胡明冉：我国交通电子警察设置的立法现状与诸多典型问题解析

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当前，交通电子警察设置相关立法存在着诸多漏洞，而交通电子警察设置实践中出现的设置数量随意、设置地点不合理、质量不过关、告知不到位、“以罚代管”等问题，都与这些法律原则和具体规则的缺失相互对应，也印证了交通电子警察设置实践问题的成因就在于制度供给不足。而要从根本上解决交通电子警察规范设置问题，就必须要对交通电子警察设置进行法律规制。

原标题：

交通电子警察设置实践问题
的制度性根源分析

文/胡明冉 浙江工商大学法律硕士

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交通电子警察设置的立法现状

国内交通电子警察的运用最早出现于十九世纪八十年代，当时各项法律法规都没有对其作出规定，交通电子警察很长一段时间以来都处于缺乏合法身份的尴尬地位。1997年7月和1998年2月公安部交管局先后出台了《公安部交通管理局关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知》以及《关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术的通知》，这两部规范性文件的发布，首次通过规范性文件的形式确认了交通电子警察参与交通管理的合法地位。此后又相继修订和出台了一系列关于交通安全法律、法规、规章，2007 年修订的《道路交通安全法》一立法的形式明确了交通电子警察的法律地位，使得交通电子警察的设置有法可依，但《道路交通安全法》只是起到总揽全局的作用，为交通电子警察的应用提供法律依据，为了更规范合理地应用交通电子警察，各地方也出台了一些相对细致的地方法规，如《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》、《江苏省道路交通安全条例》等。我国交通电子警察应用历史短暂，法律法规的规定总有疏漏缺失，公安部在 2007、2008 年先后出台了规章《规范使用通知》《处理程序规定》，在征集意见总结问题的基础上对交通电子警察进行了更为具体的规定。此外，各地政府也专门针对交通电子警察的设置使用管理问题出台了一些规范性文件，如河南省发布的《河南省道路交通技术监控设备设置使用管理规定》(以下简称《河南省管理规定》)，江苏省发布的《江苏省道路交通技术监控设备管理规定》(以下简称《江苏省管理规定》)等等。此外，为了保证交通电子警察设备的性能完整、技术达标，防止交通电子警察带“病”上岗，损害政府公信力和侵害交通参与者的合法权益，有关交通电子警察设施设备的国家标准、行业标准以及地方标准也相继出台。2021 年 1 月新修订的《行政处罚法》首次将有关交通电子警察条款纳入其中，可见交通电子警察的法律问题已经不容忽视，需要尽快从立法上进行完善。上述的法律法规以及标准规范文件共同构成了我国交通电子警察设置制度的基本框架。纵观我国关于交通电子警察设置的立法规定，通过梳理交通电子警察相关法律法规，分别从立法特点与立法内容两个方面作出总结：

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立法特点

第一，指导性较强的规范，效力层级低。在《行政处罚法》和《道路交通安全法》这两部效力层级高的单行法中，虽然对交通电子警察设置作出了规定，但也只是在单条中的加以提及，立法简单，只能起到原则性指导作用。一些部门规章和地方法规即使条文相对较多或设有专章，也仍然较为宽泛，操作性不强。为了使交通电子警察设置实践操作有章可循，各地政府就专门出台了交通电子警察设置的规范性文件。由于能起到实践指导性作用的全国性的法律法规的缺失，各地实际中交通电子警察的设置操作模式只能依靠各地方自身制定的规范性文件。

第二，总体立法笼统，各规范间内容繁简不一。如图表1所示，以条文形式规定的占据一半以上，规定极为简略。例如《行政处罚法》只有 1 个条文，笼统提及了交通电子警察设置符合标准、地点公布、设置合理。即使地方性法规中，也只有 3-5 个条文，规定的内容也存在差异，有的规定了设置标准、设置地点，有的规定了设置的主体、设置地点及公布，有的还规定论证制度以及设置后的巡查评估制度。部门规章大多是以章节的形式规定，如《处理程序规定》中简要的规定了交通电子警察设置的标准、设置的地点及公布、设置的原则、设备的维护检测以及测速监控的区分等等内容。近三分之一的，以单独法形式规定的大多都是地方发布的规范性文件。而在这些文件中，繁简程度也都不尽相似，有的对设置地点规定的较为详细，有的较为粗略；有些对设置测速监控设备作出具体规定，有些则尚未提及；还有些对交通电子警察设备应符合的技术标准作出了具体例举，有些则是一笔带过等等。从以上可以看出，无论是不同效力等级还是相同效力等级的法律法规、规范性文件对交通电子警察设置规定的详细程度都存在较大差异。

图表 1

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立法内容

第一，设置原则。《行政处罚法》提出了设置合理要求，《处理程序规定》规定了科学、规范、合理的原则，《江苏省管理规定》也规定了依法、公正、高效、规范的原则，科学规划、合理布局。以上可以看出，无论是法律、规章还是规范性文件都对交通电子警察设置原则作出了规定，法律位阶越高规定就较为简单，法律位阶越低的规定更加全面。

第二，设置地点。法律和各地的地方性法规中对设置地点的规定非常模糊，甚至可以说是处于空白，除了规定设置地点公开，设置位置明显外，对于设置地点的其他规定都未提及。《规范使用通知》对设置地点选定标准作出了相对具体规定大部分省份在其发布的规范性文件中直接沿用《规范使用通知》的规定，有些省份则在《规范使用通知》的基础上，对设置地点还作出了更细致的规定，如《江苏省管理规定》，不仅规定了交通电子警察设置地点应当设有交通信号灯等交通安全设施，还对测速交通电子警察设置地点进行更为具体规定。

第三，技术标准。目前几乎关于交通电子警察的法律、法规规章以及规范性文件都规定了交通电子警察设备应当符合相关技术标准，需检定合格后方能投入使用。大部分规定都只是提到应当符合标准，但具体要符合哪些技术标准没有作进一步的规定。只有少数省份出台的规范性文件中对交通电子警察符合的国家标准或行业标准以及地方标准进行规定。

第四，警示标志。《行政处罚法》规定确保电子监控设备标志明显，《处理程序规定》规定应当设置测速警告标志，《云南省道路交通安全条例》也要求城市道路之外的设施应当提前1公里警示，《广东省道路交通安全条例》规定在合理间距提前设置测速警告标志，《湖南省道路交通技术监控工作规范》（以下简称《湖南省工作规范）规定在测速路段应当设置醒目的“前方测速”等警告标志牌。从现有的规定来看，基本上是对测速交通电子警察规定必须设置警告标志，而对于其他功能的交通电子警察是否设置警告标志，以及如何设置还缺乏规范。

第五，审批程序。关于交通电子警察设置的审批程序，法律、法规和规章等都处于空白，只是简要规定了交通电子警察可以由公安交管部门设置，或交通电子警察主管部门参考公安交管部门的意见设置。在规范性文件中对交通电子警察审批程序进行了具体规定，各地的规范性文件规定也大都一致，即由县级或相当县级的公安交管部门申请，市级公安交管部门审批，省级公安交警总队备案。（小编注：现大部分均由总队审批）但有些地方也有不同规定，如《海南省道路交通技术监控设备使用管理规定》（以下简称《海南省管理规定》）规定，海口、三亚、洋浦支队的交通电子警察设备报总队备案，其他交警支大队的交通电子警察设备应当报交警总队审核后方可使用。此外，还规定高速公路交通电子警察由交警总队统筹建设。可见各地对于交通电子警察设置审批程序规定不完全统一，存在差异。

第五，设备维护管理。对于交通电子警察设备的日常维护管理，《规范使用通知》以及大部分的地方规范性文件都作出了比较详细的规定：建立监控设备管理档案，依法定期检定，加强日常维护、保养，定期检查，确保交通电子警察设备性能良好，运作正常。

第六，设置后评估。对于交通电子警察设置后评估，无论是法律法规还是各地规范性文件都少有提及，只有少数地方法规作出了规定，例如《深圳经济特区道路交通安全管理条例》，还有地方首次出台的《六盘水市水城区公安机关交通电子警察设置后评估办法》（以下简称《六盘水市后评估办法》），从评估原则、评估主体、评估周期、评估内容、评估启动情形以及评估方法、评估后处理等方面，较为全面的规定了交通电子警察设置后评估制度。

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交通电子警察设置的立法不足

上述的法律法规、规章、行政规范性文件以及国家标准、行业标准、地方标准从各个角度对交通电子警察的设置问题进行了规制，从这一点我们可以看出，立法和执法部门已经认识到交通电子警察的重要性和特殊性，开始重视交通电子警察在参与交通管理所应当遵循的程序，在立法与执法各方面都在逐步完善交通电子警察设置使用管理制度，这是一个好的开端，也为交通电子警察设置制度奠定了良好的基础。虽然从全国到地方都在对交通电子警察的设置进行规制，但不可否认的是，上述的法律法规仍然存在中很多的不足之处，还不能从实质上对交通电子警察的设置制度进行良好的规制。法律法规的不足之处在于：

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交通电子警察设置标准不统一

（1）设置地点标准模糊化

一是设置地点规定不明确。虽然《处理程序规定》第十六条规定交通电子警察设置的地点作出了相应的规定，但规定的过于原则化、模糊化，不能起到实际的指导作用。各省虽然都颁布了关于交通电子警察设置使用管理的文件，但是其中关于交通电子警察设置地点规定不一，有的地方规定可以在事故多发、严重违法行为较多的路口、路段。有的地方规定交通信号齐全、规范的省际和市际卡口、公路危险路段可以设置交通电子警察。还有的地方规定车站、码头、学校等人流量较大的公共场所可设置交通电子警察。尽管各省对交通电子警察设置的地点作出了规定，可其中危险路段、交通事故多发、车流量较大等情况的判断标准，虽然公安交管部门也出台了一些判断依据，如《全国和省级督办公路危险路段标准》《公路事故多发点段及严重安全隐患排查工作规范(试行)》，但是这些都属于规范性文件，立法层级不高，无法起到很好的指导作用。

二是测速交通电子警察设置的限速路段不统一。由于没有对电子测速设备设置的统一规定，这就给各省份设置电子测速设备过大的自由裁量空间。电子测速设备设置的限速路段规定上，《江苏省管理规定》要求高速公路匝道不得设置以及除危险路段、交通事故多发路段外的限速 60 公里以下的道路不设置测速监控设备。《海南省管理规定》针对电子测速设备设置，按照高速路和城市路不同路段作出区分，要求各不相同。在同向固定电子测速设备设置间距规定上，《福建省工作规范》规定同向测速点间距应大于 10 公里。《海南省管理规定》则规定高速公路间距要大于 10 公里，国道和省道间距要大于 5 公里。《湖南省工作规范》则规定高速公路同向同一限速路段 60 公里内不得重复设置电子测速设备，普通公路则要求 30 公里内。

（2）技术质量标准不完善

其一，交通电子警察技术的国家、行业标准还不完备。最新修订的《行政处罚法》第四十一条就规定确保电子技术监控设备符合标准，以及《处理程序规定》也要求交通技术监控设备应当符合国家标准或行业标准。但是我国目前有关交通电子警察设备的技术标准文件中，国家标准只有一个，行业标准有四个，这些技术标准只是针对测速设备、闯红灯设备、车辆检测和车牌号识别设备的技术规定，并不能涵盖交通电子警察的所有设备种类，而且这些标准之间还存在重复、冲突，内容也较为笼统。这其中只有一项关于机动车测速仪检测是强制标准，其他的行业标准则不具有强制性。因此对于某些尚未发布国家或行业技术标准的设备，如交通违法行为自动监测仪等，就无标准可依。

其二，对交通电子警察的检定规程还不完善。《处理程序规定》就要求交通电子警察需经有关部门认定、检定合格后，才可以用以收集证据。但目前所有的交通电子监控设备中只有测速仪才要求强制检定，制定了强制检定规程，其他设备尚未建立强制检定规范。而除测速仪之外的交通电子警察设备，在参与交通管理过程中不被要求强制检定，就容易出现设备质量不合格，“带病上岗”的现象，损害了公民的权益，影响行政机关的公信力。

（3）告知标准不统一

2020 年修改的《处理程序规定》以及新修订的《行政处罚法》虽然明确规定交通电子警察设置地点应当向社会公布，但也只是一笔带过，并没有对这一问题作出详细规定。有的部门规章或地方法规中也只是规定了“标志明显”“设置位置醒目”，“设置电子测速设备的，应当设置警示标志”，还有的规范性文件对测速警示标志字样规定都存在不同，对测速电子设备警示标志的大小、颜色和样式，以及除测速设备以外的其他交通电子警察设备是否需要设置，如何设置等问题都没有进行说明。另外，对于设置路段、区间、限速值的社会公布，各地方规定也有不同，没有统一，如《海南省管理规定》就规定由交警总队统一向社会公布，而《江苏省管理规定》则规定由是公安机关交巡警支队统一向社会公布。正式由于上位法的立法的模糊，难以指导和规范各地的立法工作，导致下位法立法随意性加大，最终造成实践中各地交通电子警察警示标志设置混乱，甚至缺失，交通电子警察设置的公布各异，无法形成统一标准。

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交通电子警察设置程序不完善

（1）交通电子警察设置主体不明确。

从目前的法律法规的规定来看，关于交通电子警察设置主体规定，主要存在两方面的问题：

一是现行的法律以及行政法规都没有对交通电子警察设置主体作出明确的规定。在有些地方法规中，有的对设置主体作出了明确规定，有的却并不明确，如《青海省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》规定只有公安机关交通管理部门可以设置道路交通监控设备，其他单位或个人无权设置，而《云南省道路交通安全条例》规定交通安全监控设施的主管部门，应当根据道路通行需要和公安机关交通管理部门的意见，规范设置。而在各地规范性文件以及实践中，交通电子警察设施设备都是由公安交管部门负责设置使用与管理。根据职权法定的原则，在没有上位法授权的情况下，地方法规就规定了交通电子警察的设置主体，缺乏直接的法律依据。法无授权不可为，行政机关在没有法律授权的情况下不得自我设权、不得超越职权更不得滥用职权。①因此在此种情形下，一旦陷入行政诉讼，行政相对人提出交通电子警察设置主体不合法，将不可能获得法律支持。

二是尽管某些地方法规对设置主体作出了规定，但是由哪一级的部门设置各地方还存在着不同的规定。由于上述文中已经阐述，这里不再赘述。可见各地在对交通电子警察设置主体的规定并没有统一，这就使得各地法规规定各自为营，各地执法混乱，破坏我国的法律统一性，不利于法治建设与法治统一。

条文说明

①杨海坤：《依法治国、依法执政和依法行政》，载《中国行政法之回顾与展望—“中国行政法二十年”博鳌论坛暨中国法学会行政法研究会 2005 年年会论文集》，中国政法大学出版社 2006 年 12 月版。

（2）交通电子警察设置程序缺乏公众参与

从我国相关交通电子警察设置立法规定来看，交通电子警察的设置权都是由公安机关主导，并没有涉及公众参与问题。尽管交通电子警察相关法律法规中都提到，交通电子警察设置应当遵循科学、规范、合理的原则，但这原则的判定仍然是由公安机关掌控。交通电子警察的设置不仅关系到预防和惩罚交通违法行为，也关系到公民的切身利益，对公民权利义务产生影响。交通电子警察设置地点的公开不能仅只是满足公民的知情权，必须保障公众有效地参与交通电子警察设置各环节，才能充分发挥公众的参与权、监督权与表达权。

（3）交通电子警察设置专家论证制度未建立

从目前有关交通电子警察法律法规来看，都未提及交通电子警察设置的专家论证制度。尽管有些地方交通电子警察设置过程中有专家论证程序，但交通电子警察设置并未确立专家论证制度，有关该制度的内容更是无从谈起。另外，这些所谓的专家论证，也就只是根据政府采购法的规定，在交通电子警察设备公开招标之前进行的专家论证，而在交通电子警察设置决策过程中，则难以看到专家的参与。即使是在采购环节的专家论证也都是局限于技术领域，①对于其他领域则缺乏相应的论证。只重视技术攻克，而对其他方面的视而不见，也是导致交通电子警察设置乱象的原因之一。

条文说明

① 如安阳市政府采购网 2019 年 3 月 18 日发布的《内黄县新增颛顼大道等 6 处交通电子警察系统采购项目专家论证技术参数及相关内容论证结果公示》附件中<专家论证意见>只有涉及技术参数、技术方案、评分办法等方面论证；人民网领导留言板小程序中，安阳县县委县政府督察局在对网友回复内容中提到“交通电子警察系统建设技术方案，于 2019 年底、2020 年初，分三次进行了专家论证。2020 年 1 月 8 日，专家论证通过技术方案。”

（4）合法性审查制度的不明确

交通电子警察设置行政决策合法性审查，还未有相关法律法规作具体的规定。只是在有些地方规章中，规定了由县级或相当于县级的区交警大队提出申请，由市级交警支队进行审批，在省级交警总队进行备案，方可设置交通电子警察。在什么阶段进行合法性审查，由谁进行审查，审查的内容有哪些等等，这些都还处于空白状态。这也就容易形成某些地方进行了合法性审查，某些地方没有审查；有的审查严谨，有的审查随意的局面，最终导致交通电子警察被滥设的后果。

（5）交通电子警察设置决策责任追责机制缺失

在交通电子警察相关法律法规中，并没有涉及决策责任的追责机制，对于不合理甚至是违法设置的行为，并没有规定相应的处罚惩戒机制，以致于消除了决策者违法或失误决策的成本，促使决策者可以肆无忌惮地行使权力，而不用承担法律后果。如此下去，就只会使得交通电子警察设置越来越随意，侵害公民的合法权益。

（6）交通电子警察设置后评估制度不健全

对于一项决策而言，后评估也是非常重要的一环。而目前还尚未建立交通电子警察设置后评估制度。尽管六盘水市水城区首次出台了《六盘水市后评估办法》，但立法层次太低，无法起到广泛指导作用。此外，这份文件也还存在不完善之处，如后评估制度启动主体，后评估程序等没有作详细规定。后评估制度是对交通电子警察设置的决策过程和实施效果的整体评价，对决策的调整和对责任主体的追责起着至关重要的作用，后评估制度的缺失将会严重影响决策后续的效果。

通过上述的总结分析，可以发现交通电子警察设置相关立法存在着诸多漏洞，而交通电子警察设置实践中出现的设置数量随意、设置地点不合理、质量不过关、告知不到位、“以罚代管”等问题，都与这些法律原则和具体规则的缺失相互对应，也印证了交通电子警察设置实践问题的成因就在于制度供给不足。而要从根本上解决交通电子警察规范设置问题，就必须要对交通电子警察设置进行法律规制。但由于我国目前关于交通电子警察的法律体系中，法律位阶较高的有关交通电子警察的法律规范较少，内容也比较简略，对交通电子警察规定较为详细的，也大多为效力层级较低规范性文件，为统一交通电子警察的设置和使用规范以及为交通电子警察设置实践提供更好的指导作用，笔者建议制定以规定交通电子警察设置和使用为主要内容的《交通电子警察条例》，同时补充和完善交通电子警察设施设备的国家技术标准。在交通电子警察设置方面，明确交通电子警察设置的原则要求和完善交通电子警察设置标准与程序设计，为交通电子警察设置提供制度保障。

来源：知网 胡明冉浙江工商大学硕士论文《交通电子警察设置的行政法规制研究》指导老师：陈骏业副教授 如有侵权，请联系小编删除。

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