日美贸易摩擦的前车之鉴（下）

译者：张一苇

编辑：孙衍博

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作者浦田秀次郎 (Shujiro Urata) 系日本经济学家，早稻田大学研究生院亚洲太平洋研究科教授，日本经济研究中心 (JCER) 研究员，斯坦福大学博士，主攻国际经济学、发展经济学、产业组织理论、发展中经济体研究。

本文为2019年4月6日在东京召开的第28届亚洲经济政策评论会议（主题为“贸易战”）所准备，经评审后或发表于学术期刊《亚洲经济政策评论》(Asian Economics Policy Review, AEPR) ；本文并非最终的同行评审版本。

承接上文：

四、日本市场的开放

尽管以VER为例采取了一系列出口限制措施，面对持续的贸易失衡，美国开始考虑扩大对日出口的可能性。为实现这一目标，美国政府在1980年代中期与日本政府组织了一系列倡议/谈判。为纠正贸易/经常账户失衡而采取的政策之一，正是1985年10月五国集团 (G-5) 财政部长与央行行长会议上达成的广场协议 (the Plaza Accord)。广场协议要求重新调整货币汇率（美元的贬值和日元与西德马克的升值）。在本节中，我们将讨论美国和日本之间旨在纠正贸易失衡的贸易和监管政策。

4.1 市场导向特定行业

市场导向特定行业 (Market-Oriented Sector-Specific, MOSS) 谈判是由时任美国总统里根和日本首相中曽根康弘于1985年1月举行的双边峰会上牵头组建的。谈判的目的是通过监管改革、削减关税和其他政策措施消除美国利益相关产品的准入门槛。在美国政府内部对MOSS存在不同的见解。美国贸易代表办公室和商务部都急于为日本自美进口设定数量化目标，而财政部和国务院则反对数量化目标，并认为会谈应侧重于放松监管和贸易自由化，或采取过程导向的方法。MOSS当中之所以包含“市场导向”的措辞，就是为了表明谈判不是为了设定数量化目标。

最初四个行业部门（电信、医药和医疗设备、电子产品和木材）被选中，并对其中每一个行业开展了包括准入门槛在内的当前市场状态的讨论。MOSS谈判有全体会议，也有专家会议和工作组会议。高级官员出席全体会议，而专家和工作组会议分别由主管和幕僚出席。三级会议一年内均举行多次，讨论结果由时任日本外务大臣安倍晋太郎（译注：现任日本首相安倍晋三之父）和美国国务卿乔治·舒尔茨 (George Shultz) 总结汇报。根据报告，MOSS谈判在增加市场准入方面取得了重要进展，为进一步开放市场铺平了道路。商定的一些市场开放措施包括减少和取消电子产品关税。

4.2 从301条款到“超级301”

除了广场协议下的汇率调整之外，里根政府采取了激进的出口促进政策，以纠正贸易失衡。新贸易战略的主要工具是《1974年美国贸易法案》(1974 US Trade Act) 的301条款。301条款授权总统对维持不公平或不合理的关税或其他进口限制或出口补贴、大幅减少美国竞品销量的外国进行报复。301条款案件可由美国贸易代表 (USTR) 自行发起，也可由企业或行业组织提出申诉。一旦USTR启动301条款调查，它必须寻求以经济补偿或消除贸易壁垒的形式与外国谈判得出解决方案。该法律并不要求美国政府在采取行动前等待获得来自关贸总协定的授权。301条款是打开国外市场的有力工具，但很少使用，因为可能违反关贸总协定反对采取单边行动的规则。

美国政府在一些案件中应用了301条款，这些案件不仅涉及日本，还涉及加拿大和欧共体等其他国家和地区，但主要目标显然是日本。对于日本，美国政府将301条款应用于多个案件，其中包括卷烟、皮革制品和半导体。半导体的案件引起巨大争议，并最终导致了半导体协议。

有关301条款的重要事件之一，是1986年的美日半导体协议。面对日本对美半导体出口的快速扩张，美国半导体行业协会 (SIA) 1985年6月提交了一份针对日本排他市场结构和倾销行为的301条款申诉，美日半导体协议从中脱胎而出。该协议大体上包含两部分，一部分是对日本增加市场准入的要求，另一部分是关于防止倾销。关于该协议的一个有争议的问题，是协议附信中声称，日本政府认识到美国半导体产业对外资附属公司在日半导体销售额增长的期望，其在日市场份额应在未来五年内增长到至少20％。附信中进一步指出，日本政府认为这是一个可实现的目标，并欢迎其实现。美方将此理解为日本政府接受了数量化目标。基于这种理解，美国声称日本违反了该协议，包括在第三国定价过低、未能在扩大国外产品在日市场份额的目标方面取得充分进展，并以对笔记本和台式电脑、彩色电视机和电动手工具征收100％报复性关税的形式实施制裁。日本政府认为附信只是表达了一种期望，并不同意对数量化目标的强制实现。因为没有实现20％的目标，半导体协议在1991年延长了五年。1995年，国外产品在日市场份额增加到30％左右。美方将此视作数量化目标的成功案例。但有观点认为，国外产品市场份额的增加是由日本本土半导体产业竞争力的下降所致。值得注意的是，美国政府非常急于解决半导体问题的原因之一，是它认识到半导体对美国经济非常重要。日本方面汲取了教训，在未来谈判中明确要求不得带有任何数量化目标。

美国国会对在纠正对日贸易失衡上缺乏进展感到恼火，导致将所谓的“超级301”条款附加到《1988年综合贸易和竞争法案》(1988 Omnibus Trade and Competitive Act) 当中（该法案授权美国参与关贸总协定的乌拉圭回合谈判）。“超级301”的目标是要求对被认为采取不合理和不公平贸易行为的外国威胁实施贸易制裁。“超级301”要求美国贸易代表办公室在1989年和1990年发布一份关于其贸易优先级的报告，点名限制美国出口的优先外国，并要求其在未来一年内对违规措施进行纠正，否则就将实施报复性制裁。

1989年，刚上任的老布什 (George H.W. Bush) 政府下的USTR，针对日本对超级计算机和卫星的排他性政府采购，以及在木材贸易方面的准入门槛展开“超级301”调查。除日本外，印度和巴西也被列为优先国家。在美国政府看来，这些案件得到了圆满解决，因为时任美国贸易代表卡拉·希尔斯 (Carla Hills) 在1990年6月宣布没有新的优先国家。日本同意废除政府采购超级计算机的歧视性条件，执行非歧视性和透明的商业卫星采购，降低木材关税，并放宽对木制建筑标准的监管。

Bayard和Elliott (1994) 对301条款和“超级301”在打开市场方面的有效性做了详细审查。他们分析了72个案例，其中12个为日本案例。他们以两种方式评估案例。一个是调查谈判目标是否实现，另一个是评估301条款和“超级301”调查后的市场开放程度。他们的调查结果摘要见表2。至于对三个“超级301”案例的评估，在卫星案例中谈判目标大致得到实现，而对于超级计算机和木材案例，谈判目标得到部分实现。对市场开放程度的评估有所不同。在木材的案例中，可以看到显著的市场开放，而在卫星和超级计算机的案例中，只有适度的市场开放。301条款和“超级301”案例的比较往往表明结果差异不大。这一观察结果与Bayard和Elliott (1994) 基于72个案例的分析结果一致。他们的结论是，自1985年以来，301条款总体而言在实现美国打开外国市场的目标方面取得了相当的成功，而激进的单边主义在推动全球贸易体系向重大改革方向迈进做出了适度的积极贡献。在作出这些总结性发言后，Bayard和Elliott提出美国在新成立的WTO下应采取积极的多边主义战略。

表2 对301条款和“超级301”调查的评估

4.3 结构性障碍协议 (SII)

美国和日本政府都认为，为了解决外部失衡问题，不仅需要宏观经济协调，例如广场协议中引入的机制，还需要结构性调整。基于这种理解，1989年5月时任美国总统老布什提议建立结构性障碍倡议 (Structural Impediments Initiative, SII) 以讨论结构性问题。时任日本首相宇野宗佑和老布什总统同意于1989年7月开始在SII框架下进行讨论。SII的目标是为了指出和解决两国的结构性问题，这些问题是贸易和国际收支调整的障碍，目的是促进收支失衡的减少。美国方面希望SII让日本意识到解决日本经济和社会结构性问题的重要性，以减少外部失衡。日本要求指出和解决这两个国家的结构性障碍，因为日本认为解决问题同样需要美方进行结构性调整。

美国指出的日本结构性障碍有 (1) 储蓄和投资模式，(2) 土地政策，(3) 物流制度，(4) 排他性商业做法，(5) 经连会 (译者注：Keiretsu，指一般以提供信贷的main bank即“主要银行”为核心，通过供应和销售链捆绑将松散企业组织起来的、日本独有的大型企业组织模式，日剧半泽直树中有详细描写) 的关系网络，(6) 定价机制；

日本指出的美国结构性障碍有 (1) 储蓄和投资模式，(2) 企业投资活动和供应产能，(3) 企业行为，(4) 政府监管，(5) 研发，(6) 出口促进措施，(7) 劳动力教育和培训。

SII第一次会议于1989年9月举行。讨论每两个月左右举行一次。最终报告于1990年6月发布。有关日本结构性障碍的一些重要观点将在下面列出。

(1) 储蓄和投资模式：扩大和促进社会间接资本 (译者注：social overhead capital，指不直接作用于生产活动的公共投资资本) 的稳定积累。随着日本老龄化在21世纪的进一步加剧，应从中长期的角度扩大休闲消费的机会和消费金融的灵活性。(2) 土地政策：促进大都市区住房和住宅用地的进一步供应。全面审查和调整土地税收制度，目的是使税收更加公平、中立和简单。更多地利用中央或地方政府或其他公共用地下闲置和未充分利用的土地。(3) 物流制度：清关程序的加速。通过放松《大规模零售商店法》等各种法律法规的管制，实现对物流系统的去监管。促进进口。(4) 排他性商业做法：加强《反垄断法》及其执法。提高行政指导和其他政府做法的透明度和公平性。鼓励私营企业采用透明和非歧视性的采购程序。进行有效的专利审查。(5) 经连会的关系网络：加强公平贸易委员会 (Fair Trade Commission) 的职能。促进外国直接投资。收购投标系统的修订。提高披露要求。(6) 定价机制：实施调整国内外市场价格差异的措施。持续实施国内外价格调查，向消费者和行业传播信息。

对SII谈判的评价似乎相当积极。时任通产省副大臣畠山襄表示，SII谈判和后续会谈通过改善储蓄-投资平衡，制定公共投资计划，修订《大规模零售商店发》，缩短专利审查期，以及修订反垄断法等例子，对减少/改善结构性问题作出了重大贡献。Schoppa (1997) 从他对SII谈判的研究中得出结论，"gaiatsu"（即外国压力）在打开日本市场方面，特别是在有日本国内支持的案例中取得了成功。Abe (2013) 认为，在SII谈判中，美国让日本自己制定政策措施来应对结构性问题（障碍），而不是迫使日本适应美国的要求。他进一步指出，这种方法与克林顿政府在美日伙伴关系框架谈判 (US-Japan Framework Talk) 中采用的以结果为导向的方法截然不同，我们接下来讨论这种方法。

4.4 美日伙伴关系框架谈判

当时刚刚就任的美国总统比尔·克林顿 (Bill Clinton) 渴望减少与日本的贸易失衡。为了实现这一目标，他决心通过应用客观标准或结果导向的方法，而非前任政府采用的过程导向的方法，来打开美国贸易伙伴（特别是日本）的市场。

时任日本首相宫泽喜一与克林顿总统于1993年4月首次举行峰会时，同意就经济问题建立一套新的全面双边框架。 1993年7月，宫泽和克林顿发表联合声明“日美新经济伙伴关系框架”，旨在促进各国之间的贸易和投资。就以下项目双方达成共识。在宏观经济领域，日本将动用财政和货币政策来减少巨额经常账户盈余，同时美国将采取措施减少财政赤字。在具体问题方面，政府采购、去监管、汽车和汽车零部件等议题均被涵盖。在技术和环境领域两国将开展合作。1993年9月框架谈判开始，围绕宏观经济、行业结构性问题和全球视角合作组建了30多个工作组。就框架谈判商定了以下原则：两国之间保持双向对话，对其他国家给予最惠国待遇，谈判事项限制在政府的职能和责任范围内，争议以符合关贸总协定等国际规则的方式解决，不采取单方面措施（例如根据301条款实施制裁），避免采取例如设置数量化目标的管制贸易 (managed trade) 方法。

谈判进展坎坷不断。有争议的问题是所谓“客观标准”的引入。美国坚持日本在真正开放市场上无法被信任，坚持要求引入该标准。日本政府拒绝接受美国的要求，因为政府不能影响私人部门的决策，例如那些与汽车和汽车零部件有关的决策。由于对客观标准的看法不同，时任日本首相細川護熙和克林顿总统于1994年2月的首次峰会上决定实施一段“冷静期”。谈判于1994年3月恢复，并于1996年2月在橋本龍太郎（时任日本首相）与克林顿总统的峰会上宣告结束。由于日本的强烈反对，美国没能谈成“客观标准”；有半导体协议的惨痛教训在先，日本决心避免管制贸易的再次出现。日本对美方要求的坚决拒绝还可归因于两个新的事态发展。一个是冷战的结束，另一个是世界贸易组织的成立，这在第II节已有讨论。此外，与SII案例不同，美国无法获得日本国内的支持。让我们简要分析一下汽车和汽车零部件的案例，这被认为是美日谈判最困难的部分，从中可以感受到框架谈判的大体情绪/氛围。

作为自1970年代以来一直引起争议的话题，汽车和汽车零部件是美国政府要求的三个优先领域之一，此外还有政府采购和对保险业的去监管。有三个具体议题的谈判趋于白热化：美国在日汽车销售，美国在日汽车零部件销售，以及日本汽车制造商在美购买美国汽车零部件。美国政府辩称，这三个领域都存在失衡，导致这三个领域的美国产品销量有限。为了应对这种情况，美国政府要求对《1951年道路运输车辆法》等日本汽车和汽车零部件法规进行各种修订，以扩大美国产品在日本的销售。至于日本汽车制造商在美购买美国汽车零部件，美国要求增加日本汽车制造商制定的自愿采购计划。美国接受了日本的回应，即需要将增加自愿计划的要求排除在讨论之外，因为政府无法影响私营企业的决策。然而，美国政府于1994年10月开始针对日本对汽车维修部件的监管开展301条款调查。由于日本政府坚持在301条款下没有谈判余地，因此谈判暂停。

在日本提出恢复谈判的两个主张后，谈判于1995年5月恢复：扩大汽车零部件采购、外国汽车经销商和维修市场问题需在框架谈判中讨论，而不是在301条款下；数量化目标和政府职权范围外的项目将不予讨论。谈判没有达成协议，因为美国坚持列入数量化目标。与此同时，美国政府决定日本政府对汽车维修部件的监管违反301条款，因此除非采取必要措施，否则将对进口日本豪华轿车征收100％的惩罚性关税。日本政府将此案提交世贸组织的争端解决机制。双边谈判在第三方澳大利亚加入后展开，但美国和日本解决问题。

1995年6月28日，即惩罚性关税的实施日，双方达成了一项协议。该协议包含的措施包括扩大外国汽车的市场准入，扩大外国汽车零部件的进口，以及汽车维修等方面的去监管。这些措施将适用五年，并有以下谅解；两国遵守WTO等国际规则，通过排除数量化目标维护自由贸易和自由经济原则，协议内容将适用于最惠国待遇。在新闻发布会上，当时仍任通产产业大臣的橋本龍太郎明确表示，协议中日本汽车制造商和经销商采购计划的预计数据是由美国政府提供的，日本政府根本没有参与。换句话说，日本拒绝了美国提出的自愿进口扩张 (VIE)。1995年美日汽车协议措施于2000年底到期。

与美日框架谈判中其他谈判领域的情况一样，美国没有在汽车和汽车零部件谈判中谈成数量化目标。这一结果不仅归因于前面讨论的不断变化的国际环境，还归因于以下两点。首先，日本不想重蹈半导体协议中的覆辙，并极力避免管制贸易。其次，日本对数量化目标的抵制得到了欧洲和亚洲许多国家的支持，这些国家谴责美国的行动。

五、美日贸易摩擦再起

2000年代美国和日本经历了一段贸易上的平静期，直到2017年唐纳德·特朗普 (Donald Trump) 就任美国总统。出于几点原因，2000年代的美日双边贸易关系还是相当不错的。一个是宏观经济表现。除全球金融危机期间，美国经济在IT（信息技术）革命的推动下实现了强劲的经济增长。相比之下，自1990年代初泡沫经济破灭以来，日本经历了长期的经济衰退。经济增长表现上的这种分化导致美国对贸易保护的需求减少。而在贸易政策方面，美国和日本都在忙于开展自由贸易协定 (FTAs) 谈判。涉及美国和日本的最重要的自贸协定之一是跨太平洋伙伴关系协定 (TPP)。TPP谈判于2010年3月开始，包括美国在内有八个亚太经济合作组织 (APEC) 成员参加。日本最初没有参与谈判，并于2013年7月加入谈判。日本首相安倍晋三必须克服来自农民和农业团体的强烈反对声浪，承诺保护五大“神圣”农产品，即大米、小麦、牛猪肉、糖以及乳制品。在美国的强力领导下，TPP谈判最终圆满结束，TPP条约于2016年2月签署。TPP被认为是雄心勃勃的协议，各界将其视作“21世纪的贸易协定”，推崇深度贸易和投资自由化，并全面涵盖了各个议题，在典型自贸协定中的货物贸易、服务贸易、投资和其他标准项目之外，还包括电子商务、国有企业、政府采购、劳工条件和环境影响。

对日本而言，谈判中最具争议性和敏感性的项目之一是农产品领域的贸易自由化。尽管遭到强烈反对，但与其他自贸协定相比，在TPP中日本政府实现农业部门自由化的决心更加坚决。在关税细目方面，过渡期后81%的农产品进口将被免征关税，远高于日本在其他自贸协定中承诺的约50％比例。即使是对五大“神圣”农产品，日本也承诺以关税减让和增加进口配额的形式实现贸易自由化。此外，日本以特殊配额的形式对美国的大米和小麦给予优惠待遇。而对美国而言，取消汽车进口关税是谈判项目中的难点。

特朗普总统于2017年1月入住白宫后的第三天，宣布美国将撤出TPP。根据他的说法，TPP是一场灾难。特朗普不喜欢与多个国家签订贸易协定，如与12个国家签署的TPP；他认为双边贸易协定将给美国带来更大的利益，因为美国可以行使更大的议价权。在美国退出之后，剩下的11个TPP成员国继续在没有美国的情况下组建自贸协定。关于全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 (CPTPP) 或称TPP11的谈判于2017年5月开始。谈判进展顺利，并于2018年1月达成协议。CPTPP条约于2018年3月签署，并于同年12月经六个成员国国内批准后生效。

自特朗普就任美国总统以来，出于多种原因，他积极寻求对几种产品征收附加关税。其中一项影响日本的政策，是钢铁和铝制品的附加关税（分别为25％和10％），于2018年3月以保护国家安全（美国《1962年贸易扩展法》第232条款）为由引入。美国政府豁免了部分接受数量化限制的国家，即韩国、巴西和阿根廷的钢铁，阿根廷的铝和澳大利亚的钢铁和铝，但日本没有获得豁免。2018年5月，特朗普还要求商务部调查对进口汽车征收232条款关税的可能性。商务部2019年2月的报告认定了232条款关税的依据，由总统决定是否开征附加关税。

动用232条款关税作为威胁，美国说服/要求日本就双边贸易协定进行谈判。特朗普总统和安倍首相同意于2018年9月开展双边贸易谈判。对美国而言，优先领域包括农业和汽车。具体而言，美国渴望获得更多的农产品市场准入，以弥补对澳大利亚和加拿大等CPTPP成员的不利地位。美国希望限制日本汽车出口到美国的数量，同时希望增加美国对日本的汽车出口。美国有兴趣谈成一项全面的协议，不仅涉及货物贸易，还涉及服务贸易和投资等其他项目。实际上，美国感兴趣的内容与TPP非常相似。虽然在TPP中并不涉及，但美国热衷于将汇率操纵问题纳入双边协定当中。为了实现这些目标，美国可能会将汽车关税作为威胁。事实上，美国通过动用威胁或其他更严重的议价手段，在重新谈判韩美 (KORUS) 自贸协定以及北美自贸协定 (NAFTA) 方面斩获了有利的成果。例如，在KORUS FTA的修订版中，美国成功将原定于2021年1月1日终止的韩国制造皮卡关税（25％），延长至2041年1月1日。在修订后的NAFTA，即现在所谓的USMCA中，在每年首批260万辆汽车获得豁免后，从墨西哥或加拿大进口的任何车辆都要被征收关税；旧NAFTA中原本没有这样的上限内容。

日本政府明确表示，他们在谈判中可以做出的最大让步，就是TPP当中做出的承诺；必须维持这一立场，以避免出现基于强权的贸易环境。如果美国对进口汽车征收附加关税，日本定会将此案提交世贸组织的争端解决机制。值得注意的是，日本没有向世贸组织提交钢铁和铝附加关税的申诉，而中国、印度、欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其均已这样做。日本应该与（在与美国就贸易问题打交道时面临与日本相同情况的）欧盟进行合作和协调。除了这些针对美国行动的反制措施之外，日本应通过说服其他成员国并努力建立区域全面经济伙伴关系 (RCEP) 来扩张CPTPP的成员国范围——RCEP涵盖包括日本、中国、印度、澳大利亚在内的16个东亚和南亚国家。建立大型自由贸易协定，如CPTPP、RCEP和日欧EPA（于2019年2月生效），将对美国企业和农场造成负面冲击，进而对特朗普政府施加压力，迫使其改变双边主义政策，重归区域/多边主义道路。

来源：Urata, Shujiro, Japan-US Trade Frictions: The Past, the Present and Implications for China-US Trade War, JCER Working Paper - AEPR series No. 2019-1-6, Apr. 2019

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