徐成彬 | PPP与《条例》齐飞，“规范”共“法治”一色

PPP与《条例》齐飞

“规范”共“法治”一色

-- 学习《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》

中国国际工程咨询有限公司研究中心 徐成彬

2019年7月1日，我国政府投资领域第一部行政法规----《政府投资条例》正式生效施行；同日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资〔2019〕1098号），这是在投资管理法制光辉下规范有序推广PPP模式的重磅文件，对PPP项目可行性论证和审查、项目决策程序、实施方案审核、社会资本遴选、项目资本金制度执行、在线审批监管平台、违规失信行为惩戒等内容提出了明确要求，“规范”与“法治”成为全文的主色调。

2019年是新中国成立70周年，新一轮PPP的浪潮已涌五年，在开启2019年下半程的第一天，希冀迎来PPP规范发展的满天朝霞。

一、第一份贯彻落实《政府投资条例》

的政策文件

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这是我国法制建设的十六字方针。《政府投资条例》是继《企业投资项目核准和备案管理条例》之后，我国投资项目管理领域的又一重大立法成果，是政府投资领域的基础性法规，构建了政府投资的四梁八柱。在法律性质上，《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》既属于经济法，也属于行政法，既是程序法，也是实体法；在法律效力上，这两个条例是我国包括PPP在内的所有投资项目管理部门规章的上位法，为PPP模式规范发展提供了法律依据。

《国家发展改革委发布关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（简称1098号文）是我国投资建设领域贯彻落实《政府投资条例》的第一份政策文件，与《政府投资条例》同步生效，不仅体现了PPP项目依法管理的法治精神，也是贯彻落实党中央、国务院关于规范有序推广PPP模式的具体行动，对于当前基础设施补短办、防范化解地方政府隐形债务风险的决策部署也具有直接指导意义。1098号文明确要求各级发展改革部门“要严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，并参照本通知要求，抓紧完善本地区PPP项目管理制度，确保与上位法保持一致”。因此，凡与《条例》和1098号文精神存在冲突的文件，需要尽快做出调整或废止。

二、所有PPP项目须先行开展可行性论证

和审查

可行性研究作为现代工程投资决策的基本方法体系，起源于上世纪30年代的美国。世界经济的大萧条导致了倡导国家宏观调控的凯恩斯主义的兴起，政府投资的公共工程项目也呼唤新的分析评价方法，美国在开发田纳西河流域首次使用“可行性研究”（Feasibility Study）方法，并开始推广应用。经过近百年的发展和完善，可行性研究已经成为国际通行的投资项目决策的基本制度。可行性研究在中国是伴随着改革开放而引入和发展的。1979年，联合国工业发展组织可行性研究处处长W·勃伦斯应邀来华，为广大设计院、大专院校及管理部门人员培训《工业可行性研究编制手册》等文件，逐渐在全国掀起了学习和研究可行性研究的热潮，并不断进行本土化创新。特别是2002年，中咨公司组织编写并由原国家发展计划委员会发布的《投资项目可行性研究指南（试用版）》，成为我国可行性研究规范工作的重要里程碑。

PPP项目究竟是否需要可行性研究论证和审批？这是近几年PPP大发展中常见的问题。PPP项目首先是投资建设项目，必须遵循经济发展规律和基本建设程序。2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）提出了“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”。据此要求，1098号文进一步明确“所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施”。凡未依法履行“审核备”程序，以及可行性论证和审查中没有明确采用PPP模式的项目，均为不规范PPP项目，不得开工建设。

三、PPP“两评一案”应纳入可行性论证的

总体框架

投资项目可行性研究引入中国并纳入基本建设程序30多年以来，总是结合国情和时代进步，持续完善其研究内容和深度。例如，1996年融资方案试行项目资本金制度，2001年增加招标内容和核准招标事项，2018年增加运营篇章（城市轨道交通项目）。针对PPP模式，其可行性研究的内容也需要与时俱进，不断吸纳新鲜养分。2014年以来，我国PPP项目咨询涌现了实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，即所谓“两评一案”专题论证。PPP项目可行性论证也需要吸纳“两评一案”的合理成分，逐步丰富其内容。

有些人认为，“可行性研究是论证工程可行性，而实施方案是解决PPP模式可行性”，这不仅割裂了可行性研究与实施方案的内在联系，也是对项目可行性研究缺乏基本认知的表现。可行性论证从来就不是仅仅论证“工程可行性”，而是对项目的全面系统论证。正如1098号文所指，PPP项目可行性论证既要 “从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面”论证项目可行性，也要 “从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面”论证项目是否适宜采用PPP模式等。

项目可行性论证的内容基本涵盖了现行PPP实施方案的要点。对于相对简单的政府资本金注入的PPP项目，1098号文提出“可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核”，而对于比较复杂的政府资本金注入的PPP项目或者政府资金不参股的PPP项目，实施方案可以在完成项目“审核备”之后独立编制，这与国家发展改革委2016出台的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》是一脉相承的。

通过可行性分析，如果项目经济评价可行而财务评价不可行，需要提前安排财政预算资金，由当地财政部门出具财政承受能力审查意见。因此，对于政府付费或混合付费的PPP项目，财政承受能力论证应该像土地预审、节能审查、压覆矿产资源论证等专题报告一样，统一纳入可行性研究的总体框架体系，防止脱离项目可行性论证本体，将原本系统化、统一化的可行性研究碎片化。各地通过建立多规合一、统一评审机制，加强审查要求和标准的协调。PPP项目不得以“两评一案”等专题形式规避项目可行性研究论证和审查，以及审批、核准或备案等法定程序。

四、审核备的批复在PPP项目生命周期中

处于基准地位

2004年《国务院关于投资体制改革》发布之后，原来的投资项目审批制，按照资金来源分为政府投资项目审批制、企业投资项目核准制和备案制，原来的可行性研究报告异化为项目申请报告、项目资金申请报告等形式。

1098号文针对审批制、核准制、备案制的PPP项目，都要求进行可行性论证，但采取了差异化的项目审查和决策程序：对于政府资本金注入的PPP项目，按照《政府投资条例》的要求进行审批，可研报告审批后方可开展实施方案、社会资本遴选等后续工作；对于核准类的PPP项目，申请报告的批复是实质性审查，项目可行性论证可以同步进行，也可单独开展；对于备案类的PPP项目，由于备案属于信息告知性质，需要单独开展可行性论证和审查。

但无论是哪类审查，经投资主管部门审核备的批复结果（可行性研究报告的审批文件、申请报告的核准文件或备案信息），应成为贯穿项目全过程的基准文件，不可轻易变更或废除。PPP项目的实施方案、招投标文件、PPP合同的主要内容必须与审核备的信息保持一致。例如，在PPP项目后续实施过程中，如果投资规模超过批复投资的10%，应当报请原批复机关重新履行审核备程序。法无儿戏，PPP项目审核备的基准地位，也倒逼可行性论证等前期工作的科学严谨性。

五、通过充分竞争、自主择优选择

PPP咨询机构

PPP咨询是工程咨询的重要组成部分，PPP咨询机构是PPP项目的重要参与方之一，为PPP项目的规范推进提供专业服务。国家发展改革委负责指导和规范全国工程咨询行业发展，并作为我国工程咨询机构及其人员执业行为的监督管理机构，2017年11月发布了《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委令2017年9号），通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理。2018年4月印发的《工程咨询单位资信评价标准》（发改投资规〔2018〕623号）提出了PPP 咨询甲级和乙级专项资信的条件。2018年9月30日，中国工程咨询协会经过组织专家进行资信评审，公布符合甲级资信评价标准的1381家工程咨询单位名单。

咨询服务提供的是无形产品，国际咨询工程师联合会――菲迪克（FIDIC）选择咨询机构的基本准则是“基于质量选择咨询机构”。我国的《工程咨询行业管理办法》明确规定，行业自律性质的资信评价等级，仅作为委托咨询业务的参考。任何单位“不得对各类工程咨询单位设置区域性、行业性从业限制，也不得对未参加或未获得资信评价的工程咨询单位设置执业限制”。本次1098号文对PPP咨询市场的规范也提出了明确要求，鼓励通过“充分竞争、自主择优”选择PPP咨询机构，严禁地方政府或实施机构通过“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。同时，1098号文也对“不履行备案程序和违反《政府投资条例》决策程序规定、咨询或服务存在严重质量问题影响项目决策实施”的PPP咨询机构，要按照规定给予处罚。

六、所有PPP项目必须纳入在线平台

统一管理

全国投资项目在线审批监管平台（简称在线平台）是指依托互联网和国家电子政务外网建设的全国固定资产投资项目综合管理服务载体，是《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》共同指定的法定平台。在线平台具有“横到边、纵到底”的统领地位，适用于全国各类项目（涉密项目除外）建设实施全过程的审批、监管和服务，包括行政许可、政府内部审批、备案、评估评审、技术审查，项目实施情况监测，以及政策法规、规划咨询服务等。2017年2月1日全国投资项目在线审批监管平台正式运行；同年5月，国家发展改革委等18个部委共同制定并发布了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》。

1098号文按照两个条例的强制规定，明确要求“除涉密项目外，所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续”。依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台，可以实现PPP项目定期查询、动态检测、实时查询等功能，便于有关主体更好地参与PPP项目。1098号文正式确认“未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目”。

PPP项目通过基础设施建设，为社会提供公共服务，涉及项目储备、投资决策、施工建设、运营维护和移交等环节，强调信息公开和全程监管，更不能规避、替代在线平台。在近年PPP的热潮中，国家发展改革委，财政、住房建设、交通等部委均建有自己的PPP项目库，很多省市甚至县级地方政府部门也忙于“建库”和疲于“入库”，不仅浪费宝贵的公共资源，而且正成为新的部门“条块分割藩篱”。在政府职能“放管服”的大背景下，投资项目审批的前置性条件本应大幅简化，但“入库”却神奇般地被绑定为金融机构为项目融资的先决条件。由于“入库”标准不统一、途径不透明，“入库”很容易成为某些机构和个人权力寻租的温床。随着两个条例和1098号文的施行，各类PPP项目库或PPP信息综合平台应尽早做好与在线平台的衔接工作，依法建立包括PPP在内的全国投资项目统一管理“大平台”势在必行！

七、强化项目资本金制度以防范

地方债务风险

项目资本金制度是中国特色的投资调控政策，形成于1996年。经过二十多年的发展，项目资本金制度不仅成为防范金融风险的重要工具，也是新时代稳投资、补短板的有效良方。2018年的政府工作报告明确提出“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作”。为此，近期国家发展改革委多次召开了项目资本金制度改革座谈会，广泛听取各方意见。

项目资本金是在经营性项目总投资中，由投资者认缴的出资额，是非债务性资金。PPP项目不论是经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，从社会资本方的角度看，必须是可融资、可盈利的，因此一定是经营性项目，必须遵循项目资本金制度。1098号文强调了项目资本金制度对于PPP项目的约束力，并将之与防止过度举债融资、严防地方债务风险的政策性要求相挂钩，要求PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定，“必须满足国务院规定的最低比例要求”，且“不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务”。

八、发展改革部门在PPP项目投资和

建设管理中发挥主导作用

各级发展改革部门是当地政府的投资主管部门，对包括PPP在内的投资项目投资决策和建设管理的主导角色是建国70年来的历史形成的。1098号文是《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》在PPP领域的最新宣贯行动，是国家投资主管部门肩负投资建设管理的职责所需，无关部门职权之争。

2019年5月，国家发展改革委印发《关于做好<政府投资条例>贯彻实施工作的通知》（发改投资〔2019〕796号）明确提出四点要求：一是要充分认识贯彻实施《条例》的重要性和紧迫性；二是加强《条例》培训和普法宣传；三是全面清理不符合《条例》的现行制度；四是加快《条例》配套制度建设；五是以贯彻《条例》为契机做好投融资体制改革相关工作。1098号文件是贯彻《条例》第一个重要配套制度，集中反映了国家发展改革委作为全国投资主管部门对于规范PPP发展的决心，对于深化投融资体制改革、促进PPP规范发展具有重要指导意义。

在法治的星空下，执行力是政府工作的生命力，它的强弱直接反映政府为民服务的效果，影响经济社会的发展大局、群众的切身利益以及政府自身的公共形象。为了切实提高PPP项目投资决策和建设管理水平，贯彻《政府投资条例》、学习1098号文应该是各地投资主管部门提高机构能力的当务之急。

附：《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》全文

各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：

为了贯彻落实党中央、国务院关于基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署，加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性，按照近日国务院颁布实施的《政府投资条例》（国务院令第712号），以及《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）等规定，现就有关事项通知如下。

一、全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查

（一）PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。

（二）PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

（三）实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。

二、严格依法依规履行项目决策程序

（四）PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。

（五）未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序。

（六）实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。

三、严格实施方案审核，依法依规遴选社会资本

（七）加强对PPP项目实施方案的审核，通过实施方案审核的PPP项目，方可开展社会资本遴选。鼓励各地建立PPP项目实施方案联审机制，各级发展改革部门要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目，可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。

（八）公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。招标文件的主要内容应与经批准的PPP项目实施方案保持一致。

四、严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定

（九）按照国务院有关规定，“投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”。各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。

（十）PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。

五、依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理

（十一）严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，除涉密项目外，所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。

（十二）依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台，加强PPP项目管理和信息监测。对于通过项目审批、核准或备案，以及可行性论证、实施方案审查的PPP项目，要通过平台公开项目信息，实现全国PPP项目信息定期发布、动态监测、实时查询等功能，便于社会资本、金融机构等有关方面更好参与PPP项目。

（十三）全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理，原则上由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的项目信息。各级发展改革部门要采取在线监测、现场核查等方式，加强对PPP项目实施情况的监督检查。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。

（十四）落实《政府信息公开条例》（国务院令第492号）、《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）等要求，依托在线平台，重点公开PPP项目的批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息，以及施工、竣工等有关信息。

六、加强PPP项目监管，坚决惩戒违规失信行为

（十五）依照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和本通知有关规定，加强PPP项目监管。政府应依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。根据PPP项目合同约定，加强对社会资本方履约能力全过程动态监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。

（十六）指导监督PPP咨询机构严格执行《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委令2017年第9号），通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理。指导监督PPP咨询机构资信评价工作，引导PPP咨询机构积极参与行业自律管理，指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构。严禁通过设置“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。对PPP咨询机构不履行备案程序和违反合同服务、关联回避、质量追溯、反垄断等规定，以及违反《政府投资条例》决策程序规定、咨询或评估服务存在严重质量问题影响项目决策实施的，要严格按照规定给予处罚。

各级发展改革部门要严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，并参照本通知要求，抓紧完善本地区PPP项目管理制度，确保与上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起执行。原有政策规定与本通知内容不符的，以本通知为准。

国家发展改革委

2019年6月21日

作者简介

徐成彬

■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任、教授级高工，中国社会科学院研究生院经济学博士

■ 英国皇家特许建造师（MCIOB）、美国项目管理学会项目管理师（PMP）、中国注册咨询工程师（投资）、中国注册监理工程师

■ 国家发展改革委PPP专家库首批定向邀请专家，联合国欧洲经济委员会城市轨道交通PPP国际标准研究专家，世界银行和亚洲开发银行选聘PPP专家，中国PPP咨询机构论坛副秘书长

■ 中国投资协会国家优质投资项目专家审查委员会副主任，中国技术经济学会副秘书长、投融资分会副理事长、体育经济与价值管理分会副理事长，中国首届技术经济奖获得者

■ 过去20多年主持和参加数百项重大投资项目咨询论证和政策课题研究工作，专长于投资项目决策咨询和后评价、PPP政策研究和PPP全过程咨询实务等，咨询研究成果多次荣获国家发展改革委等省部级奖