热点研究 | 清洁空气，保护气候：统筹政策、法规和组织机构，降低黑碳排放

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编者按

黑碳减排可带来气候变化应对、空气质量改善和健康改善三方面的效益。中国现有政策法规是否涉及黑碳减排相关内容？如何进一步推动黑碳减排？本研究从气候变化和空气污染协同治理角度提出了新思路。

研究背景及方法

黑碳来自人为源（如柴油机使用、用于炊事和取暖的生物质和煤炭燃烧、秸秆露天焚烧、工业锅炉等）和自然源（如森林大火、火山爆发等）排放，是构成PM2.5的重要成分，而以PM2.5污染为主的空气污染严重威胁人类健康。此外，黑碳是短寿命气候污染物，其增温效应远高于CO2，大幅排放黑碳会加速全球气候变暖。

补充知识

IPCC《全球升温1.5℃特别报告》：短寿命气候污染物（SLCP）包括：甲烷、氟化气体、臭氧前体物、气溶胶或气溶胶前体物，例如黑碳和二氧化硫。 

世界卫生组织：短寿命（短期）气候污染物中“短期”的意思是如果采取果断行动降低排放，则能快速改善空气质量并降低近期气候变化的速度。

诸多文献从科学层面研究了中国黑碳排放相关内容（如来源、影响及排放量等），但鲜有研究从政策法规角度对其进行分析。本研究从政策法规的角度，分析了截至2018年中国大气污染防治与气候变化应对过程中控制黑碳排放的相关政策和立法情况，并就如何进一步推动黑碳减排给出了具体建议。

研究结论

基于对现有大气污染防治与气候变化应对政策法规的分析，研究从协同治理角度对如何进一步推动黑碳提出建议。

一、

目前黑碳减排在中国并未受到足够的政策重视

大气污染防治方面，中国相关法律体系和制度框架已较为成熟，执法系统也在不断完善。同时，大气污染防治也受到决策者的广泛关注和公众的大力支持。现有政策法规虽并未直接规定黑碳减排相关内容，但有较为明确的PM2.5减排目标，由此推动的源头治理等政策措施，在降低PM2.5排放的同时也减少了黑碳排放。

气候变化应对方面，中国尚未建立较为全面的法律框架，气候行动也主要通过五年计划等政策文件来规定。目前气候变化应对政策主要与能源发展政策紧密挂钩，聚焦CO2排放，并以煤炭等部门为关注重点，这对黑碳排放产生直接影响。

由此可见，出于改善空气质量或是应对气候变化的考虑，部分政策对黑碳排放源有所关注，但缺乏针对黑碳排放控制而专门制定的减排目标或具体政策，可见黑碳减排在中国并未受到足够的政策重视。

二、

未来中国应统筹大气污染防治和气候变化应对的政策、法规及组织机构，进一步推动黑碳减排

减少黑炭排放可带来气候变化应对、空气质量改善和健康改善三方面的效益。为进一步减少黑碳排放，本研究认为应统筹大气污染防治和气候变应对政策、法规及组织机构，探索协同治理路径，并从以下三方面提出具体建议：

1.

加强科学和政策互动 

据分析，我国黑碳排放缺乏政策重视的主要原因包括黑碳排放数据不足，对黑碳排放源、影响和减排路径理解不充分等。因此，需从以下三方面提高黑碳排放控制相关科学知识与能力，助力协同治理的政策制定与优化。

（1）大气、气候及健康领域专家需加强合作，填补有关黑碳排放及影响的知识空白。国家可对有关黑碳研究的跨学科项目进行专项资助等。

（2）全国黑碳排放清单需根据国家经济发展现状进行优化升级。如需将黑碳排放因子和活动等数据纳入国家污染源普查和相关监测体系。

（3）需加强科学和政策良性互动。中国科学家需向决策者传达“解决黑碳排放问题对实现协同效益至关重要”的理念，并提供科学支撑，推动相关政策制定。

2.

加强协同政策和法规联系

目前，黑碳排放并未纳入中国大气污染防治或气候变化应对相关政策法规。由于中国大气污染防治工作已具备较强的政治、制度和社会基础，可率先将黑碳减排行动纳入现有政策法规，以确保其实施的有效性。具体建议如下：

（1）在现有政策法规中，明确统筹空气污染治理与气候变化应对的协同效益，以增加对黑碳等具有协同效应污染物的关注度。

（2）将黑碳减排纳入现有PM2.5污染治理范畴。 

（3）将黑碳作为大气污染物明确列入现有法律法规。

（4）气候政策法规也需将黑碳减排纳入考量。

3.

加强组织机构横纵向联动

加强组织机构协同共治、横向和纵向联动，以持续推动黑碳减排。

横向联动是指加强中央政府一级的各机构、部门间互动合作。2018年，发改委与生态环境部改革重组，将气候变化职责从发改委转移至生态环境部，旨在更好地统筹大气污染防治和气候变化应对相关工作。

纵向联动是指加强中央、省级和市级等地方政府的互动。省级和市级地方政府是政策落地实施的主体，纵向联动对于政策的落地实施至关重要，中央政府需助力加强地方政府黑碳减排相关能力建设和知识培训，促进政策目标有效落实。

文章

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原文题目：Cleaning the air, protecting the climate: Policy, legal and institutional nexus to reduce black carbon emissions in China 

原文作者：Yulia Yamineva, Zhe Liu

第一作者单位：Centre for Climate, Energy and Environmental Law, Law School, University of Eastern Finland

发表期刊：Environmental Science and Policy

出版年月：February 2019

【CCAPP秘书处根据原文整理发布】

【图片来源：网络】

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