徐佳成 | 合理配置水土资源 促进区域和谐发展

合理配置水土资源 促进区域和谐发展

——水库电站开发建设中对土地和水资源配置的探讨

【摘要】人类文明是一部利用土地和水的发展史。土地和水是水库电站的两大核心要素，也是区域发展的基础资源。水库电站应充分发挥对土地和水两要素的资源配置能力，引领、融合区域发展，实现水电行业横向转型升级。以龙盘水库电站工程为例，从区域发展特点的角度，分析了前期论证存在的主要矛盾，并提出了相应的建议。

关键词：土地；水；资源配置能力；发展理念

土地和水是人类生存、社会发展、文明孕育和延续的最重要自然资源。由于一种资源的开发可能会限制同区域另一种资源的利用，如何优化组合和高效利用自然资源一直是人类不断探索的课题，更是水库电站开发建设需要论证的首要问题。

水库电站尤其是大型水库电站，由于蓄水体量大，对工程所在区域的可利用土地和水资源的空间分布和数量产生较大改变，对区域发展产生深远的影响。本文就土地和水两要素的平衡和谐、互促共生展开论述，探讨水库电站开发建设理念的转变。在新时代背景下，水库电站除了充分利用水力资源，需要充分挖掘和利用两要素配置能力，实现横向引领、融合区域经济社会发展。

一、我国水库电站开发建设主要矛盾的转变

习近平总书记在党的十九大上明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾^[1]。人民日益增长的物质文化需要已经转化为人民日益增长的美好生活需要，党和国家的主要任务从解决落后的社会生产转变到解决不平衡不充分发展。

新中国成立以来，我国电力行业经历了长期的供应不足后，电力生产和输配得到了长足的进步，无论是装机容量、发电量，还是电网规模都已跃居世界第一，极大的支持了人民日益增长的物质文化需要。在新时代背景下，我国电力供应充足、略显过剩，电力行业的主要矛盾已由电力短缺转化为结构亟需优化调整。

与电力发展历程相应，我国水库电站开发任务长期以来是以发电为主，兼顾防洪、灌溉、航运等，水电行业主要矛盾是水力资源开发程度不足。如今我国的水电基地除雅鲁藏布江和怒江之外，长江、黄河和雅砻江等大江大河的水力资源开发程度均在70%以上，开发已基本进入尾声。

市场供需关系的变化，也使得在资源开发上的天平发生着微妙的转变。随着物资极度匮乏的时代远去，精神文化的需求逐步获得更大关注，人们更加关注社会和经济的共同发展，传统的以发电为主的开发设计理念需要适应当前的变化：

一是电力，尤其是火电产能过剩，加上风电、太阳能发电等新能源发电成本的快速下降，电价相对下降，水库电站承担着众多非电力服务，在电力市场竞争中处于劣势^[2]。

二是摆脱了物质上的匮乏，民众对水库电站的价值认知也发生了转变，不再满足于供电、防洪、灌溉等物质层面的获得，更加重视居地习俗文化保留、故里乡愁等人文精神层面的追求。

三是国家政策也从注重经济的GDP考核转变为对民生、社会稳定、生态环境、民族文化全方面和谐发展的要求。

笔者认为，我国水库电站开发建设的主要矛盾已由开发程度不足转变为与所在区域的发展协调性不足，亟待水电工作者转变理念。水库电站的开发建设不仅要能够提供绿色清洁电力，也能够从多领域、多层次引领、融合区域多目标发展，不断实现人民对美好生活的追求。

二、水库电站的核心要素

水库电站工程通过壅水将水的动能和势能转换为电能，两个核心指标是高差和水量。发生蓄水淹没是水库电站工程区别于其他工程的显著特点，利用高差和水量越大意味着工程蓄水量越大、淹没土地也越多。在工程所处区域国土资源方面体现为水资源量汇聚增加、可利用土地资源量则淹没减少；反之减少土地淹没意味着水资源量汇聚减少、电站规模及调蓄能力减小。可见，土地和水是水库电站工程的核心要素，二者呈现此消彼长且互相依赖的辩证关系。

（一）土地和水两要素

土地、水、阳光和空气是大自然赋予人类和其他生物生存的四大要素，是人类生产活动最重要和最基本的生产资料。其中，土地和水两要素与人类生产活动联系最为广泛密切，土地和水为人类活动提供了载体和物质资源，人类又通过农耕种植、工业生产等活动改造着前者的数量、分布和使用性质。

近年来，水库电站工程中的生态环保和移民安置问题以及由此引发的社会问题增多，反映出我国社会主要矛盾的转化，要求土地和水两个要素在配置上做出相适应的调整。在开发利用水能资源时，不能再片面追求装机容量和调节性能最大化，需更加注重社会经济和谐发展，优化配置土地和水两个要素，为区域发展预留足够的发展空间。

（二）两要素配置能力

水库电站通过建坝蓄水，具有了对工程所在区域的土地和水两要素进行重新配置的能力。尤其是大型水库电站工程由于库容大，淹没的土地多，且属于人类活动比较活跃的近水平地或平缓坡地，可极大改变所处区域的可利用土地和水资源量，改变区域国土资源要素配比，对区域发展产生深远影响。

充分发挥水库电站对土地和水两要素的配置能力，应该不局限于水能资源的利用，以更广阔的发展视野结合区域经济、社会和文化特点主导开展多方位的两要素敏感分析，结合区域国土资源评价工作，以拥有类似国土资源配比的发达地区作为借鉴目标，寻求两要素的合理配比。

三、水库电站与区域发展的内在联系

（一）发展的基础要素

可利用土地和水资源量以及配比关系决定了一个区域人类活动的活跃程度、决定了该区域经济社会发展的广度和上限。两要素缺一不可，极端的例子就是缺水的沙漠腹地和缺土地的大洋中部都不可能诞生出人类文明。

从生产资料看，人类文明就是一部利用土地和水的发展史，幼发拉底与底格里斯两河、恒河、尼罗河、黄河四大流域孕育了古巴比伦、古印度、古埃及和中国四大文明古国。当今，最具经济活力的区域大部分是诸如纽约、伦敦、威尼斯、东京、上海等港口城市，以及拥有较大湖泊的诸如日内瓦、芝加哥、多伦多、北京、杭州等内陆城市。

（二）水库电站开发建设深刻影响区域文化孕育过程

土地和水是水库电站建设的核心要素，同时也是区域文化孕育的核心要素。水库电站开发建设具有对这两大要素的配置能力，使得并能够影响到区域文化孕育的过程。

以三峡工程为例，虽然对国民经济发展起着巨大的推动作用，但其393亿立方米的水库总库容，淹没陆地面积632平方公里，也极大地改变了库区重庆和湖北20个县市区的土地和水要素配置，改变了区域内人们的生产模式和生活方式，改变了区域文化孕育发展的轨迹。诚然，改变并不是坏事，但正是由于其深刻的影响和改变能力，需要更加审慎研究，通过合理地配置土地和水两要素，使水库电站开发建设成为促进区域文化良性发展的好事，而不是损害区域文化的坏事。

四、发展理念

（一）引领发展

如前文所述，水库电站对工程区域具有土地与水两要素重新配置的能力，而该两要素亦是区域发展的基本国土资源，影响着区域文化孕育的过程。因此，水库电站具有引领区域发展的内生能力和天然优势。

（二）融合发展

人类逐水而居，进而繁衍生息，孕育文化，诞生文明。水滋养着人类，人类赋予了水以情感，“上善若水，厚德载物”便是生动写照。北京有后海、杭州有西湖、武汉有东湖、昆明有滇池等拥有灿烂湖泊水文化的内陆城市彰显了勃勃的生机，无不是人类与湖泊交融发展的结晶。

北京后海

2016年2月19日，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上提到要“尽快从相‘加’阶段迈向相‘融’阶段，从‘你是你，我是我’，进而变成‘你就是我，我就是你’”。水库电站工程也需要有更开放的姿态，将人工形成的水库视为与区域人们生产生活息息相关的湖泊，其与人类活动不应是隔绝的、对抗的。除却追求工程本身质量的卓越，水库电站应主动与区域发展的互联互动，最大程度的实现与区域发展相融合。缺少人文的融入和区域发展的依托，一座座水库电站不过是一个个冰冷的工业机器，那是极大的浪费。人们与水库电站工程应该是共生、共赢、共荣的伙伴关系，共同发展、和谐并进，水库电站在与人类活动的交融中当是鲜活的生命体。

（三）横向转型

从水力资源开发纵向看，我国除西藏地区尚有较大存量，其他区域水电开发基本已完成或进入尾声；非洲、东南亚和南美尚有部分待开发水电，但体量有限，且受国别政治、法律等影响，“走出去”的风险重重。国内外资源有限加上国际形势变幻莫测，水力资源开发纵向上已难以满足我国水电行业庞大的利润投资需求和产能输出。

从水力资源开发横向看，我国水力资源集中在中西部，以西南西藏、四川和云南三省区为主，大型水库电站也主要分布于这些较落后的地区。随着西部大开发战略的实施、全国产业大规模的地域转移以及构建国内国际双循环新发展格局的推进，我国中西部地区有着巨大的基础设施建设、城市景观升级和人居条件改善等市场空间，这都与土地和水两要素息息相关。水库电站对两要素的配置能力使得水电行业可以完美的与市场需求契合。从宜居性而言，四川省雅砻江二滩水电站水库蓄水后对降低攀枝花市的高温天气改良作用显而易见。

在纵向发展受限的情况下，水电行业横向转型发展符合国情需要，同时也能解决自身过剩产能输出的问题。利用好土地与水两要素配置能力是水电行业能否成功实现转型升级的关键。

（四）利益相关者分析

对地方政府而言，与其对水电开发企业雁过拔毛，不如创造良好的市场环境让企业落地生根，充分发挥两要素配置能力广泛参与到地方经济社会建设中，使企业利润能够在本区域转化为再生产资本，区域社会资本形成良好的积累效应。

对水电开发管理企业而言，纵向发展空间有限。我国要实现碳达峰、碳中和目标，技术路径依托的是新能源发展和能源技术的创新突破，水电在我国能源构成中的重要性相对逐步下降是必然的趋势。横向转型有着巨大的市场空间，符合企业增值保值的战略追求。进入市场的关键除了突破市场准入障碍外，最重要的是依托两要素配置能力发现和创造市场。中国长江三峡集团公司积极参与长江经济带生态修复和环境保护建设，就是很好的横向进入生态环保市场的战略举措。

对区域百姓而言，水库电站的发电利润再次进入区域市场意味着产业升级和就业机会的增加，同时也能享受到基础设施完善和生态环境保护等发展红利。诸如北京和杭州等内陆湖泊经济发达城市也能使区域百姓对当地所建水库电站有更具象的期待。

对水电行业科研、设计、施工单位而言，可充分发挥水工程和水环境的技术优势参与到更广阔的市场中。例如，中国电建集团华东勘测设计研究院助力参与的“G20峰会”和成都勘测设计研究院助力打造西昌市月亮湖湿地公园的成功对水库电站融入区域发展具有良好的示范意义。

对行业管理者而言，水电行业横向转型发展不仅符合供给侧结构改革、通过有效配置土地和水等资源要素提高供给能力，同时也能够解决过剩产能和庞大的就业存量压力等迫在眉睫的问题。但在市场准入制度的改革上需要结合实际有更积极稳健的步伐，要鼓励水电行业剩余资本发现市场、建立完善市场，在市场里使两要素配置能力价值得以充分体现。

五、以龙盘水库电站工程为例

2002年《金沙江中游河段水电规划报告》中规划建设的龙盘水库电站，位于云南省丽江市玉龙县与迪庆藏族自治州香格里拉县交界的金沙江中游河段，是长江上游大型水电工程，是长江干流唯一具备多年调节能力的水库电站。该电站在构建长江清洁能源基地、构筑长中下游防洪体系和改善长江黄金水道通航条件等方面具有十分显著的效益，但其代价是迁移人口约10万人，淹没耕地19.18万亩、林地18.56万亩，并局部影响玉龙雪山和哈巴雪山。

图1 规划中的龙盘水电站位于金沙江中游河段

该工程历经二十年的前期论证仍难以开工建设。笔者认为，其根本原因在于该电站库区作为云南省土地最为肥沃、民族文化和旅游资源极为丰富的区域，传统的以发电为主的开发建设理念与区域协调发展要求不一致。该工程对土地和水两要素的配置能力未得到充分的认知，两要素对区域发展的影响未得到充分评价，两要素的协调配比未得到合理确定。

（一）主要矛盾

云南省第三产业“十三五”期间发展迅速，其中旅游业收入年均增速36%，遥遥领先全国大部分省区，其GDP占比从2015年至2019年提升了23.4个百分点，2019年占比47.52%。2019年，全国旅游业对GDP的综合贡献为10.94万亿元， GDP占比仅为11.05%。云南省经济发展对旅游服务业的依赖程度极高，意味对入省旅游消费流动人口数量和消费能力极为敏感，新冠疫情下的流动性限制和全世界范围内的经济受挫对云南省经济的打击可想而知，这种外部依赖性经济模式的典型特点是产业结构空心化导致经济基础不够厚重，抗风险能力较差。

表1 云南省近5年发用电和外送情况

单位：亿千瓦时

数据来源：云南省统计局各年度统计

表1统计数据显示，“十三五”2015年至2019年期间，云南省用电量和外送电量基本相当，总体外送电量增速要高于用电量。从第二产业具有用电量比重大、产值单耗高等特点看，侧面反映了云南省工业基础相对薄弱，高附加值产业承接力度不够。在电力生产中，相对于受电区的广东和香港，属于提供初级电力产品的依附者，电力附加值低，电力剩余并没有充分转化为自身经济剩余，再生产资本积累不足。

从旅游业和电力发展两方面看，“十三五”以来云南省经济发展主要短板为工业基础薄弱，在水电行业上体现为电力剩余形成再生产资本的转化率低。显然，以发电为主的水库电站对经济发展的带动作用在减弱，龙盘水库电站在淹没高代价下对云南省吸引力不足。如何发挥土地与水两要素配置能力多方位促进云南省实现产业升级、增强工业基础，进而使电力剩余高效转换为社会再生产资本是龙盘水库电站前期工作需要解决的主要矛盾。

（二）开发建设理念

1.敏感问题

正如很多水库电站工程，龙盘水库电站涉及到两个最敏感问题是生态环保和移民安置。

从水要素看，水库冷湖效应所引起的区域降水量增加对当前玉龙雪山和哈巴雪山不断上移的雪线具有正面的积极作用，有利于冰川发育与保护。

移民安置是土地要素配置的问题，涉及配置土地的规模、类型和用途，目的是通过居住性和生产性土地的合理配置实现移民搬得出、稳得住。移民安置不宜过于零散。如果人口密度未达到一定程度，文明是根本不可能产生的^[2]。因此，龙盘水库电站的移民安置方案不仅要通过土地整治尽量使移民得以集中安置，更需依托水库为区域人口汇聚创造条件。

2.与区域融合发展的必要性

19.18万亩耕地和18.56万亩林地的淹没将极大的改变移民的生产和生活模式。若是单纯的依靠提高建设征地补偿标准给予货币补偿而缺乏产业吸纳就业的支持，在资讯、物流、交通日渐发达的情况下容易产生两个后果：一是移民手握补偿金过度消费；二是区域人口的迅速外流，二者都不利于区域社会资本积累。因此，龙盘水库电站的开发建设务必重视通过两要素配置能力引领区域产业升级，与区域发展深度融合是十分必要的。

（三）参照类比

龙盘水库电站形成的人工水库位于云南省丽江市和迪庆州。为使比较背景尽量一致，本文选取了云南省内三个最大的自然湖泊滇池、洱海和抚仙湖与龙盘水库电站进行比较，见表2。

表2 水体情况比较

昆明、大理、玉溪是云南省经济活动最为活跃的区域，展现出良好的发展势头，这与其拥有标志性的淡水湖泊密不可分。昆明的滇池为西南第一大湖，也是中国第六大的淡水湖，造就了昆明四季如春的气候，有3万多年的人类生活史，孕育了2400多年的滇中文化史；大理的洱海孕育了丰姿多彩大理白族文化，大理荣获“全国历史文化名城”和“最佳中国魅力城市”等多项荣誉；抚仙湖所在的玉溪市是滇中谷仓，全国文明的云烟之乡。

大理洱海及其湖畔的古村镇

从水这单一要素看，按正常蓄水位2010米方案，龙盘水库建成后将成为云南省内最大的人工湖泊，全国排名第二，仅次于三峡水库。从土地要素看，除却淡水湖泊资源，昆明、大理、玉溪也拥有广袤的腹地，可利用土地资源丰富。

昆明、大理、玉溪通过滇池、洱海和抚仙湖对区域土地和水两要素的协调利用对龙盘水库电站在促进区域发展方面具有重要的对标价值。龙盘水库电站的开发建设在使区域水资源得以汇聚增加的同时，也应结合区域地形地貌特点通过预留和土地整理创造足够的可利用土地，从区域整体发展的角度重视两要素的合理配置，以长远的眼光为工程所在区域创造尽量大的发展空间。

六、结论与展望

1.我国水库电站开发建设的主要矛盾已转变为与区域发展需求不协调，要求水库电站的开发建设不仅能够提供绿色清洁电力，也能够从多领域、多层次引领、融合区域发展。

2.土地和水是水库电站的两个核心要素，也是文化孕育的基础要素，使得水库电站与区域发展有着深刻的联系。

3.水库电站对区域土地和水两要素的配置能力使得水库电站具有引领、融合区域发展的内生能力和先发优势，也使水电行业具备横向转型升级的保障。

4.期待龙盘水库电站的开发建设方案不仅能使国家利益最大化，也能够高度相符云南省经济社会发展诉求，工程开发建设能充分发挥土地和水两要素配置能力促进区域发展，以期通过预设计使人工建成的龙盘水库能发挥出类似滇池和洱海等天然湖泊引领支撑区域发展的作用。

注:文中图片来源于网络。

参考文献

【1】 习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R]. 中国共产党第十九次全国代表大会,2017.

【2】 徐佳成.我国水电行业面临问题和后续开发方针的思考[OL].中咨研究公众号,2020-08-19.

【3】 科林·克拉克.经济进步的条件[M]. 北京,中国人民大学出版社,2020.492-493.

作者简介

徐佳成

■ 中国国际工程咨询有限公司能源业务部项目经理，现中组部团中央第21批博士服务团挂职于青海省三江源国家公园管理局生态处副处长，高级工程师，咨询工程师（投资），中国水利水电科学研究院博士研究生毕业。

■ 主要从事水电行业和生态环境保护相关工作，主持了大量的水电技术审查、核准评估、规划咨询、课题研究、企业并购尽调和管理咨询等工作，参与负责三江源国家公园生态保护管理工作。

■ 在专业期刊上发表中英文文章20余篇，参编3本著作。获得中咨公司优秀研究成果一等奖2项、三等奖3项。