【聚焦】推动制度优势不断转化为治理效 夯实大城之治的民主法治之基 ——市十五届人大常委会履职综述（下）

聚焦　

从城市管理转向城市治理，一字之变，让京华大地涌起气象万千。五年间，首都北京以绣花功夫推动大城善治，治理体系和治理能力现代化迈上新台阶。

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过的宪法修正案中，“健全社会主义法制”改为“健全社会主义法治”。从“制”到“治”的一字之变，是我们党依法治国理念和方式的新飞跃。

以民主法治之力，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务，是时代赋予人大的新命题。

五年来，市人大常委会紧紧围绕市委贯彻落实党中央大政方针的决策部署履职行权，对中央有部署、市委有要求的工作不折不扣贯彻，对改革发展有需要、人民群众有期盼、属于人大职权范围内的事项积极主动推进。

路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。

从全力以赴推动新版城市总体规划落地实施，到为首都抗疫及时提供法治保障;从守护大国首都的蓝天白云，到看好百姓的“钱袋子”……在党和人民需要之时，主动担当、履职尽责，每一个环节的推进改变，既有谋定而后动的稳扎稳打，也有攻坚克难、时不我待的创新创造。

发展永无止境，探索未有穷期。从人大制度设计的本源出发，五年履职实践有力证明，不变的是国家的根本政治制度，变化的是这项制度在改革与创新中不断与时俱进，使治理增效、为治理赋能。

五年，只是历史的长河中一瞬，但一些影响深远的变革,已经发生。不辜负期待和重托，于脚下这片生生不息的土地上，回望来时路，整装再出发。

清晨，城市副中心商务区沐浴在阳光之中。

万山磅礴看主峰——

党的领导贯穿人大工作全过程

2022年10月22日，党的二十大在北京胜利闭幕。

“要紧紧围绕落实党的二十大关于发展全过程人民民主和推进全面依法治国的重要部署，迅速在机关党员干部和人大代表中兴起学习热潮。”2022年10月24日，市人大常委会党组第一时间专题传达学习党的二十大精神，随后加开一次常委会会议、制定全员学习方案、安排集中宣讲……一场场热烈深入的学习研讨，一次次全面深刻的对标对表，推动党的二十大精神落实到人大工作全过程各方面。

人大机关首先是政治机关。五年来，党的领导在全市各级人大工作中全面领航。

请示报告制度是党的领导制度的重要内容。常委会党组坚持向市委请示报告制度，就重要会议、重要立法、重大事项、重大问题向市委请示报告410件次；每半年报告一次全面工作，常委会年度立法计划报经市委常委会会议研究后公布实施；物业管理条例、医院安全秩序管理规定等由市委点题的立法项目，市人大常委会主动牵头或及时“补位”；接诉即办、城市更新条例等47件次立法项目提请市委常委会研究，无论是立法内容，还是立法程序，党的领导都能落细、落实、落具体。

与党同心，跟党前行。常委会建立“第一议题”学习制度，党组带头学、常委会会议结合议题会前学、人大代表聚焦履职学、机关干部融入日常学……将传达学习习近平总书记重要讲话和指示批示、党中央决策部署、市委有关工作作为第一项议题，以理论清醒保持政治坚定，以思想自觉引领行动自觉。

尽非常之力 建非常之功——

以“时时放心不下的责任感”服务大局

2017年9月，党中央、国务院批复新版北京城市总体规划，描绘了首都城市发展的新蓝图。新版总规时间跨度长达近20年，维护其严肃性和权威性至关重要。

不仅“一张蓝图绘到底”的刚性需要保障，基层在进行违建拆除时面临程序上被动、手段上不足的困境亟待解决，“最多跑一次”等刀刃向内的营商环境改革举措也呼唤法治保障。

回应治理急需，市人大常委会立即启动《北京市城乡规划条例》修法进程。

市委常委会专题听取条例修订汇报，为立法把关定向。程序不减、效率提高，2019年3月，条例经过三次审议表决通过。

壹引其纲，万目皆张。一项项推动总规落实的地方立法接踵而来。

紧扣“四个中心”功能定位，出台生态涵养区生态保护和绿色发展条例，率先开展省级重点生态功能区域综合性立法，建立多元化生态保护补偿机制；突出老城整体保护，制定历史文化名城保护条例，鼓励保护对象活化利用、有序开放；护航中轴线申遗，加快推动中轴线遗产保护条例出台，全面提升遗产保护管理水平；助力国际交往中心建设加速，国际语言环境建设促进条例尽显“国际范儿”；同时，启动国际科技创新中心立法预案研究、城市副中心建设管理条例调研论证……

立法破题，监督同向发力。从2018年开始，常委会先后听取审议了城市总规实施、城市体检评估、城市副中心控规实施、首都功能核心区和城市副中心城市体检评估等一系列专项工作报告，一年接着一年监督，持续推动保障总规落地落实。

法治建设既“谋一域”，也“谋全局”。

今年伊始，京津冀三地于新年第一天同步施行《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》，将协同加强大运河文化遗产保护、河道水系治理管护、文旅融合等纳入法治化轨道。

三地协同立法，是实施京津冀协同发展战略过程中的精彩一笔。

2014年2月26日，习近平总书记考察北京时明确提出京津冀协同发展的重大战略。作为其中重要的一环，三地协同立法也改变了“一亩三分地”的思维定式，迎来“难题豁然有解”的开朗。

“移动源”污染排放，是京津冀三地大气污染物的重要来源，却因机动车和非道路移动机械的流动性及属地化管理，给联防联治带来不小困难。

京津冀协同立法的首次破题，就从机动车污染防治开始。

2020年，京津冀三省市人代会同步出台各自的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，于同年5月1日同步实施。“共建超标排放信息共享平台、推动排放检验数据共享、共同对非道路移动机械进行统一登记管理……”三地法规在题目、框架结构、监管措施和审议节奏、出台时间上全部保持一致的同时，也尊重各地实际情况，保留了特色内容。

同年，三省市人大常委会再度携手，对条例实施情况开展协同执法检查，力求在打通法规落地“最后一公里”上再推一把，真正实现法规审议、实施、检查三同步。

从2014年建立协同立法联席会议制度以来，三地已就五十多部法规开展了不同程度的协同立法工作。从轰轰烈烈的大气污染治理，到为冬奥会筹办提供法治保障，再到细水长流的大运河水生态治理，在三地的共同努力下，协同立法实现了由最初的松散型向紧密型转变，由机制建设向具体项目转变，由单一的立法项目向全方位协同转变。

“抱成团，一起做”的法治新思维，让三地人大将多种方式的协作和依法行使职权，落在重点难点问题的解决和大事要事的推进上，为京津冀协同发展注入了强大法治动力。

从政治上考量、在大局下行事。“心中常常牵挂”，所以“时时放心不下”。

在其位就要谋其政，任其职就要尽其责。为冬奥会冬残奥会筹办“量身定制”多项地方性法规或法规性决定；围绕“两区”建设，出台自由贸易试验区条例、关于促进国家服务业扩大开放综合示范区建设的决定;为打破藩篱、助推发展，出台优化营商环境条例、促进科技成果转化条例、知识产权保护条例、数字经济促进条例，护航“五子”联动推进……五年来，党中央和市委工作重心在哪里，人大工作就跟进到哪里，作用就发挥到哪里，以愈加健全完备的法规制度体系，护航首都改革发展行稳致远。

执法人员在房山区琉璃河兴礼检查站，对进京重型柴油车进行执法检查。

事不避难者进——

伸出肩膀扛起应尽之责任

关键时刻，方显民主本色。

庚子春，一场前所未见的新冠肺炎疫情突如其来。

非常时期，要有非常之举。2020年2月7日，市人大常委会紧急加开一次常委会会议，表决通过关于依法防控新冠肺炎疫情相关决定，为政府实施“最严格的临时防控措施”提供法治保障。

“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”习近平总书记念兹在兹。

疫情防控是对治理体系和治理能力的一次重大考验，也对强化公共卫生法律体系提出新的要求。

紧跟全国人大常委会步伐，市人大常委会制定实施为期两年的强化公共卫生法治保障立法修法工作计划。以“衔接配套、健全体系、急用优先”为原则，既立足当前，更放眼长远，着力织牢织密公共卫生防护网。

急用先行，突发公共卫生事件应急条例立法一再提速。

从4月法规立项，到历经两次审议后于9月表决通过公布实施，5个月时间，整个立法过程急，却不乱。

集中起草时专班调研走访市疾控机构和海关、机场、铁路20多个相关部门，广泛收集900余条建议；法学专家对有关应对措施、预警制度、法律责任等重点问题进行法律审核，医生护士、基层工作者、外卖物流小哥等一线防疫人员和公共服务企业充分参与……“四早”原则、“四方责任”、公共场所完善哨点作用、造谣传谣将被追责等一系列措施在法规中被明确。

“立法期间，北京疫情防控取得阶段性成效、进入常态化阶段，是全市对突发公共卫生事件应急工作感受最直接、考虑最深入、认识最清晰的时期，通过立法总结固化实践经验、解决疫情防控中遇到的突出问题、健全提升全市应急管理体系和能力，正当其时。”市人大社会委工作机构相关负责同志说。

第二年，市、区人大常委会联动，对条例实施情况开展了为期4个月的执法检查，既推动法规落地，也为防疫助力。

应急能力看战时，体系建设在平时。以立法修法计划为“纲”，地方公共卫生法治建设着力补短板、强弱项。

对暴力伤医“零容忍”，医院安全秩序管理规定以进门安检、一键报警、紧急避险等措施对危害医务人员人身安全的行为“亮剑”；

公共场所设置“一米线”、餐厅配备公筷公勺、保持社交距离……文明行为促进条例将一系列好做法、好习惯纳入法规；

回应人民群众对革除滥食野生动物陋习的呼声，制定野生动物保护管理条例并开展执法检查，促进人与自然和谐共生；

围绕全市“一手抓疫情防控，一手抓复工复产”大局，及时出台优化营商环境条例、修订促进中小企业发展条例等一系列量身定制的法规。

公共卫生领域的立法修法，本质上是对医疗、健康与防疫经验的系统性总结。通过立法填补漏项、修法补齐短板，让这些宝贵的经验更长久地护航健康、服务社会，成为健康北京的制度保障。

五年间，与城市发展同步，常委会向最难之处攻坚。

助力非首都功能疏解。严格落实减量双控发展要求，出台城市更新条例，为持续抓紧抓好腾笼换鸟，改造提升传统产业，发展高精尖产业，补齐城市功能短板提供路径。

迎战生态环境治理。制定修订大气污染防治、水污染防治、生活垃圾管理、危险废物污染环境防治等多部生态环境保护地方性法规，连续五年“问诊”市政府年度环境报告、开展七项执法检查，为蓝天回归、绿树环绕、水体还清护航。

求解超大城市交通治理。一年内密集出台、修订四部交通领域地方性法规，统筹规范机动车和非机动车两类主要交通工具、个体出行和客运经营两类主要交通行为，实现了对动态和静态两大交通体系的立法全覆盖。

……

凡成功的事业，无不与困难险阻相伴，不断克服前进路上的“至难”，才能取得“至远”成绩，于披荆斩棘中，迎得柳暗花明。

从制度设计的本源出发——

大胆探索 与时俱进

市人代会上，人大代表们在利用预算联网监督系统查询政府计划预算报告等重要信息。

历史在发展，时代在前进。人大制度和人大工作只有不断回答新课题、解决新问题，才能赋予这一制度新的使命和内涵。

每年人代会前的“预算初审”是人大预算审查监督的重头戏。与往年不同，2021年市人代会前的“预算初审日”前，还有一段长达三个月的“预算初审季”。

提供专业审查模板、聘请第三方指导、专业人员“手把手”培训服务……在财经办、预算工委的统筹下，从前一年10月开始，市人大各专委会、各专业代表小组就组织代表们提前对66个对口政府部门预算开展“预初审”，提前介入、提前调研、提前研究。

不只是时间提前、跨度增大，用一个季度的时间对预算开展初审，目的是更加主动，从预算编制的源头就加强监督。

“部门和单位在最初试编预算的时候，就要请人大代表参与，还要向对口的专委会提供预算草案。审查过程中，对于一些不成熟、绩效目标不清晰或者考虑不到位的项目，专委会可以直接指出。”市人大常委会预算工委主任刘星说。

时间和程序上有了保障，关键还要代表能够有效履职。

每年的预算初审，50多个财政收支情况报表、2600多个收支项目、2万余个数据指标、近一尺厚的文件材料……让连任多年的老代表都直呼“看到眼花”。

重点审什么？为了帮助专委会和代表更好地“看住钱袋子”，常委会创造性地提出预算审查监督“四问该不该”：

“钱该不该花”——问的是必要性，预算安排要与人民群众日益增长的美好生活需要一致；

“该不该政府花”——问的是主体，支出要划清政府和市场的边界；

“该不该花这么多”——问的是效果，要以成本控制理念看紧每一笔钱；

“该不该当前花”——问的是精准，要根据轻重缓急、有保有压，最大限度提高效益。

“四问该不该”是“举证主体”的转换。“从这四个问题切入，在各个法定审查监督场景和环节中，将以往代表自己‘看账本’发现问题，转变为提出‘四问’，要求花钱部门说明理由。”刘星说，“始终用这把尺子衡量每个项目、每项政策，才能更好推动‘事、钱、效、责’协调统筹。”

“问”出了哪些效果？

2021年10月至12月的“季审”，市人大有关专门委员会通过对口部门预算进行审查，压缩非必要支出近15亿元。

以“年审+季审”为主要形式，以“四问该不该”为切入点，以预算联网监督系统协助代表在“云端”实时监督，以“文物及历史文化名城保护资金”为试点将预算审查嵌入执法检查……寓支持于监督之中的每一项探索，都是为了与政府部门协同配合，让每一笔钱都花的值得。

以更加“精准有效”为目标，五年来的探索创新，一步一个脚印。

——着眼提高立法质量和效率，建立“提前介入、专班推进、双组长制”的法规调研起草机制。聚焦首都治理急需、群众期盼强烈的重大立法事项，将人大立法资源和力量向调研起草环节延伸，通过提前介入，专班推进，配置“双组长”等一系列探索，最大程度缩短立法周期，以强度促进度。

——为发挥执法检查“法律巡视”利剑作用，建立“检查报告+问题清单+督促整改”机制。对新立法规及时查、重要法规联动查、复杂问题多法并查，把法规制度是否落实、法规标准是否完善、实施效果是否明显作为检查重点，在形成执法检查报告的基础上，开列问题清单，并有针对性地提出整改意见建议，形成监督闭环。

——着力提高监督实效，建立“查三边”调研检查机制。落实市委“人大执法检查要跟得上”的要求，适应疫情防控实际，市区人大联动，倡导和邀请代表就涉及群众切身利益的监督议题在“身边、周边、路边”开展调研检查，通过“边检查、边督促、边改进”推动问题解决。

一切过往，皆为序章。站在新的历史方位，民主法治建设任重道远；踏上新的奋斗征程，履职尽责，仍大有可为。

来源：北京日报作者：高枝
责编：张樾