瞭望阁 | 全国碳市开张，江苏怎么干？
7月7日，李克强总理主持召开国务院常务会议决定，在试点基础上启动发电行业全国碳排放权交易市场上线交易。
7月16日，全国碳排放权交易市场（以下称“全国碳市场”）正式启动，“全球最大碳市场”拉开序幕。这是具有重要里程碑意义的大事件，标志着全国统一的碳交易、碳金融体系建设取得实质性进展，不仅是我国生态环境治理体系和治理能力现代化的标志性成果，更是中国兑现气候承诺、引领全球气候治理的历史性跨越。
随着全国碳市场的启动，我们将真正进入“碳约束”时代，碳交易推动低成本控排减排的市场调节作用将更加突出，实现“双碳”目标的政策工具价值也会日益凸显。有专家预测，未来几十年，绿色低碳转型将嵌入所有经济活动的内核，成为投资、生产、消费和流通等决策的核心逻辑。
十年一剑 蓄势待发
我国探索碳排放权交易，最早可追溯到2005年的国际清洁发展机制（CDM）项目。即将上线运行的全国碳市场，从2011年启动经历了十年试点，其间于2017年正式启动建设基础市场，2020年以来全国碳市场建设步入快车道。一起来看看过程。
第一，试点准备。2011年，国家发改委正式批准北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、湖北7个碳排放权交易试点，并于2013年6月陆续上线交易，2016年福建自发启动建设碳交易市场，形成当前各有侧重、各具特色的“7+1”试点碳交易体系。截至2020年底，全国各试点碳市场已初具规模，共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3000家排控单位，累计成交量约4.3亿吨，成交额近100亿元。各试点市场分布在我国东、中、西部地区，各地经济发展程度、制度设计、交易品种等均有区别，试点过程中交易活跃度、价格波动性等市场表现不同，为全国碳市场建设提供了全面整体、得失兼具的宝贵经验。
第二，部署建设。党的十八届三中全会提出推行碳排放权交易制度，“十二五”规划《纲要》明确要求逐步建立碳排放交易市场。2014年12月，国家发改委发布《碳排放权交易管理暂行办法》，推动建立全国碳排放权交易市场。2015年9月发布的《中美元首气候变化联合声明》，宣布我国计划在2017年建立全国碳排放权交易体系。2017年12月《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》发布，提出基础建设期、模拟运行期、深化完善期的“三步走”路线图，标志着我国碳排放交易体系正式启动建设。2018年，气候变化主管部门从国家发改委转为生态环境部，全国碳市场进入基础建设阶段。
第三，全速推进。2020年以来，全国碳市场建设以空前力度向前推进，进入全面加速期。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出中国碳达峰、碳中和的“30·60”时间表，在此后的气候雄心峰会上宣布各项具体目标。2020年末，生态环境部针对《全国碳排放权交易管理办法（试行）》《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》等多份配套文件，陆续公开征求意见，全速推进全国碳市场制度体系建设。今年1月1日起，全国碳市场发电行业首个履约周期正式启动。
值得一提的是，全国碳市场“十年一剑”，江苏也积极准备、蓄势多年。据了解，虽然江苏不在全国试点之列，但早在2016年5月9日，江苏就成立省碳市场建设办公室，负责全面统筹协调全省碳市场工作。2017年2月14日，徐州市泉山区探索成立碳排放交易经营管理中心，自主开展碳排放交易试点。
适势求是 觉醒未来
目前，全球尚未形成统一的碳交易市场，不同国家和地区的市场规模和成熟度不一。2005年成立的欧盟碳市场运行最久、规模最大、成熟度最高，占全球碳市场份额的87%。亚洲国家当中，韩国在2015年成为首个启动全国统一碳交易市场的国家，规模和成熟度仅次于欧盟。相比之下，我国碳排放权交易市场以及碳金融市场还不成熟，尚处于起步阶段。
市场主体的不成熟是我国碳市场最大的不成熟。从试点经验看，各地碳市场的流动性和活跃度“潮汐”现象明显，普遍表现为临近履约期才购买配额被动履约。不少试点市场交易断断续续，重庆市场甚至出现首笔交易后再无交易的情况。具体来看：
一方面，碳价前低后高，前期市场观望情绪浓厚，碳价普遍走低；履约时间节点临近，交易价格明显上涨。
另一方面，交易先弱后强，临近履约期时配额成交量显著放大，年度履约后成交量明显缩小、活跃度明显下降，市场再次进入观望期。这种“潮汐”现象的根源是市场主体不成熟，普遍缺乏主动、消极应对，缺少全面系统的碳资产管理意识和全周期管理机制，还真正未实现“碳觉醒”。
这种“不成熟”将放大碳市场调节机制对发展的负面效应，增加经济社会绿色低碳转型的额外成本，导致国内国际市场接轨后我国处于不利地位。无论是全国碳市场还是每一个市场主体，要在成长中成熟，就必须借鉴吸收国内试点市场和国际市场有益经验，以历史的眼光审视得失、总结规律，主动把握发展趋势。
趋势一：市场约束越来越严。兑现国际气候承诺、实现“双碳”雄心目标，势所必然要建立与国际碳市场相协调的国家标准。
一方面，配额总量逐步压减。目前，我国碳交易计划是基于碳强度基准，不同于欧盟等其他市场基于绝对总量控制。换言之，我国目前并未规定最终排量上限，配额总量较为宽松，目的是鼓励引导排控主体主动参与、积极履约，同时为发展替代能源、优化能源结构争取时间。因此，预计今年首期纳入的2225家发电企业几乎不需要购买额外配额就能完成履约，大概率将出现碳排放配额过剩。但随着全国碳市场不断成熟，为确保形成足以接轨国际市场的合理碳价，未来全国碳交易体系最终将由强度控制转向总量控制。基于我国区域和行业发展不平衡的现实国情，不排除总量控制目标细化分解到各地区、各行业的可能性，从而进一步压减局部地区、具体行业的配额总量。
另一方面，免费配额逐渐压缩。全国8个试点市场中有6个支持通过拍卖方式有偿发放配额，但有偿分配比例较低。《全国碳排放权交易管理办法（试行）》指出，碳排放分配以免费为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。首批纳入的发电行业配额全部免费，主要考虑为电力企业留有适当缓冲期，避免企业和居民用电成本增长过快、负担过重。不过，从国外市场经验看，为有效发挥碳市场价格信号调节作用，配额分配必然由免费向有偿过渡。以欧盟为例，从最初全部免费已过渡到当前50%以上配额有偿分配，并计划2027年全部实现有偿分配。可以预见，我国碳市场将逐步提高有偿分配比例，直至全面取消免费配额，通过价格信号推动碳资产有效配置，倒逼实现碳市场调节作用。
趋势二：市值规模越来越大。具体来看，全国碳市场未来市值规模主要有三方面的潜力空间。
一是配额总量有空间。首期纳入的2225家电力企业年度碳排放量约40亿吨，覆盖全国总排放量的三分之一，仅此即超过欧盟成为全球最大碳市场。根据总体设计，未来纳入行业将逐步扩至发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和民用航空等8大行业，预计每年配额总量达70亿吨左右，覆盖全国72%左右的碳排放量，配额现货交易市值总规模有望达到1200亿元。
二是单位碳价有空间。国内外市场对比看，目前我国试点市场碳均价为23.5元/吨，今日上线价格已经突破50元/吨，欧盟市场同期碳价是我国的20倍以上、超过50欧元/吨，单价差距和接轨空间十分明显。《2020年中国碳价调查》预测，到2030年我国平均碳价将上涨至93元/吨，到本世纪中叶预计超167元/吨。从碳价格发现能力看，就我国而言，平均碳价需达150元/吨以上，才能有效发挥市场价格信号引导作用。
三是金融创新有空间。目前，我国碳金融市场发展仍处于初段水平，碳交易以配额现货交易为主。从欧盟市场经验看，碳期货及碳债券、碳期权、碳质押等金融衍生品是配额现货交易额的60倍，碳金融市场交易产品也以衍生品为主。
碳排放市场本质是金融市场。据预测，全国碳市场1200亿元配额现货交易或将撬动市值总规模超7万亿元的庞大碳金融市场，有望成为继股市、楼市、债市之外的又一大金融“蓄水池”，将有利于优化我国金融市场直接融资比例，有益于提升人民币国内国际循环体系承载能力，有助于筑牢金融安全防线、拓展经济战略纵深。
探路先行 江苏担当
江苏既是能源消耗和碳排放大省，也是全国碳减排的重点区域和潜力空间，碳达峰时间越早，峰值排放量越低，对实现碳中和的长期目标、对服务支撑全国大局就越有利。为实现“双碳”目标的全局探路、大局担当，江苏使命在肩、义不容辞，但面临的三重现实压力也不容忽视。
首先是经济社会持续发展的压力。实现“双碳”目标绝不能以牺牲经济发展和民生质量为代价。但从江苏目前发展势头看，全省经济社会发展和民生改善必然面临更大碳需求，短期内江苏碳排放总量还会不可避免地有所增长。
其次是率先达峰要求下的时间压力。当前我国距离实现碳达峰目标不足10年，从碳达峰到碳中和也仅有30年。作为碳需求大省，江苏要实现在全国达峰之前率先达峰，相比其他地区达峰空间更小、时间更紧、压力更大，达峰后实现碳中和的平台缓冲期更为有限。
再次是控排企业纳入标准压力。全国碳交易试点中，各地控排企业纳入标准不一，经济发达地区明显更严。以与江苏发展程度较为接近的北京为例，最初要求年度排放1万吨的企业纳入控排范围，后来严格到5000吨的企业也要纳入。从全国看，大多数以1万吨到2万吨为纳入控排标准，标准最低的湖北地区仅要求6万吨企业纳入控排范围。可见，未来江苏考虑纳入控排企业标准时，需从严谋划、从紧准备。
低成本高质量实现“双碳”目标，是在碳约束下实现全面、协调、可持续的高质量发展，说到底是要充分考虑客观条件、发展阶段，区分不同领域不同行业制定实现“双碳”目标的时间表和路线图，减少绿色低碳转型的负面效应，最为直接的是控制和降低企业履约成本，避免转嫁增加经济发展和社会民生成本。
面对三重现实压力，江苏应以更加积极主动的姿态迎接“全面碳约束时代”的到来，借力借势全国碳市场启动的关键期和窗口期，用好用足各类政策和市场工具，系统推进碳交易和碳金融市场战略布局，统筹安排省内企业选择最经济的方式完成年度履约，务实探索低成本高质量实现“双碳”目标的江苏路径。
就市场规则而言，不同的履约方式对应不同的履约成本，具体来看，CCER（国家核证自愿减排）价格＜碳配额交易价格≤减排成本＜未履约罚款。据《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，除了碳排放配额外，重点排放单位还可以使用CCER抵销碳排放配额的清缴，但抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。CCER主要包括光伏、水电、风电等清洁能源项目和海洋、湿地、森林等碳汇项目，江苏在这方面具备良好基础和技术优势。虽然目前通过CCER抵销履约还存在5%比例限制，但相较于碳配额履约具备成本更低、参与企业范围更广等优势。值得关注的是，随着CCER使用条件与抵消规则不断完善，进一步放开抵销比例是必然趋势，前景十分广阔。据此，建议结合国家战略和江苏实际，可以聚焦两个方向先行探索、快速突破：
方向一：配套建设全国碳市场“第三中心”。全国碳排放权交易市场“两大中心”即交易中心和登记中心，分别设在上海和武汉。作为全国唯一的生态环境治理体系和治理能力现代化试点省，江苏有条件、有责任向上争取建设全国CCER（国家核证自愿减排）交易平台，配套完善全国碳交易体系，差异化打造全国碳交易市场“第三中心”。因此，建议由江苏牵头，在长三角生态绿色一体化发展示范区的江南水乡客厅设置全国碳交易市场“第三中心”。理由有三：
一是江南水乡客厅地处多重国家战略叠加区，有条件同时满足一带一路”建设和长江经济带、长三角一体化、大运河文化带等国家战略绿色低碳发展要求。
二是江南水乡客厅是长三角一体化示范区先行启动区中“核中核”，地跨江浙沪两省一市，向西沿长江对接武汉，与“两大中心”互为犄角、互补联动。
三是发挥示范区先行先试制度优势，创新探索排污权、用能权、用水权、碳排放权等“碳污同权、互汇交易”模式，推动减污降碳协同治理。同时，依托紧邻的长三角一体化示范区绿色发展国际创新中心，推动“一带一路”沿线国家CCER项目和技术交流合作，通过CCER项目试水CORSIA（国际航空碳抵消和减排计划）等国际碳市场，为未来国内国际市场接轨积累经验。
方向二：探索构建全省统一碳资产管理体系。建议在省碳市场建设办公室基础上，适时组建江苏省碳资产投资管理集团（以下简称“集团”），统筹做好全省碳交易服务和碳资产管理工作。集团主要有三项核心职能：
一是确保低成本履约，当好碳市场参与者。集团以独立法人身份参与碳市场交易，利用市场“潮汐”现象，在年度履约早期阶段、价格低位时统一建仓、储备配额，既能有效保障省内企业充分履约、低成本履约，又能为新建重大项目、招引投资提供配额支撑。
二是推动高质量减排，当好碳资产管理者。全国配额发布后，仿照央行存款准备金制度，按照一定比例动态统筹全省配额，受统筹的这部分配额限制交易，由全省统一调剂使用。除了保障企业履约、项目建设之外，更重要的是通过调节“准备金率”让省内配额供给维持在紧平衡状态，在省域内营造碳价高、配额紧的市场环境。
一方面，通过“限量保价”让碳价保持在足以实现价格信号作用的合理范围；另一方面，推动省内企业提前感受“碳约束”市场、全面实现“碳觉醒”。另外，推广节能减排技术时，可尝试与有技改意愿能力和减排潜力的企业签订对赌协议，要求协议企业制定技术改造路线图和减排时间表，同步预支配额帮助企业渡过改造期，如不能按期完成改造则收回配额。
三是开发自减排项目，当好碳技术投资者。依托省内外高校科研院所，聚焦“双碳”领域碳核查、碳监测、减排等技术研发和碳汇产品开发，促进相关技术成果转化推广，为地方政府提供实现“双碳”目标政策咨询，帮助企业抓住风口并提供绿色转型解决方案。
延伸阅读
来源 2020石头开花撰稿 信哲图片 盐阜大众报 视觉中国值班主编 孙巡
编辑 方思伟 丁平
版 权 说 明
如需转载本公众号内容：
1.须保持图文完整，拒绝任何形式删改；
2.完整标注版权及本公众号ID、作者、二维码；
3.未按此规定转载的，本公众号保留追究其法律责任的权利。