支世平 等 | 招标代理制度变迁与招标咨询未来发展思路

招标代理制度变迁

与招标咨询未来发展思路

支世平 鲁千里 陈文军

招标是一种常用的采购方式，招标人通过向特定或不特定范围的潜在投标人公布其要采购的标的物，吸引投标人进行竞争，从价格、质量、进度等因素选择最合适的投标人，并与之签订合同的行为。

招标代理企业是指具备招标专业能力，受招标人的委托或授权从事招标代理业务并具有法定主体资格的机构。

本文回顾了我国实施招标投标制的历史沿袭及目前国内招投标市场和招标代理企业现况，并初步探讨了在取消招标代理资质、开展电子化招投标等新形势下，招标代理企业可能的发展策略。

一、我国招标投标制的历史及现状

（一）招标投标的起步

1984年7月，中国利用世界银行贷款的鲁布革水电站的引水隧洞施工项目，第一次采取国际招标模式，日本大成公司以8460万元人民币的最低标价中标。在施工过程中，大成公司运用先进的项目管理手段，最终实现了工期短、成本低、质量好的效果，取得了巨大成功，产生“鲁布革冲击”，在国内引起轰动。1984年11月，原国家计委和建设部联合印发《建设工程招标投标暂行规定》，开始在建设工程推行招标投标制度。

1984年12月，原对外经济贸易部批准成立的中国技术进出口总公司国际金融组织和外国政府贷款项目招标公司（后改为中技国际招标公司）成为中国第一家从事国际、国内招标采购业务的招标代理机构。

1987年9月，国务院召开的全国施工会议提出了推行鲁布革经验，其中提到“最核心的是把竞争机制引入工程建设领域，实行铁面无私的招标投标”。

随着招标投标制度体系的建立和完善，国内各类招标代理企业（机构）纷纷涌现，招标代理成为新兴行业之一。

（二）国家对招标投标的管理

随着我国经济的快速发展，招标的项目也越来越多，从规范招标行为、加强从业人员管理，提高经济、社会效益，预防腐败等角度出发，国家陆续建立了较为完备的招标投标法律、法规体系。

1.招标投标法律法规体系的建立

2000年，《中华人民共和国招标投标法》正式实施。该法第三条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”以法律形式明确了必须招标的范围。

2002年，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布，第七条规定“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。”，第八条规定了政府采购限额标准，以法律形式确定了必须进行政府采购的业务范围。

2003年，由原国家计委、建设部、铁道部等七部委联合发布了《工程建设项目施工招标投标办法 》(七部委30号令)，针对房屋建筑、铁路、机场等基本建设类型的招标投标活动明确规定了可采用邀请招标的三种情况，以及除涉及国家安全等六种特殊情形外，其余项目必须进行公开招标，成为招标投标行为正规化、程序化的发轫点。

2011年，国务院在《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）的基础上，颁布了《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》），对于如何应对招标、投标过程中的具体问题做出了详细规定。《招标投标法》《招标投标法实施条例》及其配套规章的出台标志着我国招标法制体系已日臻完善。

2.招标代理资质的建立与取消

作为规范招标投标活动的一部分，国家一度对从事招标代理的企业进行资质管理，政府有关部门也划定了管理范围，在2000-2013年间，相应出台了招标代理机构的管理办法。

（1）招标代理资质的建立

2000年，国家药品监督管理局会同卫生部共同制定了《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》（国药管市〔2000〕306号），规定了药品采购的招标代理机构认定办法。

2001年，科技部制定的《科技评估、科技项目招标投标工作资格认定暂行办法》（国科发计字〔2001〕4号），规定了从事国家科技计划中重大科技项目和行业、地方科技项目招标投标工作的组织或机构，必须先获得科技部的资格认定；凡从事行业和地区科技评估、科技项目招标投标的中介机构，必须首先取得行业和地方科技行政主管部门的资格认定。

2005年，商务部发布了《机电产品国际招标机构资格审定办法》（商务部令〔2005〕第6号），将机电产品国际招标代理机构的资格等级分为甲级、乙级和预乙级。

2005年，财政部发布了《政府采购代理机构资格认定办法》（财政部令第31号），对将除集中采购机构外的政府采购代理机构资格分为甲级资格和乙级资格。

2007年，原建设部发布了《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号），规定了工程招标代理机构资格分为甲级、乙级和暂定级，并规定了不同资质级别招标代理机构能够承担业务的范围。

2012年，工业和信息化部发布了《通信建设项目招标代理机构资质认证》，将通信建设项目招标代理机构资格分为甲、乙两级。

2012年，国家发展改革委员会发布了《中央投资项目招标代理资格管理办法》（国家发展改革委第13号令），将中央投资项目招标代理资格分为甲级、乙级和预备级。

（2）招标代理资质的取消

国家相关部门对招标代理资质的规定一定程度上促进了招标投标活动的规范化。然而，这种各自为政的监管方式也产生许多弊端，人为割裂了招标投标市场。

按照原有监管模式，即使是同一招标人管理的同一项目，因招标内容的不同而需要接受不同政府部门的监管，还因招标代理资质管理原因不得不选择不同的代理单位。这样既降低招标效率、增加招标成本，又耽误了工程进度。碎片化的招标也使得业主协调工作量巨增，造成了费用的增加及工作进度延误，为投资控制等埋下了隐患。从2010年起，国家有关部门开始陆续取消各种招标代理资质。

2010年，国家药品监督管理局会同卫生部发布了《关于取消药品招标代理机构资格认定的通知》，取消了药品采购的招标代理资质。

2011年1月，《科学技术部关于对部分规范性文件予以废止或宣布失效的决定》（科学技术部令第14号）中，废止了前述国科发计字〔2001〕4号文件。

2014年1月，商务部出台《取消机电产品国际招标项目招标代理资质认定》（商务部令2014年第1号），正式取消了机电产品国际招标的招标代理资质认定。

2014年1月，工信部出台《取消通信建设项目招标代理资质审批》（工信部通[2014]46号），取消了通信建设项目招标代理机构资质认定。

2014年8月，全国人大常委会会议表决通过《政府采购法》修正案，取消政府采购代理机构的资格认定。同年8月，财政部发布了《取消政府招标代理机构资格认定》（财库〔2014〕122号），正式取消了政府采购项目资格认定的要求。

2017年12月，住建部发布了《关于取消工程建设项目招标代理机构资格认定加强事中事后监管的通知》（建办市〔2017〕77号），也取消了工程建设项目招标代理机构资格的认定。

2017年12月，修订后的《招标投标法》删除了关于招标代理资质要求的表述，从上位法层面正式去除了招标代理行业最大的进入壁垒——招标代理企业资质证书。

2018年1月，国家发展改革委发布了《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2018年2号》，规定：自2017年12月28日起，我委不再开展“中央投资项目招标代理机构资格认定”相关工作，各级发展改革部门和有关单位不再受理“中央投资项目招标代理机构资格认定”申请。

2021年4月，国家发展改革委发布《关于废止部分规章和行政性规范文件的决定》（国家发展改革委令2021年42号），废止了《中央投资项目招标代理资格管理办法》。至此，所有招标代理资质被全部取消。

3.招标代理从业人员的资格管理

为了更加规范对招标代理从业人员的管理，提升其业务水平，国家发展改革委和原人事部于2007年4月发布了《招标采购专业技术人员职业水平评价暂行规定》和《招标师职业水平考试实施办法》，正式把招标师纳入了职业水平考试的范畴。

2013年，人力资源社会保障部、国家发展改革委制定了《招标师职业资格制度暂行规定》，国家对招标师资格实行注册执业管理制度，对招标代理从业人员提出了执业资格要求。

2014年6月，国家发展改革委印发《招标师注册执业管理办法》，规定“招标师实行注册执业管理。未取得《中华人民共和国招标师注册证》 (以下简称《注册证》)和执业印章的人员,不得以招标师名义从事招标采购业务工作。”

2016年6月，国务院印发《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，取消了招标师专业技术人员职业资格许可和认定事项。

2018年3月，修订后的《招标投标法实施条例》取消了招标代理企业必须拥有招标师的限制，取而代之的是“拥有一定数量的具备编制招标文件、组织评标等相应能力的专业人员”的表述。

2018年至今，中国招标投标协会以“招标采购从业人员专业技术能力评价证书”和招标师登记系统的形式，持续推动中级、高级招采人员专业技术能力评价，继续为提升招采人员业务能力做出贡献。

4.持续推进统一公共资源交易中心的形成

为了进一步深化招标投标领域“放管服”改革，减少制度性交易成本，释放制度红利，中央政府推行从中央到地方统一公共资源交易中心的建设，对以往分散的各类招标投标交易市场实施统一监管。

2013年，《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号），部署由国家发展改革委会同财政部、国土资源部等部委，在2014年6月底前，就整合建立统一规范的公共资源交易平台提出方案。

2015年，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）文件要求各地整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，建立统一的公共资源交易平台，防止公共资源交易碎片化，推动政府职能转变，强化对行政权力监督制约。各地方政府纷纷在2017年底至2018年初密集发文，落实国务院要求，如武汉公共资源交易中心在2018年1月1日正式对外服务，整合了武汉市建设工程交易中心、武汉市土地交易中心、武汉市农村综合产权交易所、武汉航运交易所等8家交易机构，有效实现了各个交易平台由分散到集中，为交易平台的进一步整合奠定了坚实的基础，创造了良好的条件。

2019年，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）进一步拓展了平台覆盖范围，从结合信息技术、创新监管方式、降低制度性交易成本等三个方面为公共资源交易中心的进一步整合提出了方向。

5.缩小必须招标的项目范围，扩大业主自主权

2018年，国家发展改革委在投资领域继续深入贯彻市场化原则，出台了《必须招标的工程项目规定》（简称16号令）。同原先规定相比，该规定有以下几个主要变化：

（1）缩小必须招标项目的范围

16号令将全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目明确定义为“使用预算资金 200万元人民币以上，并且该资金占投资额10％以上的项目，以及使用国有企事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。”从原来规定“关系公共利益、公共安全的基础设施和公用事业项目”必须招标，现放宽为若不使用国有资金或国家融资的，只有在“国家发展改革委会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准”后才需要招标。

（2）提高必须招标项目的规模标准

必须招标项目的规模标准也进行了调整。16号令与原国家计委令第３号（2000年５月１日）中关于必须招标项目的规模标准对比见表1。

表1  必须招标项目的规模标准对比

（3）明确全国执行统一的规模标准

将3 号令中“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围” 的条款进行了删除，要求全国统一执行16号令的标准，防止地方随意加码，干扰企业的自主经营。

6.创新监管方式，提升监管效能

2019年12月，国家发展改革委公开《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》，提出监管方式由事前审批核准改为事中事后监管，取消企业投资项目招标方案核准、自行招标备案等多项事前核准、备案事项，加强招投标领域信用体系建设。强化标后合同履行情况监管，解决招投标与合同履行脱节问题。加强对招标代理行为和评标专家行为的监管，加大对围标串标等违法行为惩戒力度，推动行政监督部门建立抽查检查机制，引入仲裁、调解等多元化纠纷解决方式。

二、新形势下招标代理企业发展的风险和机遇

招标投标的法律法规的调整与市场变化，也使招标代理行业的发展处在了历史关口，面临一系列的挑战。

（一）竞争更加白热化

受经济环境影响，近年来我国全社会固定资产投资的增速在放缓，个别年份还出现下滑，如图1所示。2017-2018年增长速度明显放缓，全社会固定资产投资额在2019年、2020年同比上年分别出现了13.13%和5.99%的下滑，必然会对招标代理市场总量造成负面影响。

数据来源：国家数据 年度数据 

http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01

图1 全社会及城镇固定资产投资额变化趋势图

（注：2020年统计公报将城镇固定资产投资数据改为固定资产投资（不含农户））

招标代理企业数量每年都在不断增加。根据住房和城乡建设部网站上发布的《2019年工程招标代理机构统计公报》，从事招标代理业务的企业由2018年的7717家发展到2019年的 8832家，增长达14.45%，从业人数从61.76万人增加到62.77万人，从数据上看竞争进一步加剧。

招标代理市场空间增速放缓的同时，变相的地方保护和行业垄断情况依然存在，部分大型企业通过设立下属招标代理公司来固定承接集团内部投资项目产生的招标代理业务，市场化的招标代理机构的业务份额被进一步缩减，竞争更加激烈。

（二）招标代理企业稳定性差，从业人员处境尴尬

目前，大部分招标代理从业人员的主要精力被用于跑程序、办手续等事务性工作，可替代性强，导致其承接业务时的议价能力不足。据住房和城乡建设部网站上发布的《2019年工程招标代理机构统计公报》，2019年度工程招标代理机构承揽合同约定酬金合计3961.51亿元，其中工程招标代理为347.48亿元，占比8.77%，其余为工程监理、工程造价、项目管理及其它业务的酬金。根据上述统计数据，产值较高（或较盈利）的招标代理企业主要为同时从事监理、造价及项目管理类业务的综合性咨询公司，其招标代理业务实质上只是副业，随时可能被放弃，而真正将招标代理作为主业并有良好业绩的公司凤毛麟角。这使得招标代理企业在总体上处于不稳定状态，从业人员处境尴尬，流动频繁，难以吸引和留住高素质人才。

（三）行业内跨领域的大型招标代理企业严重不足

原先招标投标领域主管部门众多，建设部、财政部等有不同的监管办法与监管运行体系。虽然《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）等要求各地设立的公共资源交易中心进一步拓展交易平台覆盖范围，但从笔者实际观察，新的公共资源交易中心人员及建制仍主要由原建设口、财政口等招标投标监管机构简单合并而来，完全整合还需要时间。

在还未形成统一标准、统一管理、统一市场的交易中心和监管体系的情况下，根据招标代理项目所属的行业，招标代理企业仍需要与住建、财政、交通、水利、医药卫生等不同的行业主管部门打交道，对大部分招标代理企业而言，形成跨越不同领域的大型招标代理企业还有待时日。

（四）行业风险控制压力增大

当前国家对招标投标活动管理趋于严格，程序要求日臻完善，部分建设单位选出自己“中意”的承包商的难度加大。有些建设单位甚至利用其强势地位不断对招标代理企业施压，并把是否能顺利实现其意图作为选择招标代理企业的先决条件。

有的招标代理企业因缺乏执业底线，游走在法律的边缘地带，甚至违规违法进行操作，给招标代理从业人员、代理企业乃至行业的声望带来负面影响，同时也给自身带来巨大的风险。

（五）招标投标活动的电子化带来新的挑战

国家从2013 年颁布《电子招标投标办法》及技术规范，到2017年《“互联网＋”招标采购行动方案（2017—2019年）》的推行，显示了国家对推行“互联网＋”招标采购的决心。

互联网技术在招标代理业务中的运用，可以将大量程序性的重复劳动固化，并交由计算机执行，在大大减少工作量的同时，提高工作效率与质量，降低了交易成本；同时，招标平台的数据存储在云端，可以实现全国数据同步，因此要同步非法更改或撤销招投标数据变得不可能。这种留痕特征和不可更改性，极大压缩了围标、串标等非法行为的空间，增强了招标平台的公信力。

信息化技术的进步要求招标代理企业必须与时俱进，及时学习掌握电子化招投标的相关操作规程，达到政府主管部门的相关要求。

三、招标代理咨询企业未来发展思路

招标是许多合同签订过程中不可或缺的重要一环，在工程咨询业务中占有独特地位，因此，招标代理咨询企业应利用这方面的经验和积累，积极拥抱新变化，为下一步发展打好坚实的基础。

（一）加强企业规范化、标准化、信息化建设

招标的整个流程操作，需要在政府、行业等的各项法律法规的框架内，兼顾现行的各项专业技术规范的前提下，在编制招标文件、发布招标公告等诸多环节，为委托人提供尽善尽美的服务。因此，招标代理企业工作人员需在委托人的不同部门、政府监管部门之间不断奔走，就招标条件的设置、合同条款的拟定、技术参数的选定及评标办法的确定等事项，与各相关方进行反复商讨、协调、修改，花在“走流程、统一意见”上的时间非常多。

为了升级服务品质，防范招标投标过程中的各项风险，应该加强企业管理，做好自身作业流程标准化，建立起企业的信息化平台，平台内置与监管部门及委托方各部门的工作接口，通过企业信息化的手段，将以线下为主的工作转变成以线上为主，不仅能提高工作效率，而且将为招标代理企业抢占招标投标活动电子化的竞争高地带来巨大优势。

（二）做好细分市场以提供个性化的服务

招标项目种类繁多（就建设口而言，有房建、市政、交通等不同类型），每种类型的项目涉及的招标条件、技术规范均存在不小的差异，随着专业分工越来越细，部分招标代理企业可以通过专注深耕细分领域来获得市场的生存空间。

以医院建设项目为例，不同病区的功能需求不同，需要的设备与组织方式也不同，难以用标准化的招标方案和招标文件来批量招标，故此类项目通用性小、标包多、单标投资额小，大型招标代理企业不愿意做，而医院采购方又极其需要，对于较为熟悉行业情况的招标代理企业而言，深耕细分市场，未尝不是一项不错的选择。

（三）尝试建立跨领域的全能型招标代理企业集团

在各类招标代理资质已经全面取消的背景下，随着各地统一的公共资源交易中心的持续推进，建设口、财政口、机电口等招标监管的口径和标准也会逐步趋于统一，统一的招标代理市场趋势已经显现。

有实力的招标代理企业，可以抓住机遇，建立适应不同业务领域的专门人才队伍和专业服务能力，在今后统一的招标代理市场中占得先机，逐步建立跨领域的全能型招标代理企业集团。

（四）提供全过程增值型的招标代理服务

现行的招标代理服务，多为碎片化地参与工程管理，如接受某一具体单独事项委托（设计、监理或施工招标等），在走完招标流程后工作即告结束。招标代理企业以此为基础向前后两端延伸，如向前进入前期招标方案策划、潜在投标人调研分析；向后延伸到合同后期执行情况监管，帮助客户完善采购流程，帮助客户进行招标过程的管理或项目招标投标合规性审查等，通过为客户带来增值服务，将为自身赢得更多的收益。

1.提供合约咨询服务

招标代理企业可以针对不同类型的项目梳理出一套切实可行的合同体系，理顺合同体系内设计、监理、施工、跟踪审计等参建单位的权利与义务，使得实施阶段的管理工作流畅顺利，避免相互扯皮。此外，还可以在招标阶段，帮助业主把握制定规则的时间窗口，针对具体合同条款进行咨询（比如在合同中对不平衡报价的行为规定惩罚性条款等），充分保护业主权益，为业主创造价值。

2.帮助建设单位进行招标预审

使用国有资金的项目，必然要接受政府等各种层级和形式的审计、专项检查、巡视等，而招投标活动是其中的必查项。招投标成果能否经得起多层级、多角度、广范围的审计，成为考核招标工作质量的试金石，关乎建设单位领导及其部分重要员工的前途。

招标代理企业可利用以往积累的经验，从审计角度出发，站在第三方的立场，协助建设单位对招标活动把关，确保招标投标程序合法、招标过程合规、资金使用合理、工程管理过程规范，顺利通过各级政府部门的审计。

（五）大数据环境下的采购顾问服务

招标代理企业在长期为客户服务的过程中，形成了大量的有关建设方、施工方、材料设备供应商、咨询企业及其它服务单位的各种数据。通过对数据进行脱敏后，再挖掘、整理、开发及利用，形成企业的核心竞争力。

1.做好招标人与投标人的信用评估。通过对招标过程中，以及定标后合同的实施等情况的跟踪和评估，将实力强，信誉好的潜在的招标人和投标人等信息筛选出来，建立优质招标人、投标人信息库，为政府相关部门、各市场主体单位防范各种风险及参与商业竞争提供参照，建立面向业主的中标人服务质量、信誉评价体系，既能为净化招标投标市场环境助力，也可提高企业在行业中的竞争力。

2.建立真实的成交价格信息库。通过对招投标博弈后形成的价格信息，在经脱敏加工，结合市场调研，就能建立起真实的、与市场贴近的材料、设备、工程及服务等价格信息库，无论是为建设方的投资决策提供成本测算、为施工、材料设备及服务商提供投标参考，还是为咨询企业提供“靠谱”的价格信息，都具有重要的价值。

3.建立起与市场主体各方良性互动的桥梁。在达不到必须招标的小型采购项目中，为建设方寻找到优质的施工、材料设备及工程服务商，或反过来为以上单位选择优质的建设单位，提升社会的整体效率。招标代理企业可建立自身优质、便捷、高效的询价采购平台，撮合各方交易，通过全覆盖的采购服务来实现盈利最大化，提升自己的行业地位。

五、结语

招标代理企业的高质量发展，应牢记招标采购服务的初心，在做好执业风险防范，提升企业规范化、标准化和信息化管理的同时，充分运用大数据，不断提升服务品质和增加服务价值，摆脱社会上对招标代理企业仅是“跑程序”的片面印象，通过转型升级拓展自己的发展空间。

参考文献

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[6] 芮丽梅．行业改革背景下招标代理机构发展对策研究[J]．工程经济，2016（09）：72-76.

注：文中图片来源于网络。

作者简介

支世平

■中国国际工程咨询有限公司招标代理与造价业务部主任，高级工程师。

■长期从事项目前期咨询、项目管理、招标代理及造价咨询工作。

作者简介

鲁千里

■中国国际工程咨询有限公司湖北分公司总工办主任助理，工商管理硕士，工程师、经济师，咨询工程师（投资），一级造价师、招标师。

■长期从事工程造价、招标投标方面的工作。曾参与武汉天兴洲公铁两用长江大桥的招标和跟踪审计工作，以及江夏军运会总体审计工作。主持或承担了武汉轨道交通六号线、七号线、八号线二期、十一号线、二十七号线、蔡甸线等大型轨道交通项目的招标代理工作。

作者简介

陈文军

■ 中国国际工程咨询有限公司湖北分公司总工办主任，正高级工程师，咨询工程师（投资）、造价师、监理工程师、招标师、房地产估价师、一级建造师（市政）。湖北省、武汉市工程建设评审专家、PPP评审专家。

■ 毕业于武汉理工大学。先后从事过工程设计、施工、工程监理以及造价、招标投标方面的工作。近来主持或参与了东湖高新政务中心（项目获鲁班奖）、光谷网球中心（亚洲最大网球馆）、武汉地铁11号线、兰州中川国际机场等造价咨询；武汉市妇女儿童医院、武汉地铁六号线汉口段、金色雅园C区、武汉长江二桥维修等项目招标代理；武汉市支铁项目的征地拆迁项目的审计；武汉天河机场三期及江夏军运会项目总体审计等工作。