张雪飞 伍迪｜基础设施项目合规性系列研究（建设施工篇）

编者按

新中国成立以来，我国基础设施投资建设取得了举世瞩目的成就，是国家经济社会发展的重要支撑，为人民生活水平的提高做出了巨大贡献。改革开放以来，市场开始发挥配置资源的决定性作用，为我国基础设施的发展焕发了新的活力。据统计，我国基础设施资产总规模在1990年排在全世界约第15位，2000年上升到第7位，2010年跃升为第3位，至2018年已居世界首位。

党的二十大报告在回顾过去五年的工作和新时代十年的伟大变革中，充分肯定了基础设施在经济社会中发挥的重要作用。报告指出，我国“建成世界最大的高速铁路网、高速公路网，机场港口、水利、能源、信息等基础设施建设取得重大成就”。我国基础设施多年来大规模的投资建设和存量资产的高速积累，是党中央、国务院在建立社会主义市场经济体制背景下，关于投融资体制改革部署的重要成果。

项目前期工作手续的合规性要求，是基础设施能够发挥其应有价值的重要前提，也是投融资体制改革关注的重点内容之一。伴随着政府职能转变、深化“放管服”改革和扩大有效投资等重大决策的关键部署，我国工程建设项目审批制度不断优化和改革，基础设施项目投资前期决策管理经历了复杂的演变进程，其合规性标准也在与时俱进、不断完善。当前我国已进入基础设施存量时代，存量资产项目前期工作手续的合规性是重要的盘活条件之一，部分合规性问题已成为新时代社会广泛关注的焦点。本项专题研究立足投融资体制和项目审批制度变革的历史背景，尝试厘清基础设施项目在立项、土地、规划、环境、建设施工等方面主要前期工作的历史变革脉络，梳理不同管理事项之间的逻辑关联，从这一视角提供基础设施项目前期工作手续的合规性认识。本公众号将研究报告的部分成果以系列文章的形式陆续刊发，研究报告第一部分为背景与立项篇，第二部分为土地与规划篇，本文是系列研究报告的第三部分（建设施工篇），供业界同仁参考。

基础设施项目前期工作手续合规性研究（Ⅲ）
建设施工篇

张雪飞 伍迪

摘要：开工和竣工是基础设施项目建设施工方面的重要工作节点，依法合规开展有关工作是项目的合规性前提。建筑工程施工许可证（或开工报告）是建筑施工单位符合施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证，是工程项目由实施准备转向施工建设、由蓝图设计变成项目实体的重要工作手续。竣工验收是建设工程项目竣工后，全面考核建设工作、检查是否符合设计要求和工程质量的重要环节，是工程项目由施工建设走向运营投产，是建设投资成果转入交付使用的关键工作事项。本文聚焦基础设施项目建设施工方面的手续，尤其对施工许可和竣工验收两方面的主要内容和制度演进进行系统梳理，供业界参考。

关键词：基础设施；合规性；施工许可；竣工验收；政策演进

 一、施工许可手续合规性

(一）内涵与适用范围

建筑工程施工许可证是建筑施工单位符合施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证。根据有关法律政策规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。具体而言，对于工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。各省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

办理施工许可证有关事项应主要以《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）和《建筑工程施工许可管理办法》等法规政策为依据。根据最新修订且现行有效的2019年版《建筑法》和2021年版《建筑工程施工许可管理办法》，申请领取施工许可证，应当符合的条件包括：（1）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续；（2）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（3）施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其拆迁进度符合施工要求；（4）已经确定建筑施工企业；（5）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料，其中施工图设计文件已按规定审查合格；（6）有保证工程质量和安全的具体措施。

施工许可证的时效方面，根据有关规定，建设单位应当自领取施工许可证之日起3个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过3个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。在建的建筑工程因故中止施工的，建设单位应当自中止施工之日起1个月内，向发证机关报告，并按照规定做好建筑工程的维护管理工作。建筑工程恢复施工时，应当向发证机关报告；中止施工满1年的工程恢复施工前，建设单位应当报发证机关核验施工许可证。按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程，因故不能按期开工或者中止施工的，应当及时向批准机关报告情况。因故不能按期开工超过6个月的，应当重新办理开工报告的批准手续。

(二）历史沿革与合规性要点

1.办理施工许可手续的主要政策依据、演进与要点

在基础设施项目建筑工程施工许可有关手续的主要办理依据中：《建筑法》最初于1997年11月1日通过、1998年3月1日施行，此后又于2011年和2019年进行了两次修订；《建筑工程施工许可管理办法》最初于1999年由建设部公布施行，后于2001年进行了修正，2014年住房和城乡建设部发布新的《建筑工程施工许可管理办法》后此前的旧办法随之废止，新的《建筑工程施工许可管理办法》又分别于2018年和2021年进行了两次修订。因此，最新修订且目前生效的建筑工程施工许可方面的指导性文件主要包括2019年版的《建筑法》和2021年版的《建筑工程施工许可管理办法》等法规政策。

根据1997年颁布、1998年施行的《建筑法》，除了国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程以外，建筑工程开工前应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。申请领取施工许可证前，应当具备：（1）已经办理该建筑工程用地批准手续；（2）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（3）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（4）已经确定建筑施工企业；（5）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（6）有保证工程质量和安全的具体措施；（7）建设资金已经落实；（8）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。2011年修订的《建筑法》，在建筑工程施工许可方面与上一版本有关内容要求大体一致。2019年最新修订的《建筑法》，对申请领取施工许可证的条件进行了一定程度修改，条文表述也更加清晰明确。例如将“在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证”改为“依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证”。总体而言，《建筑法》在不断完善与修订过程中，对于施工许可方面的规定在整体上一脉相承，前后具有较强的一贯性。

《建筑工程施工许可管理办法》则对施工许可证申请与核发、实施和监督等方面制定了更为细致的实施细则和具体要求。总的来说，相较于建设部较早发布的旧版《建筑工程施工许可管理办法》及各修订版（1999年至2014年），2014年以来住房和城乡建设部发布的新版《建筑工程施工许可管理办法》及各修订版更加注重工程监管、信息公开，并强化规范办理程序和事后监管制度。

2.办理施工许可和开工前相关手续的其他政策依据与要点

除了建筑工程施工许可本身的主要依据之外，讨论施工许可合规性问题还应结合其他项目前期工作手续，并应重点关注建筑工程施工许可与其他项目前期手续之间的逻辑搭接关系。

2000年1月30日，国务院出台《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），对施工许可有关的前置事项提出了要求。建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。对于施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的，对建设单位责令改正，并处罚款。

2017年，国务院出台《建设工程勘察设计管理条例》，明确施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。

《建设工程质量管理条例》于2017年和2019年进行了两次修订。其中，2019年版《建设工程质量管理条例》对工程质量监督手续与施工许可证、开工报告手续的办理时序上作了修订，将串联关系改为并联：建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。

2019年3月，国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，提出了分类制定审批流程，简化社会投资的中小型工程建设项目审批：对于带方案出让土地的项目，不再对设计方案进行审核，将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段。试点地区要进一步加大改革力度，也可以在其他工程建设项目中探索将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段；还指出要精简审批环节，调整审批时序，地震安全性评价在工程设计前完成即可，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可。将供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到开工前办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。

综上，施工许可的前置手续主要包括建设用地批准手续、建设工程规划许可证、施工图设计审查等方面内容。此外，根据国务院《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（2016）、国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（2019）等文件，环境影响评价（环境保护部门负责）、取水许可（水利部门负责）、海域使用权证（如有，海洋部门负责）、节能审查意见（发展改革部门负责）等也是开工前必须完成的手续，针对于这些特定行业和领域必要手续的专项研究内容将在本系列研究的其他篇章中另行详述。

3.施工许可合规性小结

表1 施工许可手续依据及合规性要点

总结施工许可手续依据及合规性要点如表1所示。需要指出的是，上文已对有关手续的法规政策沿革进行了总结和梳理，与变化频繁的土地、规划政策要点（详见合规性系列此前发布的文章）有所不同，在施工许可手续及前置事项办理流程方面，历史政策具有较强的一贯性，主要原则变化不大。不断更新的政策文件更加强调不断加强办理程序的规范性、工程监管和信息公开的管理等细分方面。

二、竣工验收手续合规性

(一）内涵与适用范围

竣工验收是建设工程项目竣工后，建设单位会同参建单位共同检查质量确认是否合格的过程；是全面考核建设工作，检查是否符合设计要求和工程质量的重要环节，对促进建设项目及时投产，发挥投资效应，总结建设经验有着重要作用。竣工验收备案是建设单位组织设计、施工、监理等有关单位竣工验收合格之后，将工程建设和竣工过程中的文件报相关建设主管部门归档备查的重要程序，让行政机关知悉竣工事宜。

根据现行有效的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（2013），凡在中华人民共和国境内新建、扩建、改建的各类房屋建筑和市政基础设施工程均需履行竣工验收。竣工验收的监督管理由国务院住房和城乡建设主管部门负责。

根据最新修订的《建设工程质量管理条例》（2019），建设工程竣工验收应当符合的条件包括：（1）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（2）有完整的技术档案和施工管理资料；（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（5）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。同时，建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。

施工单位对施工中出现质量问题的建设工程或者竣工验收不合格的建设工程，应当负责返修；未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。此外，建设工程实行质量保修制度。建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。

竣工验收一般包括工程综合验收和专项验收。建筑工程综合验收是建设单位收到建设工程竣工报告后，组织设计、施工、工程监理等有关单位进行的验收。除综合验收以外，基础设施项目还涉及规划验收、消防验收、节能验收、城建档案验收等专项验收。以下将对综合验收和专项验收有关手续的政策演进进行分别梳理。

(二）历史沿革与合规性要点

1.综合验收

(1)办理竣工验收手续主要政策依据、演进与要点

基础设施项目综合竣工验收，行政法规层面主要依据是前文提及的施工许可手续同样应该关注的《建设工程质量管理条例》，部门规章层面主要依据包括：由原国家计划委员会印发的《建设项目（工程）竣工验收办法》、原建设部印发的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》，以及现行有效的由住房和城乡建设部印发的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等。依照时间脉络，将综合竣工验收合规性要点简要梳理如下。

1990年，原国家计划委员会印发《建设项目（工程）竣工验收办法》（计建设〔1990〕1215号），确定了竣工验收的依据、要求和程序等。办理竣工验收的工作手续依据包括：批准的设计任务书、初步设计或扩大初步设计、施工图和设备技术说明书以及现行施工技术验收规范以及主管部门（公司）有关审批、修改、调整文件等。竣工验收必须符合的要求包括：（1）生产性项目和辅助性公用设施，已按设计要求建完，能满足生产使用；（2）主要工艺设备配套设施经联动负荷试车合格，形成生产能力，能够生产出设计文件所规定的产品；（3）必要的生活设施，已按设计要求建成；（4）生产准备工作能适应投产的需要；（5）环境保护设施、劳动安全卫生设施、消防设施已按设计要求与主体工程同时建成使用。竣工验收的程序包括：（1）根据建设项目（工程）的规模大小和复杂程度，整个建设项目（工程）的验收可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。规模较大、较复杂的建设项目（工程），应先进行初验，然后进行全部建设项目（工程）的竣工验收。规模较小、较简单的项目（工程），可以一次进行全部项目（工程）的竣工验收。（2）建设项目（工程）在竣工验收之前，由建设单位组织施工、设计及使用等有关单位进行初验。初验前由施工单位按照国家规定，整理好文件、技术资料，向建设单位提出交工报告。建设单位接到报告后，应及时组织初验。（3）建设项目（工程）全部完成，经过各单项工程的验收，符合设计要求，并具备竣工图表、竣工决算、工程总结等必要文件资料，由项目（工程）主管部门或建设单位向负责验收的单位提出竣工验收申请报告。

2000年1月30日，国务院出台《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），对履行竣工验收应当符合的条件和程序进行了进一步的明确和规范。根据其要求，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备的条件包括：（1）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（2）有完整的技术档案和施工管理资料；（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（5）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。此外，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。未组织竣工验收，擅自交付使用的，应当对建设单位责令改正，并处罚款。《建设工程质量管理条例》后来于2017年和2019年进行了两次修订，但关于竣工验收方面事项的规定无显著变化。

2000年6月30日，建设部根据《建筑法》和《建设工程质量管理条例》，出台《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（建建〔2000〕142号，简称竣工验收暂行规定），对于建设工程竣工验收应当具备的条件、工程竣工验收程序及要件中应当涵盖的内容进行了明确细化和补充完善。其中，工程竣工验收条件除了《建设工程质量管理条例》中有要求的以外，还包括：（1）建设单位已按合同支付工程款；（2）城乡行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查，并出具认可文件；（3）有公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（4）建设行政主管部门及其委托的工程质量监督机构等有关部门责令整改的问题全部整改完毕等。工程竣工验收报告应主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容。工程竣工验收报告需附的文件包括：（1）施工许可证；（2）施工图设计文件审查意见；（3）施工单位在工程完工后对工程质量进行了检查，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，符合设计文件及合同要求，并提出工程竣工报告。工程竣工报告应经项目经理和施工单位有关负责人审核签字；（4）对于委托监理的工程项目，监理单位对工程进行了质量评估，具有完整的监理资料，并提出工程质量评估报告。工程质量评估报告应经总监理工程师和监理单位有关负责人审核签字；（5）勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行了检查，并提出质量检查报告。质量检查报告应经该项目勘察、设计负责人和勘察、设计单位有关负责人审核签字；（6）城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查，并出具认可文件；（7）有公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（8）验收组人员签署的工程竣工验收意见；（9）市政基础设施工程应附有质量检测和功能性试验资料；（10）施工单位签署的工程质量保修书；（11）法规、规章规定的其他有关文件。

根据2000年原建设部出台的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号，简称竣工验收备案暂行办法），建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的材料包括：（1）工程竣工验收备案表；（2）工程竣工验收报告（竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料）；（3）法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（4）施工单位签署的工程质量保修书；（5）法规、规章规定必须提供的其他文件。

2009年，住房和城乡建设部将在竣工验收备案暂行办法基础上重新制定了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）。相较于2000年版的竣工验收备案暂行办法，竣工验收方面的整体变化不大，对部分条文的表述进行了修改，例如：将办理工程竣工验收备案时第（3）项“法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”中删去“公安消防”；单独增列1项“法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件”等。

2013年12月2日，住房和城乡建设部出台《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（简称竣工验收规定），同时，2000年出台的竣工验收暂行规定废止，并明确由住房和城乡建设主管部门负责全国工程竣工验收的监督管理。相较于2000年版的竣工验收暂行规定，明显的变化主要体现在竣工验收条件方面，不再将规划、消防、环保等行政许可作为（综合）竣工验收的前置条件，但这些专项检查仍然属于竣工验收范畴，是办理竣工验收备案的条件。工程竣工验收应当按以下程序进行：（1）工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。（2）建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，制定验收方案。对于重大工程和技术复杂工程，根据需要可邀请有关专家参加验收组。（3）建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。（4）建设单位组织工程竣工验收。一是建设、勘察、设计、施工、监理单位分别汇报工程合同履约情况和在工程建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况；二是审阅建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程档案资料；三是实地查验工程质量；四是对工程勘察、设计、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。工程竣工验收报告主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容。工程竣工验收报告还应附的文件包括：（1）施工许可证；（2）施工图设计文件审查意见；（3）施工单位在工程完工后对工程质量进行了检查，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，符合设计文件及合同要求，并提出工程竣工报告。工程竣工报告应经项目经理和施工单位有关负责人审核签字；（4）对于委托监理的工程项目，监理单位对工程进行了质量评估，具有完整的监理资料，并提出工程质量评估报告。工程质量评估报告应经总监理工程师和监理单位有关负责人审核签字；（5）勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行了检查，并提出质量检查报告。质量检查报告应经该项目勘察、设计负责人和勘察、设计单位有关负责人审核签字；（6）有施工单位签署的工程质量保修书；（7）验收组人员签署的工程竣工验收意见；（8）法规、规章规定的其他有关文件。

(2)综合验收合规性小结

表2 竣工验收（综合验收）手续沿革及合规性要点

总结近三十余年以来综合竣工验收手续沿革及合规性要点如表2所示。可以看到，大致可分为三个阶段：

第一阶段是1990年原国家计划委员会印发《建设项目（工程）竣工验收办法》至2000年，根据建设工程规模大小和复杂程度，建设工程的验收可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。对于规模较大、较复杂的建设项目（工程），应先进行初验，然后进行全部建设工程的竣工验收。对于规模较小、较简单的工程，可以一次进行全部工程的竣工验收。

第二阶段是2000年国务院发布《建设工程质量管理条例》、原建设部出台《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》至2013年。这一阶段对于建设工程竣工验收应当具备的条件、工程竣工验收程序及要件中应当涵盖的内容进行了明确细化和补充完善，规定工程竣工验收条件应当包括城乡规划行政主管部门对工程符合规划设计要求出具的认可文件，以及公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件等。

第三阶段以2013年住房和城乡建设部出台《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》为标志，明确由住房和城乡建设主管部门负责全国工程竣工验收的监督管理，且不再将规划、消防、环保等行政许可作为（综合）竣工验收的前置条件，仅作为办理竣工验收备案的条件。

2.专项验收

由于规划、消防、环保等涉及到安全及公共利益，我国对这些专项建筑功能实施行政许可或审批。工程项目涉及的专项验收事项主要包括规划验收、消防验收、人防验收、环保验收、节能验收、档案验收等。本部分以消防验收、规划验收、环境验收为例，简要阐述专项验收手续的历史沿革及合规性要点。

(1）消防验收

法律法规层面的依据主要为《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），部门规章层面的依据主要为公安部发布的《建设工程消防监督管理规定》和住房和城乡建设部发布的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》《建设工程消防设计审查验收工作细则》等。2019年之前，公安部门是建设工程消防验收的主管部门；2019年之后，由于国家机构改革和调整，建设工程消防设计审查和验收工作主体由公安消防部门调整为住房和城乡建设主管部门。

《消防法》于1998年开始施行。其规定，按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。《消防法》于2008年进行了修订，对消防验收进行了细化调整，对消防备案提出了具体要求。《消防法》（2008）规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，应当按照两种情形进行消防验收、备案：（1）对于国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（2）对于其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定。

1996年，公安部印发《建筑工程消防监督审核管理规定》，并于1997年开始施行，明确消防监督审核的范围，是指公安消防监督机构对新建、改建、扩建、建筑内部装修和用途变更的建筑工程项目，从设计、施工到竣工验收所实施的消防设计审核、施工安装监督检查和消防验收。其中，对消防设计审核的内容、重点类型项目、流程等进行了详细规定；在建筑施工中，公安消防监督机构对消防设计的实施进行抽样检查；公安消防监督机构在接到建设单位消防验收申请时，应当查验建筑消防设施技术测试报告等消防验收事情材料，按照国家消防技术标准进行消防验收，并签发《建筑工程消防验收意见书》。

2009年，公安部发布《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号），《建筑工程消防监督审核管理规定》同时废止。根据新规定，对包括城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程在内的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。建设单位申请消防设计审核应当提供的材料包括：新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件、设计单位资质证明文件、消防设计文件等。建设、设计、施工单位不得擅自修改经公安机关消防机构审核合格的建设工程消防设计。确需修改的，建设单位应当向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构重新申请消防设计审核。建设单位申请消防验收应当提供的材料包括：（1）建设工程消防验收申报表；（2）工程竣工验收报告；（3）消防产品质量合格证明文件；（4）有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证；（5）消防设施、电气防火技术检测合格证明文件；（6）施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；（7）其他依法需要提供的材料。公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收。此外，对消防设计和竣工验收的备案抽查进行了明确规范。

《建设工程消防监督管理规定》于2012年进行了修订，相较于2009年版整体变化不大，对部分条文的表述进行了修改，例如：建设单位申请消防设计审核的材料中，将“新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件”修订为“依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件”，并新增表述“依法需要城乡规划主管部门批准的临时性建筑，属于人员密集场所的，应当提供城乡规划主管部门批准的证明文件”；在建设单位申请消防验收应当提供的材料新增1项“建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件”；将“工程竣工验收报告”修订为“工程竣工验收报告和有关消防设施的工程竣工图纸”等。

2018年9月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》（厅字〔2018〕85号），明确将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。

2019年4月23日，《消防法》再次修订，内容相较于此前发生较大变化，并将建设工程消防设计审查和消防验收的审查部门明确调整为住房和城乡建设主管部门。根据《消防法》（2019），对按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，实行建设工程消防设计审查验收制度。国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。除此以外的其他建设工程，建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。特殊建设工程未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程，建设单位未提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料的，有关部门不得发放施工许可证或者批准开工报告。国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。除此以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院住房和城乡建设主管部门规定。《消防法》于2021年再次修订并生效至今，相比于2019年版本在消防设计审查和消防验收等方面内容变化不大。

2019年3月国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，提出制定施工图设计文件联合审查和联合竣工验收管理办法。将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。

为了加强建设工程消防设计审查验收管理，更好地保证建设工程消防设计、施工质量，2020年6月1日，住房和城乡建设部正式施行《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号），《建设工程消防监督管理规定》同时废止。《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》充分贯彻了国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》对于施工图设计文件联合审查的和联合竣工验收的政策精神，并对消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法进行了进一步的规定，对城市轨道交通等特殊建设工程实行消防验收制度；对其他建设工程实行消防验收备案。（1）特殊工程的项目，建设单位申请消防验收时，需要提交消防验收申请表、工程竣工验收报告以及涉及消防的建设工程竣工图纸。实行规划、土地、消防、人防、档案等事项联合验收等建设工程，消防验收意见由地方人民政府制定的部门统一出局。（2）其他建设工程竣工验收后，应当报消防设计审查验收主管部门备案，办理备案时应当提交消防验收备案表、工程竣工验收报告以及涉及消防的建设工程竣工图纸。此外，住房和城乡建设部还发布了《建设工程消防设计审查验收工作细则》（建科规〔2020〕5号），对于特殊工程的消防设计审查和消防验收，以及其他建设工程的消防验收备案和抽查进行了实施层面的细化规定。

(2）规划验收

在建设工程规划管理中，与“开工验线”相对的概念是“规划验收”。开工验线是通过对建设工程定位放样的事先检查，来确保建设工程按照规划审批的要求安全顺利地进行，同时兼顾完善市政设施、改善环境质量，避免对相邻产权主体的利益造成侵害。竣工验收是对建设工程能否达到规划审批对建筑工程、配套设施及城市环境要求，能否安全有效的投入使用，作出核准。客观地讲，开工验线和竣工验收都是以规避风险为主要目的的事前监督核准行为。建设工程实施规划验收，应当以建设工程规划许可证上的审批内容和批准图纸为依据。

规划验收法律法规层面的依据主要为《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城乡规划法》）和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城市规划法》）。规划验收的事权主管部门为城乡规划管理部门。根据1990年开始施行的《城市规划法》，城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区内的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。根据2008年开始施行的《城乡规划法》，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

(3）环保验收

为了防止环境污染和生态破坏，确保环境保护设施与建设项目主体工程顺利同时投产使用，我国对建设项目实行竣工环境保护验收制度。在行政法规层面的主要依据是《建设项目环境保护管理条例》；在部门规章层面的主要依据是国家环境总局发布的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》。

根据1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号），建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项日环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护、设施竣工验收。环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内完成验收。建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。

2002年开始施行的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（国家环境保护总局令第13号），对建设项目竣工验收的范围、程序、条件及法律责任等进行了明确规定。该办法于2010年进行了修订（环境保护部令第16号），后于2021年废止。

为落实国务院“放管服”改革精神，《建设项目环境保护管理条例》于2017年进行了修订，明确了对于环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，填报环境影响登记表的项目不再进行环保验收要求，转而开展环境影响后评价。根据《建设项目环境保护管理条例》（2017），编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。除此之外的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。

2017年，生态环境部出台《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评〔2017〕4号），对于验收的程序内容、监督检查进行了进一步的修订。还明确“建设项目需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的，新修改的《中华人民共和国水污染防治法》生效实施前或者《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修改完成前，应依法由环境保护部门对建设项目水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收”。

(4）专项验收合规性小结

表3 竣工验收（专项验收）手续依据及合规性要点

整理以消防验收、规划验收、环保验收为例的专项竣工验收手续依据及合规性要点如表3所示。

消防验收方面。我国对城市轨道交通等特殊建设工程实行消防验收制度；对其他建设工程实行消防验收备案。值得一提的是，因国家机构改革和调整，2019年修正的《消防法》将建设工程消防验收的审查部门由公安消防部门调整为住房和城乡建设主管部门。

规划验收方面。由城乡规划主管部门（原城市规划行政主管部门）按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。 

环保验收方面。由环境保护行政主管部门对建设项目需要配套建设的环保设施竣工验收。2017年以后，对于环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，填报环境影响登记表的项目不再进行环保验收要求，开展环境影响后评价。

此外，根据2019年3月国务院办公厅发布的《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，对工程建设项目实行联合验收。实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。对于验收涉及的测绘工作，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。

三、建设施工手续合规性总结

施工许可是建筑施工单位符合施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证。竣工验收一般包括综合验收和专项验收。综合验收是建设工程项目竣工后，全面考核建设工作，检查是否符合设计要求和工程质量的重要环节；消防、规划、环保等专项验收既是工程质量的必要组份，也是行政机关对验收内容的专项审查。竣工验收备案是建设单位组织设计、施工、监理等有关单位竣工验收合格之后，将工程建设和竣工过程中的文件报相关建设主管部门归档备查的重要程序，让行政机关知悉竣工事宜。在过去二三十载，有关法规政策对以施工许可和竣工验收为代表的基础设施项目建设施工方面的手续要求，整体上呈现较强的稳定性，但也随着法规政策演进和机构职能调整发生了一些变化，下文分别以2012年和2021年作为参考时点进行相关手续的梳理和总结。

图1 建设施工手续要点及与其他事项的关联（2012年）

总结以2012年为参考时点的基础设施项目建设施工方面主要手续脉络和要点如图1所示。需要强调的是，本流程图以施工许可、竣工验收（专项）、竣工验收（综合）、竣工验收备案等手续为主线，主要聚焦于实施准备和竣工验收阶段，主要为了阐明办理施工和竣工方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，立项阶段等项目前期工作手续有省略。

施工许可及相关事项方面。

一方面，结合当时所适行的施工许可政策文件，如《建筑法》（2011）、《建筑工程施工许可管理办法》（2001）等，施工许可的前置手续包括建设用地批准手续、建设工程规划许可证、设计方案、施工图设计审查、建筑质量监督手续等。

另一方面，结合《建设项目环境保护管理条例》（1998）、《环境影响评价法》（2002）、《节约能源法》（2007）、《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010）等政策文件，企业投资项目的环境影响评价、节能审查等是建设项目开工前的要件。

竣工验收及相关事项方面。

首先，在综合验收和专项验收方面，结合当时所适行的竣工验收政策文件，如《建设工程质量管理条例》（2000）、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（2000）等，工程竣工验收条件包括城乡规划行政主管部门对工程符合规划设计要求出具的认可文件，以及公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件等。

其次，在竣工验收和竣工备案方面，结合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2009）等，办理工程竣工验收备案的材料包括：工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件、施工单位签署的工程质量保修书等。

图2 建设施工手续要点及与其他事项的关联（2021年）

总结以2021年为参考时点的基础设施项目建设施工方面主要手续脉络和要点如图2所示。与图1类似，本流程图以施工许可、竣工验收（专项）、竣工验收（综合）、竣工验收备案等手续为主线，主要聚焦于实施准备和竣工验收阶段，主要为了阐明办理施工和竣工方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，立项阶段等项目前期工作手续有省略。

施工许可及相关事项方面。相比于图1（2012年）：

其一，根据《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（2019），全国实行施工图设计文件联合审查。将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。试点地区进一步精简审批环节，加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。当前，深圳、山东等省市已探索实施建设项目审批制度改革，取消房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查，不再作为行政许可审批要件；同时，加强主体责任、质量管控、信用评价等。

其二，根据《建设工程质量管理条例》（2019年），工程质量监督手续与施工许可证、开工报告手续的办理时序由串联关系改为并联，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。

其三，根据土地、规划相关政策文件，将建设工程用地批准手续和建设工程规划许可的关系由串联改为并联（可以参见合规性系列研究之二：土地与规划篇），根据环境保护、节能审查相关政策调整，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可。

竣工验收及相关事项方面。相比于图1（2012年）：

其一，根据《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（2019）实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。

其二，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（2013），不再将规划、消防、环保等行政许可作为（综合）竣工验收的前置条件，仅作为办理竣工验收备案的条件。

其三，根据《建设项目环境保护管理条例》（2017），对于环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，填报环境影响登记表的项目不再进行环保验收要求，转而开展环境影响后评价。

综上所述，随着党中央、国务院深入推进“放管服”改革、创造良好营商环境，近年来工程建设项目审批制度朝着“多规合一”“多审合一”的方向纵深改革，不断优化，看待项目建设施工手续合规性问题，也变得错综复杂。但始终应当把握的前提是，合规性问题应当回归历史，更以项目建设时的政策要求为准绳，关注各项手续之间的逻辑关联和审批过程中的法定要件。

附：施工和竣工部分的主要政策清单（按文中出现先后顺序）

1.《中华人民共和国建筑法》（2019年）（主席令第29号）

2.住房和城乡建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2021年）（住房和城乡建设部令第52号）

3.《中华人民共和国建筑法》（1997年）（主席令第91号）

4.《中华人民共和国建筑法》（2011年）（主席令第46号）

5.建设部《建筑工程施工许可管理办法》（1999年）（建设部令第71号）

6.建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2001年）（建设部令第91号）

7.住房和城乡建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2014年）（住房和城乡建设部令第18号）

8.住房和城乡建设部《建筑工程施工许可管理办法》（2018年）（住房和城乡建设部令第42号）

9.国务院《建设工程质量管理条例》（2000年）（国务院令第279号）

10.国务院《建设工程质量管理条例》（2017年）（国务院令第687号）

11.国务院《建设工程质量管理条例》（2019年）（国务院令第714号）

12.国务院《建设工程勘察设计管理条例》（2017年）（国务院令第687号）

13.国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）

14.国务院《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）

15.住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（2013年）（建质〔2013〕171号）

16.国家计划委员会《建设项目（工程）竣工验收办法》（计建设〔1990〕1215号）

17.  建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（建建〔2000〕142号）

18.住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2009年）（住房和城乡建设部令第2号）

19.建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（2000年）（建设部令第78号）

20. 《中华人民共和国消防法》（1998年）（主席令第4号）

21.《中华人民共和国消防法》（2008年）（主席令第6号）

22.公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》（1996年）（公安部令第30号）

23.公安部《建设工程消防监督管理规定》（2009年）（公安部令第106号）

24.公安部《建设工程消防监督管理规定》（2012年）（公安部令第119号）

25.中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》（厅字〔2018〕85号）

26.《中华人民共和国消防法》（2019年）（主席令第29号）

27.《中华人民共和国消防法》（2021年）（主席令第81号）

28.住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（2020年）（住房和城乡建设部令第51号）

29.住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收工作细则》（建科规〔2020〕5号）

30.《中华人民共和国城市规划法》（1989年）（主席令第23号）

31.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）（主席令第74号）

32.国务院《建设项目环境保护管理条例》（1998年）（国务院令第253号）

33.国家环境总局《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（2002年）（国家环境保护总局令第13号）

34.环境保护部《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（2010年）（环境保护部令第16号）

35.国务院《建设项目环境保护管理条例》（2017年）（国务院令第682号）

36.生态环境部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（2017年）（国环规环评〔2017〕4号）

作者简介

张雪飞

■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心投融资咨询处助理经济师，英国格拉斯哥大学亚当斯密商学院国际金融管理专业硕士，东华大学纺织科学与工程专业博士。

■ 专注于基础设施投融资领域的相关研究和咨询工作，包括基础设施REITs理论研究、政策研究、项目评估等。作为主要完成人深度参与了国家发展改革委、国务院研究室、中国地震局、国家开发银行等委托的课题与项目。

作者简介

伍迪

■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心投融资咨询处副处长，高级工程师、副研究员，咨询工程师（投资）。本科至博士均毕业于清华大学土木工程暨建设管理系，获工学博士学位，并获北京大学国家发展研究院经济学双学位。国家公派美国马里兰大学访问学者，清华大学、北京林业大学等高校研究生校外导师，北京建筑大学PPP发展研究中心专家委员会委员。

■ 主要从事基础设施项目管理与投融资领域（尤其是PPP、REITs、民间投资等）相关理论与政策的研究和项目实务的咨询，累计接触基础设施项目千余个，参与多项国家及地方相关政策的制订、起草与落实推动工作。成果获国家发展改革委优秀研究成果一等奖1次、三等奖2次，多次获得中咨公司优秀研究成果。公开发表中英文学术论文60余篇，参编论著3部、译著1部。

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