CDC改革：为什么要有“事务性集中”原则

关键词 | CDC改革、事务性集中、权利运转

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前文回顾

大观研究小组在2月27日发布了《CDC改革的研究草案》文稿（下面简称文稿），呼应钟南山院士提出的CDC的功能设置当中的一些结构性问题，期待能够获得对此有思考的相关人士的更多批评和共同探讨。

为了让批评与探讨更有效率，我们拟对文稿中提出的CDC改革的三个原则——专业化决策、事务性集中和全球参与，分别撰文做进一步的学理性阐释。这是阐释文的第三篇，聚焦在事务性集中原则上。

“政治性集中”与事务性集中

其实，大部分国人对“集中”并不陌生。早在1902年，列宁出版了名为《怎么办？》的政治小册子，其中为工人阶级革命党确立的组织原则就是“集中制”。后来，列宁为这个“集中制”加上了一个定语，变成“民主集中制”，成为社会主义政党的基本组织原则。简言之，“民主”意味着充分讨论，“集中”意味着高效执行，这里的“集中”，就是政治学里“集中”这个术语的一般意义。

但是，列宁的“民主集中制”，基本还属于一种“政治性集中”。我们在前文阐述“专业化分权”原则时就已经指出，现代社会运行机制高度精密，分工高度复杂，并不是单一的“政治集中”所能覆盖的。对于特定活动和特定领域，还是交由专业技术团体，确保其决策的独立性，对实现良好的社会治理更有帮助。尤其是在疫情防治工作方面，如果我们能确保专业权力得到很好的划分，让疾控中心能够只考虑对生命健康的影响就来发布疫情预警并确定防治方案，那么也许就会做出更优决定。正如我们在上一篇中介绍过的“专业化决策”原则一样，“让懂行的人有权去做对的事”。

/ 列宁曾以“民主集中制”原则创建革命政党

在这里，集中制扮演的角色，就是让行家的权力高效运转起来，更快更好地去做对的事。

那么，现在我们行家的权力，运转效率怎样呢？

从目前的机制设置来看，中国疾病预防控制中心，以及各省市的疾控处，首先是一个事业单位，国家疾控中心对于地方疾控处也不具备指挥权和人事任免权。通俗点说，这两者之间的关系基本相当于平行单位。国家疾控中心可以派专家到地方疾控处讲讲课、做做手术，但是无权督促整改。用一句体制内行话说，就是疾控中心“下面没有脚”，没有行政权也没有执法权，能做的工作非常有限。这与行政系统的垂直管理就有巨大的差别，也根本没有体现“集中制”的内容。

作为对比，美国虽然是一个权力分立、高度制衡的国家，但其疾控中心系统却有明确的行政权。根据1944年颁布的《公共卫服务法》（the Public Health Service Act），美国历任总统签署了各种行政命令，把对相关疾病采取隔离和控制手段都授权给了卫生部门，卫生部门再将其授权给疾控中心。根据《联邦法规法典》（Code of Federal Regulations）第42卷第70部分，疾控中心主任本身就有签发检疫令、隔离令或有条件放行令的权力。美国疾控中心的行政命令，各州卫生部门和其它政府机构也需给予配合。这就是专业独立性跟集中制结合的一个例子。

那么，中国疾控中心下一步的改革方案，是不是也要强化其行政权力，变得更为“集中化”呢？

我们的考虑结果是，强化执行权是肯定和必要的，但仅仅强化行政权力是不够的。

如果按照传统的行政机构改革办法，把疾控系统变成一个单独的行政部门，就又可能将这个集中制变得官僚化，制造出冗员、冗政、条块分割等中国行政体系中固有的种种顽疾。

有没有办法既能保障疾控系统的“集中制”，进而确保其执行力，又能保障疾控系统的“专业性”，避免其官僚化呢？

我们思考的结论就是：用“事务性集中”来代替“政治集中”。

“事务性集中”的起源

“事务性集中”在思想上的起源，其实来自于古典时代的“紧急状态”和“军事独裁官”制度。在古罗马共和国，执政官、元老院和人民大会权力分立、互相制衡。但是，一旦爆发战争，共和国就要选出一个人来做独裁官（dictator），他可以掌控一切权力，调度一切资源，调动军队去赢得战争。但是，独裁官的任期不能超过一年，或者不能超过战争延续的时期。而一旦他卸任，他也不再拥有之前他拥有过的任何公共权力。

换句话说，这种制度的核心是“无事则分工，有事则集中”。

古典时代，战争引发的紧急状态，与现代社会中传染病引发的突发性公共卫生事件是有类似之处的。公共卫生防疫也是一项需要调度不同资源、进行综合考量的事业。为了保证执行力度，它需要一定程度的临时性集中措施，来克服公共卫生事件爆发时，地方政府、企业和民众手足无措、各自为政的混乱局面。

但是，这种临时的集中权力，必须交到由专业人员牵头的决策机构手中，而不是行政官员手中。因为我们要确保的是，决策机构以尽快防范住疫情、尽可能保障民众生命健康安全为第一要务。而为了完成这个任务，通过一个集中性的机构来统筹社会资源，调配不同机构，是很有必要的。

例如，对此次新冠病毒的防治工作而言，就医疗防控的技术要求而言，首先要为一线诊断和治疗机构提供足够的医疗必需设备，如口罩、核酸检测试剂盒和防护服等等。

然而，政府部门却不是相关医疗设备生产方面的专家，也不是物资供应与分配方面的专家，因而对相关工作其实是不熟悉的。

在生产领域，我们看到，湖北仙桃作为全球最重要的无纺布和口罩生产基地之一，其地方政府却对本地的生产优势不甚熟悉，在疫情爆发之初就宣布了严厉的封锁措施，导致大批口罩企业无法复工而产生物资短缺。

而在物资供给和分配领域，我们看到，武汉红十字会对救援物资的分配效率极其低下，交给专业物流公司之后，情况却有明显好转。

/ 专业物流接管武汉捐赠库 理顺收发

再如，在疫情爆发期间，如何根据不同情况，对不同类型的企业开放复工许可和生产支持政策，也是一个复杂的问题。一些政府官员根据常识判断某个企业是关系到防控物资供给的关键企业，因而予以复工放行，但是这个企业的上游供应商却不能复工，导致企业复工了也不能正常进行生产。

所以，抗疫工作千头万绪，其复杂和专业分工程度比起一场战争，可以说毫不逊色。

方案主导的“事务性集中”

然而，把我们的疾控中心建设成像军队那样有高度重要政治地位和庞大指挥体系的中央机构，能够动员和征用一切资源为“战争”，也就是抗击疫情服务，这显然是不现实的。即便我们把突发性公共卫生事件看作是紧急状态，在紧急状态下临时对疾控系统进行“超级授权”，这也是难以做到的。医学专家们会跟我们部分地区的政府官员一样，两眼一抹黑，根本不知如何调度，打仗也无从谈起。

所以，我们的“事务性集中”，要把大量的精力用在“制定和预演方案”上面。

这其实是从现代军队制度演化的过程中学来的智慧。

现代军队制度的演进史上，有一项意义十分重大的发明，那就是普鲁士于1814年创设的总参谋部制度。总参谋部，是现代战争中为军队提供人事行政、军事情报、军事训练、后勤补给、政战与计划的幕僚部门。这些事务虽然琐碎，但却是确保军队不打无准备之仗的关键。

/ 大国军队总参谋部源起之：普鲁士总参谋部

总参谋部的主要职责，就是设想不同的情况，制定各种作战方案。在战争尚未爆发之时，从军队精英中层层选拔出的参谋们就会根据各种情报，设想战争可能爆发的地点和作战状况，拟定详细的计划，并进行沙盘推演，寻找计划中的破绽加以完善补充。军队的预习演练等计划，也是根据这些作战方案安排实施的。

总参谋部跟各级军队之间，也不存在垂直的行政领导关系。但是，在现代军队体系中，每支部队却可以在上级的指挥下，按照相应的作战方案进行演习或实战，这正是一种“事务性集中”的体现。换句话说，只要方案足够明确，行家的建议就可以高效地传递下去。

我们在文稿中拟定的“事务性集中”原则，实际上正是让疾控中心和各级疾控处来扮演这个“总参谋部”的角色。各省市的疾控处就像各个军区和下属机构的参谋部一样，根据本地的实际情况制定相应的疾控方案，而中国国家疾控中心就像总参谋部一样，既要收集和指导这些地方性的方案，又要统筹制定全国层面的疾控方案。必要情况下，疾控中心和疾控处还要制定特殊的“演习项目”，邀请政府、企业和其它组织参与疾控防疫演练，确保紧急时刻能够对相关资源进行统一调度。

其实，美国疾控中心就是按照这种项目制原则进行运作的。美国疾控中心每年向州、市卫生机构拨款数十亿美元（占其总预算的 60%），以“合作协议”的形式协助地方机构实施具体项目。这些项目的主要内容，就是让当地机构能够配合美国疾控中心的要求来实施公共卫生防疫政策，实现防治承诺。美国疾控中心也会定期派遣 1000 名工作人员在州、市和地方卫生机构任职 2 年或更长时间，其实就等于总参谋部派遣人员熟悉地方情形，以备战时更好地协同调动。

所以，我们相信，这种由方案和项目主导的“事务性集中”原则是公共卫生体制改革的正确方向，在其指导之下，我们可以绕过行政化和官僚化的痼疾，确保疾控中心根据相应的方案来获得有效的集中权力，制定并实施正确的防疫政策。 END 

大观研究小组

2020年3月1日