求。清水镇洪水口村的村民说，区里相关部门到村里来了五六次，工作人员拿着工具对不同的地块反复测量，量好了再回去研究方案。严谨的态度，让村民心里觉得很踏实。

门头沟区还为各镇聘请了“责任规划师”。王平镇“责任规划师”冀林说：“为做好地块选址规划，镇里派我们到各村做宣讲。跟村级代表沟通时我们发现，他们刚开始的想法一般都是想要一些新增的地。我们按照区政府要求，对新增地不能超过20%等政策进行宣讲，跟老百姓讲明白为什么、怎么用等。村民逐渐转变了观念，开始考虑优先用存量。”

“自下而上”摸清情况后，以镇为统筹单元，对点状供地“先统后供”，建立集体建设用地指标库，解决建设指标来源问题；单个村庄的用地需求如果无法实现，可由镇里统筹。

（二）选什么样的地？——优先用存量，更新整合采矿、拆违等存量建设用地

“优先利用存量”是点状供地布局的重要原则。首选的“存量”就是采矿等低效存量建设用地。

采矿等低效存量建设用地成为门头沟区“点状供地”地块的重要来源之一。

门头沟区过去长期是重要的煤炭供应地。2020年9月底，随着最后一座煤矿——大台煤矿的谢幕，门头沟区彻底告别了采煤史。而采煤史也为门头沟区留下了大量的采矿等低效存量建设用地。王平镇副镇长徐景生说，王平镇所划定的“点状供地”地块很多是矿区的“低效”存量集体建设用地。

依据《门头沟分区规划（国土空间规划）（2017年—2035年）》，到2035年，镇村地区城乡建设用地净减量4.8平方公里，规划腾退10.17平方公里，规划新增建设用地5.3平方公里。在规划腾退的10.17平方公里中，工矿用地占了一大半。

此外，“存量”也包括其他闲置的低效集体产业用地。在“存量”中，还有一类较为特殊——前些年留下来的“拆违地块”。军庄镇副镇长刘鲜光说，一些拆违地块本身是建设用地，但上面建造的房子没有经过规划审批，“地”不是违法用地，上面的建筑则是违建，这也是要着力盘活的存量用地。有时拆除200平方米的违章建筑，却能释放、腾退400平方米的院落，拆违对我们“点状供地”选址来说，也释放了很多土地空间。

门头沟区通过违法占地违法建设拆除腾退、更新整合采矿等存量建设用地不仅落实了各项减量任务，采用分散化块、点状分布的形式供地，统筹可利用的建设指标，更进一步做到了节约、集约、高效利用土地资源。

二、“点状供地”，点有多大？

在“点状供地”实施中，“点”的大小由多种因素决定，与“点”的大小相伴的考虑因素是各村庄“点状供地”分配指标的多少。门头沟区制定了“点状供地”的规模标准、明确了各村庄“点状供地”的分配指标，以“尊重农民的平等发展权”为前提，力图在各村之间做好利益平衡。

（一）制定“点状供地”的规模标准——单个地块规模不大于1公顷，尽量减少对自然环境的干扰

门头沟区规定，原则上“点状供地”单个地块规模不大于1公顷。王平镇南涧村一处“点状供地”地块，占地规模仅0.5公顷；清水镇梁家庄村 “点状供地”最小地块仅0.15公顷……

为何要对单个地块规模进行限制？区规自分局相关负责人解释说：“门头沟区的山区地形客观上就局限了一些地块的面积。同时，地块大小的设定也会参考实际用途，如游客接待中心、污水处理厂等小型市政基础设施，本身用地面积较小，可集约利用土地资源，供地面积满足使用需要即可。此外，还要综合考虑山水林田湖资源的统筹利用，希望尽量减少对自然环境的干扰。小体量可以让用地和建筑很好地融在自然环境中。考虑山地建筑的特性，希望建筑能够适应乡村地区的风貌，避免大体量建筑破坏自然山水格局。”

（二）明确各村“点状供地”分配指标——以户籍人口为分配对象，根据实际情况作优化调整

门头沟区首先明确了各镇“点状供地”的建设用地总规模，在此基础上，明确各村“点状供地”的分配指标。指标分配原则是“尊重农民的平等发展权”，以户籍人口为分配对象。考虑到实际分配中会出现“有的村指标多、没有地；有的村有地、指标少”等情况，因而进一步规定：各镇政府可结合各村发展情况及资源禀赋对用地指标进行二次优化调整。

清水镇洪水口村村域面积大、人口少，相应的“点状供地”指标也较少，但这个村子旅游资源禀赋好，产业用地需求大。于是，镇里从其他村子协调出1.8公顷用地指标补充给了洪水口村。清水镇副镇长苏会会说：“有的村虽然人多、指标多，但没有产业用地需求。没有产业用地需求的村同意分出一部分指标给洪水口村，考虑到这些村的付出，最终利益该怎么分配，也是下一步需要研究的问题。有的村虽然目前产业发展方向不明朗，但也要先把指标落下来，现在没有发展方向，不代表以后没有，指标也要尽可能给它留着。”

军庄镇西边四个村人口众多，历史上铁路把村子分割得支离破碎，加之支持西六环、国道109、永定河河道建设，很多地被征用了，这些村子几乎“没有一块相对完整的地”，带动经济发展的产业项目做不了。镇西边的四个村有指标没地，恰好东边四个村有地没指标，通过镇里统筹，将这八个村的指标都落在了东边两个最具发展优势的村里。镇里计划，将来产生的收益，一部分留给这两个村，其余收益按各村指标占比来均分，保障农民收入，让大家都不吃亏。

三、“点状供地”，供向何方？

门头沟区点状供地“供”的方向主要以公共服务及产业为主，重点保障乡村振兴基础设施建设、补齐农村基础设施配套短板，支持美丽乡村建设与山区特色产业发展。

门头沟区王平镇河北村一处“点状供地“地块上建起了旅游服务接待中心。

（一）补齐基础设施短板，构建乡村振兴的有力支撑

乡村民宿旅游是农村发展、农业转型、农民致富的重要渠道。近年来，门头沟区不少村子在大力发展民宿旅游。区里计划利用一部分“点状供地”，为58个村庄配置停车场。这一举措解了不少村庄的燃眉之急。

清水镇梁家庄村党支部书记肖清海说，停车场对于村里的民宿产业发展非常重要。“村里目前有17家民宿，去年国庆期间，游客普遍反映，来我们这里停车特别难。最后实在没办法，我们把游客的车子都引导到暂时没水的河道里去了！明知道不合适，可是真的没地方停啊。现在有了停车场，再也不用发愁停车问题了。”他们信心大增，刚与“北科建集团”签了协议，通过村企合作还要再建十多家民宿。大家感叹，补齐基础设施短板，才能构建乡村振兴的有力支撑。

（二）助力传统产业转型，促进农村一二三产业融合发展

要实现乡村振兴，农村一二三产业融合发展是大趋势。在门头沟区，农村传统产业面临转型升级，不少村子也在探索一二三产业融合发展的新模式，有的计划发展农业田园综合体。“点状供地”改革为这一发展计划提供了用地支持。

军庄镇是京白梨的故乡，当地有400多年的京白梨种植历史。军庄镇“点状供地”一个供的方向，就是京白梨田园综合体。军庄镇副镇长刘鲜光说：“不能光靠第一产业，光靠卖水果。九月份摘梨的时候，梨园人山人海，可过了这个月就变冷清了，因为我们这里没有任何的旅游配套设施，吸引不了游客过来消费。”

让游客不再是为了“住”而“住”，一年四季吸引游客来，带动“吃住行游购娱”，就要在民宿之外找到吸引人的“点”，比如游玩、娱乐项目。“我们有400多年的老梨树，结合这一文化特色，在春天可以搞‘梨花节’，将梨园综合体做起来，形成门头沟小院+康养、文化、演艺等模式。‘点状供地’，让田园综合体这种融合一二三产的复合模式成为可能。”

（三）预留指标,“供”给新的发展机遇

目前，门头沟区“点状供地”指标中的85%参与分配，剩下的15%作为预留指标。区发改委相关负责人表示，“在‘供’的时序上，要考虑‘新发展机遇’,要为下一步的经济转型、产业布局预留出相应的弹性空间。这些预留指标，要‘供’给新的历史机遇。”

比如，门头沟区将依托王平、大台、木城涧、千军台这四个闲置的矿区和门大线铁路工业遗址资源，开行“一线四矿”观光列车。去年市委书记蔡奇在门头沟区考察调研时特别指出，用好矿区小铁路，打造青山绿水间的“流动民宿”。将来围绕“流动民宿”——“一线四矿”，可能需要建设相应的配套设施，“预留指标”也许就能派上用场！

四、“点状供地”，如何落地？

门头沟区先行先试“点状供地”，遇到过很多困难。而“村地区管”、“多规合一”等有效的制度保障，多个部门的联动配合、行政统筹和技术对接，让一个个难题迎刃而解，“点状供地”真正在门头沟区落了地。

（一）“村地区管”政策，为“点状供地”落地保驾护航

以“区级统筹、镇级管理、村级收益、村民增收”为总体原则，门头沟区“点状供地”重点突出了区、镇、村三级工作职责，建立了“区—镇—村”三级联动“村地区管”体系。明确分级管理重点，由区级统筹资源、匹配布局；镇级统筹实施、定期体检评估、进行指标投放；村级统筹建设、落实项目，形成产业发展内生动力。通过“村地区管”，激活农村土地资源效能，强化农村土地资源管理，遏制集体土地失管失控现象。同时，明确了农村集体资产流转必须通过农村产权交易平台公开交易，区级搭建资源统筹平台，可用空间资源的分布、数量清晰明了，为社会资金助力乡村振兴提供了投资方向。

（二）蓝线划定、红线评估、林地资源校核等工作取得突破性进展，解开制约落地的关键症结

门头沟区以“点状供地”实施规划为基础，以“多规合一”为目标，借助全市生态保护红线评估工作，同步推动河湖蓝线、林地保护规划等专项规划修编，在维护生态安全的前提下，解开了制约“点状供地”落地的诸多关键症结。

2020年6月1日，门头沟区政府、市园林绿化局、规自分局、区园林绿化局的相关负责人来到门头沟区最偏远的清水镇，在一天之内去到了镇最南部、位于百花山自然保护区试验区内的艾峪村和最北边的椴木沟村作调研。清水镇的大部分村子也像艾峪村和椴木沟村一样，处在百花山自然保护区试验区及生态保护红线范围里。

“保护地不割裂，村子可发展”。根据中央和国务院相关文件的最新指示精神，区园林绿化局在市园林绿化局支持下，推进了“自然保护地整合优化”和“林地保护利用规划编制”两项工作。这两项工作为清水镇“释放”集体产业用地发挥了巨大作用。为了能够让村庄和自然保护地“进行有效避让”，门头沟区园林绿化局将方案修改了17稿。修改到第15稿时，很多村子大部分还都在保护区里面没有被调整出来，大家就绞尽脑汁继续改。在调整的过程中，既做“减法”，也做“加法”；既有拿出，也有拿入。相当于重新优化了自然保护区划线。最终，自然保护区面积并未减少，也为“点状供地”落地腾出了空间。

按照自然资源部关于开展生态保护红线评估调整的工作要求，区规自分局按照市区工作部署，结合点状供地规划编制，对全区原来的455平方公里“生态保护红线”开展了评估优化工作。区委高度重视这项工作，区委书记张力兵带头参与。按照自然资源部的评估调整规则和技术要求，门头沟区本着实事求是、尊重客观现状的原则，为村庄居民点预留了10-20米的缓冲区，并安排了少量点状供地选址地块，进一步推动乡村振兴和基本公共服务保障。也避免了过去老百姓一出门就“跨进生态红线里头”的情况发生。“实事求是，科学评估、直面问题是我们开展本次生态保护红线评估工作的初心和理念”门头沟区规自分局相关负责人表示，目前，门头沟区上报市里的生态保护红线面积约为475平方公里，不仅没有减少，还增加了20平方公里。做到了格局稳定、总量增加、局部优化的工作要求。

与自然保护区、生态红线的范围调整类似，门头沟区水务局也对河道蓝线进行了调整。拆除永定河蓝线内违建1919处，腾退用地达到约24.8公顷。针对规划河道蓝线的划定问题，建立起了规划蓝线和现状管理保护范围线“两条线”动态管理机制。

此外，区公路局专门开展了“乡村公路的互联互通专题研究”，为保证点状供地的通达性和可实施性，43个村新增乡村道路30条，总长14.36公里。其中90%选址位于村庄周边或临近现状道路。

这些调整最终都是向“多规合一”靠拢。将生态保护红线、河道蓝线、林地保护规划、乡村公路的互联互通专题研究等专项规划及研究成果优化完善后，再贯穿融入于镇域国土空间规划和乡村规划，为“点状供地”的落地实施奠定基础。

结语

门头沟区 “点状供地”改革试点，针对的是农村地区发展滞后的现实情况，为乡村产业预留发展空间，从产业转型发展入手“实现乡村振兴”。

习近平总书记多次强调，产业兴旺是解决农村一切问题的前提。今年的中央农村工作会议上，习近平总书记更是将“加快发展农村产业”作为全面推进乡村振兴落地见效的第一件事进行部署。

中央和国家层面也对地方探索实施“点状供地”等“灵活用地新方式”给予了支持和鼓励。今年北京市农村工作会议上，市委书记蔡奇也明确指出，北京市要探索农村集体建设用地“点状供地”模式。从中央到地方，对“点状供地”都放了积极信号。门头沟区也将进一步总结“点状供地”改革经验，认真研究精准、公平、有序供地等问题，以“点状供地”为抓手，奋力谱写乡村振兴发展新篇章。

来源：《北京人大》第3期

作者/责编：张雪松

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