杨海志 | 京津冀协同一体化：从“疏整促”专项到纵深推进“疏整促”行动
京津冀协同一体化：
从“疏整促”专项到纵深推进“疏整促”行动
站在“两个百年”交汇历史节点，我国开启了社会主义现代化建设新征程，纵深推进京津冀“疏整促”行动及其协同一体化发展，具有重要的历史意义和战略意义。
一、北京“疏整促”专项行动取得了重大阶段性成果
为贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神，解决好非首都功能，实现北京的可持续发展，2017年北京市开始实施“疏整促”专项行动。牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，采取疏解存量与严控增量相结合，空间腾退与功能优化提升相对接，全市人口规模控制和产业布局调整效果明显，城市品质和人居环境明显改善，疏解非首都功能取得阶段性成果。
（一）人口总量基本稳定
北京“疏整促”专项行动对人口调控疏解效果显著，城六区常住人口持续保持负增长。据统计，2019年北京市常住人口总量为2153.6万人，较2018年减少0.6万人，全市常住人口总量保持基本稳定，为北京市人口规模长期保持在2300万人以下的调控目标奠定了坚实基础。
（二）减量发展成效显著
北京“疏整促”专项行动坚持把治理违法建设作为实现北京减量发展的重要抓手，坚持“规划引导、拆除违建、清理垃圾、实施增绿、落实减量”一体化实施，持续推动存量违法建设削减和新生违法建设“零增长”，成效显著。
（三）城市综合治理取得重大进展
在城市综合治理中，紧密结合北京市“七有”“五性”（劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、幼有所育、学有所教和群众对美好生活便利性、宜居性、安全性、公正性、多样性）需求，坚持民有所呼、我有所应，强化专项行动与接诉即办结合，发挥“街乡吹哨、部门报到”机制作用，办好“百姓身边事”。不断加强疏解整治与优化提升一体谋划，进一步提升城市品质、人居环境质量和公共服务水平，城市综合治理在多个方面积极推进，首都面貌日新月异。
二、纵深推进“疏整促”行动是推进京津冀地区协同一体化的重要战略举措
（一）纵深推进“疏整促”行动的内涵与目的
纵深推进“疏整促”，是在总结以往“疏整促”行动取得成效和经验的基础上，按照“京津冀协同一体化”的大目标，持续推进构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，持续优化推进疏解、整治和提升非首都功能，实现经验型管理向法治型治理转变、以物为本管理向以人民为中心治理转变、粗放型管理向精致型治理转变、单一型管理向多元化治理转变，推动京津冀地区治理体系和治理能力现代化，切实增强京津冀地区广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。
通过纵深推进“疏整促”行动，到2035年形成长效工作机制，把首都北京建成中华民族伟大复兴大国首都，北京和天津成为社会主义现代化国际大都市，打造京津冀世界级城市群，形成功能清晰、分工合理、主副结合、京津冀区域协同发展的大格局。
（二）纵深推进“疏整促”行动与北京“疏整促”专项行动的联系与区别
纵深推进“疏整促”行动是在以往北京“疏整促”专项行动的基础上，总结成效和经验，向整个京津冀区域扩展和延伸，从而实现京津冀协同一体化，是以往北京“疏整促”行动的升级版，但两者也有所区别：
1.角度不同
以往北京“疏整促”专项行动以北京为主，难以满足北京郊区、天津、河北等地的规划要求，存在整合力度、实施路径等短板与不足。
当前北京正处在向纵深推进“疏整促”行动，加快推进京津冀协同一体化发展的重要历史时期。这就要求以我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》关于区域协调发展战略高度，从以往以北京为主，按照纵深推进“疏整促”目的，转向京津冀区域整体协同一体化，以北京为中心，向外围兼顾北京城市副中心、平原新城、雄安新区、天津市及河北省等津冀地区，通盘考虑京津冀协同一体化发展。
2.内容不同
2017年北京市在全市范围内组织开展“疏整促”专项行动的主要工作内容是通过疏解整治的减法，实现腾笼换鸟、功能提升的加法，实现资源更优配置和首都经济社会高质量发展；以疏解非首都功能为导向，以城市环境和秩序整治为工作重点，通过疏解整治，实现空间腾退、留白增绿、改善环境、消除隐患、补齐短板、提升功能，打造一批精品街区、胡同等和谐宜居示范区等。
纵深推进“疏整促”行动，重点在于京津冀协同一体化，其工作内容有了新的延伸和发展：
（1）严格控制增量、有序疏解存量。从修补城市外在形态向重塑城市功能转变，发挥好政府与市场“推”和“拉”的互动作用，疏解非首都功能，向天津、河北合理有序转移。
（2）全面整治城乡环境。以“十四五”确定的规划目标要求，加大防反弹、控新生、抓拓展，建立全面整治长效机制；加强科技支撑，深入开展拆除违法建设整治工作，由首都向整个京津冀区域逐渐铺开；持续推进京津冀区域城市内老旧小区、传统平房（背街小巷）精细化整治工作；加大区域城乡结合部整治；城市交通拥堵和停车整治等。
（3）全面提升城市发展质量。以城市总体规划为指导，围绕京津冀区域各城市的功能定位，注重惠民便民利民，提升京津冀区域各城市发展水平和治理水平，统筹协调做好疏解与整治的有机结合，做好腾退空间的利用规划，切实满足百姓需求，提高城市治理效能和城市环境综合提升，更好满足市民生活居住环境提升，全面提升京津冀区域城市发展质量。
3.路径不同
北京“疏整促”专项行动主要是通过有序疏解北京非首都功能为核心，解决北京“大城市病”为根本路径。纵深推进“疏整促”行动应从“京津冀”地区通盘考虑，三地抱团，共同发力，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，提出更高层次、更高质量的实施路径。
（1）完善京津冀区域创新体系。加快区域内科技创新资源整合，打造科技创新资源信息平台，建立区域创新合作协调和转移对接政策和机制。
（2）完善京津冀区域协调体系。构建京津冀协调管理机构，提高区域统筹协调和监督管理能力，推进区域统一规划、基础设施、公共服务、产业和行业标准、财政税收、利益分享共享、监督执法等的统一。
（3）完善绿色循环低碳发展体系。打破行政区域限制，探索组建京津冀环境管理机构，提高跨地区环保统筹协调和监督管理能力，推动跨地区污染联防联控，修复生态、修补城乡，改善环境，实现京津冀生态环境治理一体化。
（4）构建京津冀区域高标准开放体系。在京津冀区域内构建形成国际一流的市场化、法制化、便利化营商环境，推动国内外各种高质量要素的集聚、流动和辐射，提升京津冀引领华北地区、面向全球的吸引力、影响力和竞争力。
（5）完善京津冀区域共享体系。通过政府引导、市场运作以及合作共建等方式，推动建立三地交通规划对接机制、实现教育医疗资源共享、提升产业协作水平、深化科技创新和人才合作等方面的共享。
三、高质量推进京津冀协同一体化建设
新时期纵深推进“疏整促”行动，应从京津冀协同一体化的战略高度，主要从六方面进行一体化建设：
（一）空间规划协同一体化
京津冀是我国新时期实现大国崛起、担当国际责任的核心地区，是我国北方最为重要的区域空间战略板块。为此，需要充分发挥北京的龙头带动作用，天津和河北各扬所长，强化区域空间规划一体化。从顶层设计的高度，统筹区域空间布局规划，进一步明确北京疏解腾退后的空间规划和天津、河北相关承接地的空间规划，为京津冀区域协同一体化发展提供规划支撑。
（二）环境生态协同一体化
京津冀地区是一个统一的生态系统，加快区域生态环境建设必须树立区域整体意识、全局意识和系统意识，推进区域生态一体化建设。坚持生态保护优先，把保护和修复生态环境摆在重要位置，加强生态空间共保，推动环境协同治理，夯实绿色发展生态本底，努力建设绿色美丽京津冀。生态一体化建设有利于加强京津冀区域交流合作，发挥对区域协同发展的支撑作用，真正实现三地生态文明建设协同发展，共同发展、共同维护、共同治理，也让生态文明建设红利惠及三地更多居民。
（三）基础设施和公共服务协同一体化
京津冀综合交通已取得重大成果，为京津冀协同一体化打下了坚实基础。在此基础上坚持基础设施和公共服务优化提升、适度超前的原则，统筹推进区域基础设施建设，形成互联互通、分工合作、管理协同的基础设施体系，增强京津冀协同一体化发展的支撑保障，力争到“十四五”末期，在京津冀区域范围内形成多节点、网络状、全覆盖的包括铁路、公路、港口、民航、城市公共交通等综合交通网络体系，基本建成安全、便捷、高效、绿色、经济的区域综合交通运输体系。同时，协同加快区域电网、新能源、新基建等基础设施建设：一是推动信息基础设施达到世界先进水平，建设高速泛在信息网络，围绕城市公共管理、公共服务、公共安全等领域，支持有条件的城市建设基于人工智能和5G物联的智慧城市大脑集群，共同推动智慧城市建设，打造数字京津冀。二是加快京津冀政务数据资源共享共用，提高政府公共服务一体化水平。全面推行京津冀地区联网售票一网通、交通一卡通，提升区域内居民畅行京津冀的感受度和体验度。三是积极推进以“互联网+先进制造业”为特色的工业互联网发展，打造国际领先、国内一流的跨行业跨领域跨区域工业互联网平台。
目前京津冀公共服务水平总体有所提升，但津冀两地仍存在较大短板，应加强北京在教育、医疗等领域与环京周边区域的合作，有效疏导北京城核心区、中心区的普通高校、职业院校、一般性培训机构（面向全国招生）、文化团体对外疏解，通过行政加市场的手段将北京城区内的高校向外围郊区、平原新城、“新市镇”、津冀等地区疏解。持续进行北京医疗结构分流，支持、鼓励、引导中心城区综合性医疗机构向平原新城、城市副中心、雄安新区等外围区域建设新院区，利用办分院、合作办院等方式将部分优质医疗资源转移出去。逐步缩小三地公共服务水平的差距，最终实现区域公共服务一体化发展。
（四）都市圈同城协同一体化
立足于三地的比较优势，构建以北京城为核心的大都市圈，推动区域性城市组团式发展，以基础设施一体化和公共服务互通互认为基础，提升都市圈同城化水平。加强北京城与都市圈内其他重要节点城市的市域和城际铁路、道路交通、毗邻地区公交线路对接，构建快速便捷的都市通勤圈；在主要的轨道交通和高速公路沿线，选取与中心城区距离适当的节点地区，打造集商业、交通、娱乐等多种功能于一体的城市“新市镇”，带动高端人口聚集，吸纳北京城核心区人口和产业转移；同时进一步统一规划建设都市圈内路、水、电、气、邮、信息等基础设施，扩大公共服务辐射半径，实现都市圈内教育、医疗、文化等优质服务资源共享，打造优质生活空间，与北京中心城区形成功能互补、有机联系的都市圈。
（五）产业协同一体化
通过纵深推进“疏整促”行动，使京津冀产业发展路径达到我国“十四五”规划设定的产业协同一体化目标，有意引导京津冀三地各自承担产业链条中的比较优势环节，支持行业龙头企业，优先在京津冀范围内布局产业链、供应链，推动京津冀产业链、供应链协同发展，共同组成完整的产业链条，形成良好的分工协作关系，不断提升京津冀产业在全球价值链中的位势。构建区域科技创新共同体，共同提升科技创新能力，推动产业与创新深度融合，共同培育新技术新业态新模式，协同推进先进科技成果转移转化，为京津冀产业高质量一体化发展注入强劲动能。
（六）开放协同一体化
以“一带一路”建设为统领，在更高层次、更宽领域，以更大力度协同推进对外开放，深化开放合作，优化营商环境，构建开放型经济新体制，不断增强国际竞争合作新优势。
在国家推动“双循环”的大背景下，以国家批准中国（北京）自贸试验区为契机，在北京经开区为主的城南地区，组织开行“京新欧”中欧班列，适时建设具有时代特征、地标意义的北京新时代“一带一路”新起点工程，优化设置配套的保税仓储、保税加工、金融退税、海关一体化监管和车流集结、编组、发送及其管理等设施，确立北京城南地区在“一带一路”的重要地位，形成京津冀三地抱团参与“一带一路”建设，全面融入“一带一路”开放发展新局面。
四、保障机制
坚持全面深化改革，坚决破除制约京津冀协同一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍，按照市场配置资源，政府积极引导，完善区域相关政策体系，形成要素自由流动的统一开放市场，促进京津冀区域协调发展。建议重点建立四个方面的协同机制，为更高质量一体化发展提供强劲内生动力。
（一）政策协同机制
建立重点领域制度规则和重大政策沟通协调机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。全面实施市场准入负面清单，实行统一的市场准入制度。加强政策协同，在企业登记、土地管理、环境保护、投融资、财税分享、人力资源管理、公共服务等政策领域建立政府间协商机制，根据达成一致的意见形成协同方案，由各级政府依据协同方案制定相关政策措施。建立统一规则，规范招商引资和人才招引政策。提高政策执行的协同性，强化环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域的执法联动。
（二）完善合作协同机制
加强地方立法、政务服务等领域的合作，形成有效的合作体制机制，全面提升合作水平。建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为京津冀一体化发展提供法规支撑和保障。共同推进数字政府建设，强化公共数据交换共享，构建跨区域政务服务网，加快实现民生保障和企业登记等事项“一地受理、一次办理”。建立健全京津冀一体化发展的指标体系、评价体系、统计体系和绩效考核体系。
（三）建立各类市场主体协同联动机制
充分发挥市场机制作用，进一步释放市场主体活力和创造力。深化国资国企改革，积极稳妥推进国有企业混合所有制改革，加强国资运营平台跨区域合作。优化民营经济发展环境，鼓励民营经济跨区域并购重组和参与重大基础设施建设，促进民营经济高质量发展。鼓励行业组织、商会、产学研联盟等开展多领域跨区域合作，形成协同推进一体化发展合力。
（四）形成区域间成本共担利益共享机制
充分发挥区域协调机制的作用，提升一体化发展水平。探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制，完善重大经济指标协调划分的政府内部考核制度，调动政府和市场主体积极性。探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制，促进公平竞争。探索建立区域投资、税收等利益争端处理机制，形成有利于生产要素自由流动和高效配置的良好营商环境。
注：文中图片来源于互联网。
作者简介
杨海志
■中咨海外咨询有限公司旅游发展中心高级项目经理，高级工程师，咨询工程师（投资）。
■从事工程咨询工作15年，主持和参与完成北京市及各省市各类重大项目百余个，涉及课题研究、规划编制、项目策划、地产咨询、项目评估、投融资研究等，主要项目有：“十四五”时期北京市纵深推进疏解整治促提升行动课题研究、雄安新区容东片区公共服务（医疗卫生）设施投资模式研究、利用世行贷款甘肃丝绸之路经济带文化传承创新发展项目、北京经济技术开发区“十四五”物流发展规划、北京经济技术开发区“十四五”基础设施发展规划、中国汽车博览会展中心、北京市绿隔地区项目、北京市第一批两限房项目等，还参与了中咨海外WPEC和B&R工作室有关全过程咨询和“一带一路”的研究工作。