李文倩 等 | 政府采购促进制造业绿色发展的思考与建议

政府采购促进制造业绿色发展的思考与建议

李文倩 车璐 石缎花

摘要：本文在研究我国政府采购制度与政府绿色采购做法的基础上，分析了当前政府绿色采购中存在的问题，以及政府采购在推进绿色制造过程中应发挥的重要作用，提出在碳达峰、碳中和目标下，应充分发挥政府采购的政策功能，更大力度地促进制造业绿色发展。

关键词：政府绿色采购；绿色制造；采购需求标准

2021年3月22日，国务院发布的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）提出，要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，确保实现碳达峰、碳中和目标，推动我国绿色发展迈上新台阶。要促进绿色产品消费，加大政府绿色采购力度，扩大绿色产品采购范围，逐步将绿色采购制度扩展至国有企业。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出，拓展政府采购政策功能。建立政府采购需求标准体系，鼓励相关部门结合部门和行业特点提出政府采购相关政策需求，推动在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。

一、我国政府采购制度与政府绿色采购有关做法

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。作为财政支出的重要方面，政府采购是宏观调控的有效手段之一，在推动经济、社会与环境协调发展，引导消费、促进产业结构优化调整等方面发挥着重要的作用。

（一）我国政府采购发展概况

自1995年上海市财政局和卫生局首次实施“公开招标，集中采购”以来，我国政府采购已经历了25年的发展。2003年《中华人民共和国政府采购法》（下简称《政府采购法》）和2015年《中华人民共和国政府采购法实施条例》（下简称《政府采购法实施条例》）的正式实施，是我国政府采购规范化和法制化的重要里程碑。党的十八大以来，随着政府“放管服”改革的持续推进，政府采购制度改革也进一步深化。2018年11月中央全面深化改革委员会（下简称深改委）第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，提出要加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

为落实深改委会议要求，财政部门积极推动政府采购在促进政府职能转变、强化政策功能、推进采购专业化、与国际通行规则接轨等方面的改革，探索构建政府采购需求标准体系，并着手修订《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规。同时，通过加强中央和地方电子卖场建设，进一步提高采购效率和透明度，优化政府采购营商环境。

政府采购是我国财政支出的重要方面。2019年，全国政府采购规模33067亿元，其中货物、工程、服务分别占26%、45.4%和28.6%。自2003年《政府采购法》正式出台以来，全国政府采购规模扩大了30倍，占全国财政支出比重从4.6%提高到10%以上，占全国GDP的比重从不到1%提升到3%以上。政府采购规模的扩大使其能够发挥更大的政策功能和引导作用。

数据来源：中国政府采购网

图1 2002-2019年全国政府采购规模占财政支出、GDP比重

（二）我国政府绿色采购的有关做法

政府绿色采购，是指政府采购在提高采购质量和效率的同时，从社会公共的环境利益出发，综合考虑政府采购的环境保护效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于环境保护目标的实现。

我国《政府采购法》《政府采购法实施条例》等法律法规中明确提出应当制定政府采购政策，实现节约能源、保护环境等目标。2004至2018年，我国执行以节能环保产品政府采购清单为基础的强制采购和优先采购制度。2019年，财政部等四部门联合发布《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》（财库〔2019〕9号），将节能产品、环境标志产品的政府采购执行机制由产品清单管理调整为品目清单管理，即依据《节能产品政府采购品目清单》和《环境标志产品政府采购品目清单》，对符合条件的获证产品给予优先采购和强制采购待遇。同时，对于未列入品目清单的产品类别，鼓励采购人综合考虑节能、节水、环保、循环、低碳、再生、有机等因素，参考相关国家标准、行业标准或团体标准，在采购需求中提出相关绿色采购要求，促进绿色产品推广应用。当前，财政部门正在探索和尝试通过政府采购需求管理实现节约资源、保护环境等政策目标。

节能和环境标志产品的强制和优先采购机制有效地扩大了这两类产品的应用规模和范围。2019年，全国强制和优先采购节能产品633.7亿元，占同类产品采购规模的90%；全国优先采购环保产品718.7亿元，占同类产品采购规模的88%。

表1 2012-2019年政府采购节能产品和环保产品规模及占比

数据来源：中国政府采购网

二、我国政府绿色采购制度建设尚处于起步阶段

从全球情况来看，发达国家政府采购额占其国内生产总值的15%-25%，足以影响某些产品的市场份额和消费者取向。20世纪90年代以来，美国、日本、欧盟等发达国家纷纷通过专门立法或政府令的形式强制推行或鼓励绿色政府采购。目前，我国虽然已形成了以节能环保产品政府采购清单为基础的绿色采购制度，政府绿色采购总体规模快速增长，但产品种类和行业范围仍然偏小，政府绿色采购的需求管理仍处于探索阶段，全面覆盖政府采购活动的绿色采购机制尚未建立，政府采购促进绿色发展的政策功能还有待加强。

（一）政府绿色采购品目清单仍具有局限性

目前列入节能产品和环保标志产品品目清单的产品采购资金规模已经达到同类产品的90%左右，但节能产品仅涉及18个品目，环保标志产品涉及50个品目，两个品目清单产品占政府采购资金总规模的比重最高不超过10%，2019年仅为4%左右。并且在政府绿色采购政策支持方式中，仅对计算机设备、制冷空调等10个品目的部分节能产品采取强制采购，其他节能产品和所有环保标志产品采用优先采购方式。对于大量未列入品目清单的产品类别，国家鼓励在采购需求中提出相关绿色采购要求，但因尚未出台相关实施细则，使得实际采购活动中该项政策缺乏可操作性。

（二）政府绿色采购政策引导功能依然受限

目前，两个品目清单采购是以满足各级国家机关、事业单位和团体组织的基本需求为主，以规范采购行为、促进廉政建设为基本原则，给予引导产业发展等政策功能预留的空间不足。除此之外，两个品目清单仅针对货物采购，对占到政府采购资金规模70%以上的工程和服务采购尚未提出绿色采购要求，导致工程和服务的绿色采购行为缺乏政策执行依据。

（三）政府采购对生产流通绿色化关注不够

从产品的全生命周期来看，设计、生产、回收过程的绿色化才是绿色发展的关键。目前，品目清单采购机制更多关注终端产品的节能环保属性，而对产品在研发、设计、生产、包装、运输、回收等过程中的绿色环保要求关注不够。2020年开始，财政部联合有关部门发布了《商品包装政府采购需求标准（试行）》《快递包装政府采购需求标准（试行）》《政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作通知》等文件，尝试以政府采购需求标准的形式，将生产和流通环节的绿色环保要求纳入采购管理过程中，推动行业绿色发展。从清单管理到采购需求管理，是政府推进绿色采购的重要进步，但因目前覆盖行业和范围十分有限，未能充分发挥政府采购对生产、流通过程的引导作用。为加快推动我国传统制造向绿色制造的转变，有必要完善政府采购需求管理体系，在更大范围发挥财政资金对绿色发展的导向作用和乘数效应。

三、政府绿色采购对促进制造业绿色发展意义重大

目前，我国制造业规模稳居世界第一，转型升级初见成效。然而，与世界先进水平相比，我国制造业的环境资源问题仍较为突出，尚未进入可持续发展的良性循环阶段。政府绿色采购能够发挥财政资金对绿色消费的示范效应，引导市场主体积极供给绿色产品，促进生产过程和生产方式绿色转型。建立和完善我国政府绿色采购制度，能够更好地发挥财政资金对制造业研发、设计、生产、流通等环节绿色发展的促进作用，从而推动制造业全方位全过程的绿色转型。

（一）有利于更加充分发挥政府采购政策导向作用

政府采购政策作为国际通行的宏观调控手段和财政治理体系的重要组成部分，发挥着重要的政策引导作用。通过一定规模、一定资金量的政府采购，可以对市场产生政策影响力及明显的示范效应。在新发展理念的指导下，政府采购应积极适应推进生态文明建设的总体要求，丰富绿色采购政策内涵，完善政府绿色采购政策执行机制和配套措施，促进节约资源、保护环境等经济和社会发展目标的实现。全面建立并实施政府绿色采购制度，对生产流通消费各环节提出更明确的绿色采购要求，有助于供给侧结构性改革与产业结构的优化，有助于绿色产品体系与绿色供应链的形成与发展，有助于我国经济社会的绿色低碳转型。

（二）有利于从消费端引领生产方式绿色转型

当前我国制造业正在进行结构升级和调整，消费市场的需求是供给侧结构调整的重要动力和指向。政府绿色采购是以绿色消费促进绿色生产的重要手段，政府通过直接采购绿色产品或在采购需求中明确产品和生产过程中的绿色环保等要求，能够引导市场主体积极生产绿色产品，优化生产工艺技术，推动产品升级换代，增加市场绿色产品供应量。同时，将政府采购需求与绿色技术、绿色标准推广结合起来，能够激励供应商和生产商自主改进生产方式，从源头提升绿色制造能力。此外，通过政府的示范引导作用，有利于提高国有企业、社会团体和消费者等采购绿色产品的规模和数量，提高社会对绿色产品的关注度，扩大全社会绿色产品消费量。

（三）有利于更好地体现产品全生命周期绿色价值

全生命周期成本是指产品在有效使用期间发生的所有与该产品有关的成本，包括设计、制造、采购、使用、维修保养、废弃处置等成本。从美日欧等发达国家、世界银行等国际组织和一些大型跨国企业开展绿色采购的经验来看，其关注于整个产品全生命周期的“绿色化”，并且以支持绿色产品来推动全产业链的绿色发展。绿色制造是通过开展技术创新和系统优化，将绿色设计、绿色技术和工艺、绿色生产、绿色管理、绿色供应链、绿色循环利用等理念贯穿于产品全生命周期中，实现全产业链的环境影响最小、资源能源利用效率最高，获得经济效益、生态效益和社会效益的协调优化的一种制造模式。建立基于生命周期理念的政府绿色采购制度，将政府采购政策制定执行与绿色制造标准制定、体系建设、模式推广等结合起来，打破只关注最终产品的采购局限，更加注重生产环节、流通环节和管理理念的绿色化，将有力地推动我国制造业“绿色化”发展。

四、政府采购促进制造业绿色发展的建议

为深化和完善政府采购制度改革，强化政府绿色采购的政策功能，提高我国制造业绿色发展水平与国际竞争力，应加快建立并实施政府绿色采购制度。

（一）建立完善政府绿色采购制度体系

结合我国制造业发展所处阶段，主要任务和发展目标，进一步完善我国政府绿色采购的相关法律法规和政策措施十分必要。从短期来看，可以加快制定并发布政府绿色采购管理办法，明确推进政府绿色采购的重大意义、基本要求和执行机制，建立“采购需求、采购过程、绩效评估、监督管理”有机衔接的政府绿色采购管理制度。建立政府采购需求标准体系，根据部门和行业特点，在政府采购需求标准中嵌入绿色发展的要求。从中期来看，可以制定《政府绿色采购条例》，规范我国政府绿色采购的含义、范围和程序。从长远来看，研究制定专门的《政府绿色采购法》，为全面推行政府绿色采购提供有力的法律保障。

（二）加强政府绿色采购需求管理

采购需求的确定在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用，依法加强政府采购需求管理，是发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要保证。其中，制定政府采购需求标准是推行政府采购需求管理的关键一环，即对采购产品或服务制定相应的技术标准或质量标准。一般说来，政府采购政策在支持节能环保，鼓励技术创新、支持本国产品等方面都大量采用明确需求标准的方式实施。财政部应联合行业主管部门，根据产业发展政策、技术发展水平，以及产品绿色性能和市场成熟程度等因素，结合有关国家标准、行业标准，研究制定并发布一系列含有绿色发展要求的政府采购需求标准，引导各级政府及相关企事业单位在采购货物、工程、服务项目中，参考使用需求标准。

（三）探索政府绿色采购全生命周期评价

基于生命周期理念建立政府绿色采购制度是国际发展趋势，我国政府采购制度改革应按照接轨国际，朝着与环境、人类更友好、更和谐方向，建立以生命周期评价为基础的开放式采购管理模式，破解“清单式”管理对采购货品、工程和服务种类限制及公平性影响等问题。应鼓励对政府绿色采购的项目进行全生命周期成本评价，对在有效使用期间所发生的与采购产品有关的设计、制造、采购、使用、维修保养、废弃处置等所有成本进行综合评价，更好地体现产品的绿色价值。在采购需求标准的制定中，也要充分考虑生命周期成本最优化，综合考虑政府采购的生态环境效益和综合经济效益。

（四）完善细化政府绿色采购执行机制

应重点从采购文件编制、评标及结果公示、合同签订、履约验收等环节，明确绿色采购具体执行要求。采购文件中应将符合政府绿色采购需求标准的有关规定作为实质性条件，引导供应商使用绿色制造技术装备、提供绿色制造产品。评标办法中可根据政府绿色采购需求设置相关评审因素和分值，同时在采购结果公示中应明示符合政府绿色采购需求的有关信息。政府采购合同中应当载明对供应商使用绿色制造技术装备、提供绿色制造产品的相关要求，要求供应商做出相应承诺，并明确约定履约验收过程中的抽查检测、违约责任等内容。按照采购合同约定对供应商进行验收，必要时要求供应商提供包含相关指标的第三方检测或认证机构出具的检测报告、认证证书等证明性文件，对于未按合同要求使用绿色制造技术装备、提供绿色制造产品的的行为，采购人应当依法追究其违约责任。此外，在政府采购协议供货、定点采购和政府采购电子卖场等环节应对符合政府绿色采购需求标准的产品加挂标识，引导采购人优先选择。

（五）完善政府绿色采购评价监督机制

为确保政府采购促进绿色制造发展政策功能的落地，从制度、方法和手段等方面加强政府采购监督管理。一是定期公布政府绿色采购的实际执行情况，接受人大和社会公众的监督。二是建立绩效评估机制，鼓励采购人委托具备专业技术能力的第三方机构，对政府绿色采购项目进行绿色绩效评估，不断完善和丰富政府绿色采购评价方法，持续改进政府绿色采购管理工作。三是建立严格的考核机制，根据采购人、采购代理机构推行政府绿色采购、落实政策的情况给予奖惩。

注：文中图片来源于网络。

参考文献

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[2]夏玲.世界银行关于采购需求管理的经验及启示[J].中国政府采购,2019(04):15-17.

[3]赵晔.为完善政府绿色采购提几点建议[N].中国政府采购报，2021-01-25.

[4]韩琳.我国政府绿色采购发展的现实困境与政策建议[J].中国市场,2018(25):157-158.

[5]张朋.政府采购助力绿色制造问题研究[J].中国招标,2019(29):23-26.

作者简介

李文倩

■中国国际工程咨询有限公司区域发展与规划业务部综合处副处长，高级工程师，咨询工程师（投资）。毕业于中国人民大学城乡规划管理专业，获管理学硕士学位。

■长期从事区域规划、产业规划和区域经济研究工作，主持和参与咨询项目70余项，参与编著《北京市低碳发展研究》《区域工业绿色转型发展研究》等书。主要为国家发展和改革委员会、工业和信息化部等国家部委、地方政府以及大型企业提供区域规划、产业规划、城乡建设、大型产业园区规划建设等领域的咨询工作，持续跟踪研究城市新区建设、产业转型升级、绿色制造等领域的发展。咨询研究成果多次获得国家发展和改革委员会优秀研究成果奖和省级工程咨询优秀成果奖。

作者简介

车璐

■中国国际工程咨询有限公司区域发展与规划业务部副主任，正高级经济师，毕业于中央财经大学国民经济学专业，获经济学硕士学位，咨询工程师（投资），注册会计师，中国绿色制造联盟专家委员会委员。

■长期从事绿色、循环、低碳等方面的规划编制、专题研究和咨询评估工作，主持和参与咨询项目数百项。重点支撑工业和信息化部等国家有关部门，以及地方有关政府部门、大型产业园区等，开展绿色制造工程、循环经济试点、生态文明先行示范、节能减排、城市低碳发展、工业城市绿色转型、园区循环发展、绿色园区第三方评价等方面的规划咨询和专题研究工作。咨询研究成果多次获得国家发展和改革委员会优秀研究成果奖、中国工程咨询协会全国优秀工程咨询成果奖。

作者简介

石缎花

■中国国际工程咨询有限公司区域发展与规划业务部绿色发展处副处长，正高级工程师，注册环境影响评价工程师，咨询工程师（投资）。

■长期从事工业绿色发展、循环经济、生态环境保护、生态文明建设、资源环境承载力等方面的政策研究和专项规划咨询工作，主持和参与地方五年规划、产业发展规划、工业绿色发展、循环经济规划、生态环保专项规划等咨询项目百余项。参与编著《现代咨询方法与实务》《区域工业绿色转型发展》等多部专业学术著作。咨询研究成果多次获得全国优秀工程咨询成果奖和省部级工程咨询优秀成果奖。