李开孟丨基础设施项目建设及公共服务供给路径的选择

PPP模式用于基础设施项目建设及公共服务的提供。是自身难以独立进行市场化运作的项目，通过签署PPP项目合同，通过有针对性的合作结构安排，使其实现市场化运作。对于自身能够高效率地进行市场化运作的项目，原则上不适于采用PPP模式。

『  01  』

基础设施及公共服务的有效提供

1、基础设施、社会事业和公共服务

基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的物质基础条件。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等公用工程设施和公共生活服务设施。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。

基础设施具有以下主要特点：

（1）先行性。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资，需要适当超前；

（2）基础性。基础设施所提供的公共服务是社会经济赖以发展的基础。否则，其他商品与服务便难以生产或提供；

（3）不可贸易性。绝大部分基础设施所提供的服务难以通过进口贸易来解决。国家可以从国外融资和引进技术设备，但要从国外直接整体引进机场、公路、垃圾处理厂等基础设施是难以想象的。因此，只能通过国内建设予以解决；

（4）整体不可分性。通常情况下，基础设施只有达到一定规模时才能有效提供公共服务。对于网络型基础设施，只有联网达到一定规模才能发挥其应有效益；

（5）准公共物品性。部分基础设施提供的公共服务具有相对的非竞争性和非排他性；

（6）非竞争性，是指物品的生产成本不会随着物品消费的增加而增加，即边际成本为零。比如国防设施，不会因为当年新增出生婴儿而增加国防费用；

（7）非排他性，是指当某人使用基础设施所提供的服务时，不可能禁止他人使用，或要在花费很高的成本后才能禁止。对这样的服务，实际上任何人都不可能将另外的人排除在外。即存在免费搭车现象。

社会事业，是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。在我国各级政府发布的相关文件中，社会事业包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等方面。社会事业兼具公益、准公益和盈利的性质。我国社会事业改革中，政府需逐步转换既是投资者，又是管理者、经营者的多重身份，推进社会事业举办的多元化、社会化、市场化，并按照管办分离的原则，对社会事业实行分类管理，并积极引导社会力量参与社会事业的举办。

公共服务(Public service)是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务。公共服务具有公共物品的特性，包括非排他性和非竞争性。公共服务体系主要指以政府为主导、以社会团体和私营机构等为补充的供给主体，建立有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排，包括教育体系、公共卫生体系、公共文化服务体系、社会福利体系等。

2、经济基础设施和社会基础设施 

经济基础设施（Economic Infrastructure），是用于提供经济性公共服务的基础设施。经济性公共服务是指政府为促进经济发展而提供的公共服务。 经济基础设施主要包括能源、交通运输、电信、农业、林业、水利、城市建设和生态环保等领域的基础设施。在一个国家经济发展的初级阶段，经济发展占有特别重要的地位，基础设施建设在传统上主要指向经济基础设施的建设。 

社会基础设施（Social Infrastructure）,是用于提供社会性公共服务的基础设施。社会性公共服务是指为促进社会公正与和谐而为全社会提供的基本公共服务，包括基础教育、基本医疗、社会保障等服务。社会基础设施主要包括医疗卫生、基础教育、社会福利服务等设施。随着国家发展阶段的提升，将更加重视社会发展，社会基础设施在整个基础设施建设中的地位将不断提升。 

3、基础设施和公共服务的关系

基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务，公共服务的供给离不开基础设施。经济基础设施提供为经济发展提供支撑的公共服务，即经济性公共服务；社会基础设施提供满足社会公益需求的公共服务，即社会性公共服务。认为基础设施和公共服务属于相互并列的两个不同领域，在逻辑上不能成立。基础设施的投融资建设应该有利于公共服务的提供。应从项目周期各个环节统筹各项活动，提升基础设施建设水平，为提高公共服务供给的质量和效率打下基础。二者不能相互割裂。

《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号文）提出传统基础设施包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等七大领域，其对应的口径基本属于经济基础设施领域，没有包括社会基础设施领域。《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文件）提出公共服务包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等15个领域，应该属于全部基础设施领域，与产业发展领域相对应。

4、提高基础设施运作效率的路径

（1）明确目标导向 

核心目标是要解决效率和公平的问题。一是效率（efficiency），最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。对于基础设施建设项目而言，所使用的社会资源包括项目的建设和运营而引发的各种投入。所满足的人类愿望和需要，就是指基础设施的运营能够提供的公共服务；二是公平（fair），是指公正，不偏不倚。包括代内公平和代际公平。代内公平强调各类群体均能公平地享受相应的公共服务；代际公平强调资源环境的可持续性。 

（2）满足基本要求 

基础设施项目的方案设计、建设及运营应满足如下基本要求：

1）符合相关战略规划、产业政策及行业准入标准要求；

2）项目方案在工程技术、项目融资、组织实施方案等方面具有可行性；

3）项目方案在资源节约、环境保护、低碳生态等方面具有可行性；

4）项目不得损害公共利益，具有社会可行性；

5）项目风险可控，并具有可靠的风险应急预案进行管控。 

（3）项目全生命周期的要素整合 

基础设施项目投资规模大，实施过程涉及环节众多。项目周期各阶段的活动，如融资、建设、运营等活动，应整合各种专业机构进行专业化运作，以发挥各自专业优势，追求项目周期全过程的资源整合和效率提高。项目全寿命周期系统化协调管理非常重要。各自为政，比如导致项目各环节相互脱节，影响基础设施项目的正常运作，也影响公共产品提供的质量和效率。 

项目周期需要重点关注五个关键控制节点：

1）项目启动，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出并审核项目建设初步方案；

2）审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段；

3）项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段；

4）项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收；

5）总结评价及监督检查，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。

项目周期各项活动具有如下变动规律：

1）费用和人力的投入，开始比较低，然后逐渐升高，在项目的实施阶段，达到最高峰。此后逐渐下降，直到项目的终止；

2）项目开始时的面临风险和不确定性最高，随着任务一项一项的完成，不确定因素逐渐减少，项目成功完成的概率将会逐渐增加；

3）随着项目各阶段任务的不断推进，项目变更和改正错误所需要付出的代价将随着项目生命周期的推进而激增。

从项目周期全过程风险控制的角度看，项目的前期论证管理是控制风险的费用效果（Cost-effectiveness）最有效的阶段。前期论证包括战略和项目两个层面，战略层面又包括政策、计划、规划等不同环节的管控。在项目管理中，应体现风险管控的逻辑层次性。项目层面的论证，包括工程、市场、财务、经济、环境、社会等不同层面。 

（4）加强参与主体的协同管理 

大型基础设施项目参与主体众多。从公共服务提供主体的角度，应明确各自职责，发挥各自优势，对拟建项目的参与风险进行有效管控，提升公共服务供给的质量和效率。对于大型基础设施项目而言，要明确政府必须发挥维护公共利益的核心和主导作用。政府是公共利益的代言人，保证公共服务的有效供给是政府不可逃避的责任。虽然由公共部门直接提供公共服务可能会出现政府失灵的现象，需要在满足政府规制的前提下由私营企业提供，但仍然可能会出现市场失灵的问题，不能因为私营部门的参与而使得政府免于承担维护公共利益的责任。 

『  02  』

公共服务提供的路径选择

1、公共服务提供的三个途径 

（1）公共部门提供公共服务 

公共部门提供公共服务，是公共服务提供的传统方式，也是经典方式。在西方一些已经建立现代市场经济体系的国家，传统方式仍然是主导方式。 

通过公共部门治理体系的改善，公共部门提供公共服务可以做到高效率，低成本、公开透明，提高财政资金的使用效率。公共部门提供公共服务，也会存在各种问题，使得效率目标难以实现，即存在政府失灵的问题。一些领域的政府失灵可以通过体制改革机制创新予以解决，但有些领域难以解决。因此，公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。 

（2）完全市场化 

对于公共部门难以有效提供公共服务的领域，一个可行的选择就是完全推向市场，进行私有化改革。由私营部门提供公共产品，是市场经济环境下公共产品提供的重要方式。利用私营部门的专业力量发挥市场配置资源的决定性作用，是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。由私营部门提供公共服务，政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准的引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。私营部门提供公共服务，会出现公益性和商业性的矛盾，出现市场失灵的情况，因此其适用范围同样受到限制。 

（3）公共部门与私营部门合作提供公共服务 

为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题，以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题，世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势，建立合作伙伴关系，进行体制机制的改革创新，提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展，对于推动基础设施建设领域投融资体制的改革创新发挥了重要作用。双方合作的核心目的，就是既要发挥市场配置资源的决定性作用，又要更好地发挥公共部门的作用，以提升公共服务供给的质量和效率。 

2.有效运用PPP模式的基本条件

PPP模式属于基础设施项目运作的一种创新方式，同时也是一种复杂的项目运作模式，专业性要求高，操作过程相对复杂。世界各国及有关国际组织应为PPP模式的有效运用创造必要的环境条件。一项基础设施建设项目采用PPP模式能否进行成功运作，提出需要考虑是否满足以下基本条件。

（1）项目投资规模较大。PPP模式运作应满足私营部门获得商业性合理回报的要求，融资成本高，需要通过全寿命周期的要素整合，降低全周期成本来实现效率提升并弥补高额融资成本等代价。对于规模较小的项目不适宜采用PPP模式。

（2）不宜完全推向市场。PPP模式要求政府和私营部门针对具体项目签署合作协议，对单个具体项目进行交易结构及制度的特殊安排，一定程度上具有准入门槛及市场自由竞争的限制。对于项目自身已经完全具备市场化运作条件，且能有效解决市场失灵的项目，不适宜采用PPP模式。

（3）能够形成合理预期。PPP模式采用无追索或有限追索项目融资的模式进行运作，需要对未来的运营情况进行合理预期，构建长期合作伙伴关系，强调按合同办事。一旦合同签署，难以根据新出现的情况进行修改，项目的实施对适应外部环境变化缺乏灵活性。对于投资规模巨大，或实施内容需要根据外部环境变化不断进行调整，难以合理预测未来情况的复杂项目不适宜采用PPP模式。

（4）市场经济体系完善。PPP模式是根据欧洲市场经济体系比较完善的国家基础设施项目市场化运作经验（主要是英国和法国的经验）总结出来的基础设施项目运作模式，要求资本市场发育成熟，基础设施投融资体制完善，当地法制制度健全且守法意识强，违法成本高且具有完善的法律救济机制，当地守约意识强且诚信惩戒体系健全，以便能够发挥PPP模式通过组建高质量的特殊目的载体（SPV）整合各种专业资源完善项目治理结构的作用。对于法律制度体系不健全，市场经济体制不完善的国家，不适宜大规模推广应用PPP模式。

（5）私营部门发育充分。PPP模式强调引入私营部门通过建立与公共部门之间的合作伙伴关系，打破传统的公共部门垄断格局，盘活存量资产，推动公共部门体制机制的改革创新，释放公共部门的内在活力。对于私营部门发育不充分的经济体系，PPP模式难以发挥其改革创新的牵引作用。

（6）财政预算体系健全。PPP项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PPP成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担。对于没有建立完善的中长期财政预算体系的国家，不适宜大规模采用政府付费型PPP模式。

（7）公共治理体系完善。PPP项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险往往很难真正转移出去。服务型政府制度不健全，公共治理体系存在缺陷的制度环境下，不适宜大规模推广应用PPP模式。

3、盲目扩大PPP模式运用范围必将付出代价

通过PPP模式建立公共部门和私营部门合作伙伴关系的核心目的，就是通过发挥公共部门和私营部门各自的优势，提升公共服务供给的质量和效率。对于公共部门自身能够高效率地提供公共服务的领域，或者通过完全市场化方式能够解决公共服务供给质量和效率的领域，没有必要采取PPP模式。

通过公私合作模式开展基础设施建设和公共服务提供，这种现象已有数千年的历史。如果不考虑特许经营BOT模式的应用，仅考虑PPP概念的正式出现及现代PPP理念的形成，在世界范围内仅有不到20年的历史。PPP的制度建设、运作模式、操作指南、评价方法一直在不断完善创新，但PPP模式真正能够有效发挥作用的边界一直受到各种因素的严格限制。

如果不顾现实条件的制约，盲目引入PPP模式，或者以行政的权力要求强制或全面实施PPP模式，或者超越当地经济社会发展阶段进行所谓的PPP模式创新，盲目扩大PPP模式的应用范围，必将导致整个国家的社会经济系统为此付出代价。

『  03  』

PPP模式的投资回报及动态调整机制

在PPP模式的实际应用层面，无论从哪个角度理解PPP模式的内涵，对于私营部门参与PPP项目的运作而言，必须获得合理回报，这是一条最基本的原则。PPP项目的私营投资回报机制及动态调整机制的建立和完善，是PPP模式具备市场生存能力的基本前提。

1、私营投资基本回报模式

欧洲委员会认为，PPP向私营部门的付款基于所提供的服务。PPP项目的支付方式，可以是使用者付费（如高速公路通行费），或政府方付费（如可用性付费、影子收费），或两者的组合（如较低的使用者付费加上公共财政的运营补助）。PPP项目的私营投资回报模式可以进行多种层面的设计和选择，如第三方付费或整合关联资源等，但基本回报模式有两种。

（1）使用者付费模式

私营合作伙伴（Private Partner，即PPP项目的SPV）通过向用户提供服务并收取服务费用以获得收益（如收费公路）。服务费用（或服务单价，或过路费）可由缔约政府部门（Contracting Authority，即PPP项目实施机构）基于绩效考核结果（如符合约定服务标准的可用性要求）或项目产出情况（如单位用户付费情况），向私营合作伙伴支付。

在此模式下，私营合作伙伴及其贷款方需要承担PPP项目的需求量风险，即需确认有多少用户会使用项目设施并支付服务费用。合同各方还可约定如发生上述需求量不足的风险时，则可以通过适当提高使用者付费价格和/或者延长PPP合同期限的方式予以补偿。

“使用者付费”模式下的费用（或单价、或过路费）也可以通过缔约政府部门保证最低需求量的方式予以补充，以确保项目在商业上的可行性和可融资性。

（2）政府付费模式

在政府付费模式的PPP项目中，政府支付的费用是私营合作伙伴收回投资并获取合理收益的唯一来源。这种回报机制适用于用户需求固定而不受私营合作伙伴影响的项目（如医院或监狱项目），或者用户需求太低或需求不确定而无法产生足够的收入覆盖投资成本的项目。政府方通常基于私营合作伙伴提供的项目设施或服务质量是否符合合同约定的标准而支付服务费用，而不考虑项目设施或服务质量的实际需求，该模式一般称为“可用性付费”（availability payments）。

在这种回报机制中，私营合作伙伴及其贷款方都面临缔约政府部门的信用风险，需对缔约政府部门的信用风险进行审慎评估。

2、回报机制与风险分担机制的关系

PPP项目的SPV应该承担哪些风险和责任，与其回报机制密切相关。采用PPP模式的一个重要逻辑就是把原来传统模式中应该由公共部门承担的职责转移给SPV，随之转移的还有相应的责任和风险。风险和责任的转移主要有两种基本类型，一是SPV承担公共服务的可用性供给责任，要求SPV能够按照关键绩效指标（KPI）的要求，提供相应的公共服务，要求SPV必须保证符合公共服务的产出要求；二是除了保证SPV的产出能够达到各种绩效指标的要求之外，还要承担市场需求和商业经营的风险。两种基本类型分别对应政府购买服务和特许经营PPP模式。如果采用政府购买服务类PPP模式，则要求SPV必须承担按照关键绩效指标的要求提供公共服务的责任。在这种情况下，政府付费一定是基于绩效的可用性付费，只要SPV能够保证按照关键绩效指标的要求提供其约定的公共服务，政府就应该付费购买，政府的财政资金就要承担支付责任，因为不能把市场需求的风险让SPV来承担。如果把市场需求和经营风险也要让渡给SPV，则需要SPV开发市场、争取用户，则就是要采用特许经营的模式。这就要求SPV承担挖掘市场潜力的责任，以获得使用者付费的商业回报。

3、政府付费规模的锁定

对于政府必须付费的PPP项目，要强调政府付费必须与绩效挂钩。绩效不到，没有支付。世界银行认为，PPP模式构建的支付机制应当让私营部门获得的实际收益与绩效挂钩。私营部门有正向激励去实现由政府采购机构设定的各项绩效指标，当达到有关业绩标准时，私营部门应能获得扣除成本后的盈余。同时，持续性显著偏离设定的绩效标准应当导致合同取消，设计的终止补偿机制应当让私营部门难以将退出项目作为轻松的解决方案。对于政府购买服务类PPP项目，一般应由政府财政资金全额支付PPP项目的前期投资及运营成本，但应在PPP合同签署之时，明确政府财政资金的支付范围、支付标准等，提前锁定纳税人的支付义务，不得随意更改。应按照基于绩效的可用性付费要求，根据基础设施提供公共服务的绩效进行付费，引导追求项目周期全过程的各种要素优化配置，提供高质量的公共服务，追求绩效指标的实现。

4、调价机制的应用

调价机制仅适用于特许经营类PPP项目。对于使用者付费的特许经营PPP项目，应明确定价的范围和边界，明确价格调整的计算公式，一般为五年作作为一个调价周期。在实际操作层面，政府一般不对私营投资的商业回报提出要求，但非常关注通过多方案的竞争性比选，优选出政府负担最小的商业化实施方案。

对于使用者付费不足以满足社会资本或项目公司投资回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司所进行的资助，所进行的生存性缺口融资（Viability Gap Funding，VGF）应导向于市场化运作，尽可能不投入或少投入财政资金，即便是需要政府支持，也主要是优惠政策支持，使得PPP项目具有市场生存能力，建立基于市场化的回报机制。

作者简介

李开孟

■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心主任，中咨战略研究院学术带头人

■ 享受国务院特殊津贴专家，研究员

■ 联合国欧洲经济委员会（UNECE）政府间PPP工作理事局副主席，UNECE城市轨道交通PPP国际标准研究项目专家组组长

■ 世界银行、亚行开发银行等国际组织咨询专家

■ 国家发展改革委政府和社会资本合作（PPP）专家委员会委员，全国发展改革系统优秀研究成果评审专家

■ 国务院国资委中央企业智库联盟研究员

■ 中国技术经济学会副理事长，中国PPP咨询机构论坛秘书长

■ 清华大学PPP研究中心专家委员会委员，美国斯坦福大学访问学者

■ 中国人民大学人口资源环境经济学专业经济学博士，南开大学经济学硕士

■ 拥有注册会计师、咨询工程师（投资）、监理工程师、资产评估师、美国项目管理学会专业项目管理师（PMP）、亚洲风险与危机管理协会注册高级企业风险管理师、澳大利亚项目管理协会高级注册项目管理师等专业资质

■ 研究成果获得国务院国资委中央企业青年创新金奖一项、国家发展改革委优秀研究成果一等奖2项，二等奖5项，三等奖5项，中咨公司及中咨协会优秀成果奖20余项