中国地下水管理发展简史

达西研究院出品

公元2021年12月1日，《地下水管理条例》正式施行。

此时距离河姆渡时期的中国最早的开凿水井已经过去了5000-7000年。对于这种独特的存在于自然界的，看不见摸不着的环境介质，我们终于开始了全面监管。

对于地下水的管理始于地下水的开采利用。

古《周书》记载，“黄帝穿井”，“尧民凿井而饮”。这在浙江余姚河姆渡原始社会遗址发现的一口水井便已得到证实。我国凿井进行农田灌溉已有四千多年的历史。陕西咸阳沛丰张家坡西周的遗址中，在小范围内发现了八口水井，有长方形和椭圆形的，有的深达九米以上。这样密集的井群，除供人畜饮用之外，可能与进行农田灌溉有关。

从春秋后期到中国第一个封建王朝——秦国建立，随着社会经济的迅速发展，地下水的开发利用也有了明显的进步。例如据西汉年间《史记·河渠书》记载，新疆吐鲁番一带的坎儿井至少出现在公元前200-300年之前，早在公元前200年的秦朝蜀郡守李冰就发明了地下水制盐法。中国井盐看自贡，地下水的卤水资源属性早已被发现。汉朝初年四川自贡一带开采地下水卤水煮盐的产业已十分兴旺，已能在岩石中开凿数十到百米以上的地下水自流井。

作为农业大国，汉代《氾胜之书》几次提到井灌，其中还有汲水冬灌的记载。《张史记·河渠书》记载，汉武帝时，在今陕西大荔县北的商颜山开凿十余里的隧洞工程，运用了井渠法，“因岸善塌，乃凿井，深者达四十余丈，井下相通引水”。直到近代新疆一些地区，还用坎儿井灌溉农田。

清朝初年，王丰川著《井利说》主张陕西应大力发展井灌，以救旱灾。后来陕西官吏督导凿井灌田，乾隆二年就有井十五万眼。位于干旱半干旱区的陕西井灌取得的成就，极大地促进了地下水利用于井灌的发展。

地下水的资源属性被利用到大快朵颐之时，地下水管理也油然而生。

松嫩平原，一颗被大小兴安岭包裹的松辽盆地中部明珠，由松花江和嫩江冲积形成。这里曾是清朝祖先世代居处。17世纪中期以前，清政府为保护祖先发祥地，对东北地区实施封禁政策，松嫩平原一直处于封禁状态，从1861年起东北陆续开放拉林河流域、伊通河流域、洮儿河流域及嫩江中游。19世纪初，因俄日帝国主义者的侵入，在区内修建了铁路、工厂，城市规模扩大，从而加快了地下水的开发。新中国成立后，由于松嫩平原是国家重点垦荒种植区，随着农业、工业、油田开发的迅速发展，地下水开始陆续被大规模开采。从20世纪70年代未到2004年，地下水开采量增长近3倍。

清政府采取的通俗易懂的地下水管理措施，却被现代文明精确破防。

目光从广袤的茫茫雪原转移到烟雨江南。作为精致小资的代言城市，上海对地下水的开发利用由来已久，自英商在上海开凿第一口深井，至今已有一百多年的历史。清咸丰年间，1860年，当京津冀深陷于反殖民战争的战火，当圆明园的滔天大火熊熊燃烧，美商旗昌洋行在上海开凿了上海第一口深井，深井位于外滩（今中山东一路）汉口路与福州路之间的旗昌洋行内，井深77米，供该行自用。因水质好、处理工艺相对简单，地下水曾一度作为上海部分区域公共供水的主要水源。上世纪60年代起，上海工业生产有较大增长，因自来水供不应求，深井新建数量连年上升，地下水开采量激增，年度开采量保持在1.5亿立方米以上。由于城市建设增速及地下水大量开采等因素，地面沉降问题突显，引起了市政府的高度重视。

上海市给水处依靠严格审批新建深井，强化凿井质量管理，加大用水计划管理，加大回灌执行力度，推行农村改水和节约用水，做到既控制地面沉降，又尽可能满足工农业生产及生活用水的需要。至“九五”末，全市每年新凿井限制在20口以内，年开采量从历史峰值的2亿立方米控制到1亿以内，回灌量保持在1500万立方米左右。地下水水位回弹明显，地面年均沉降量控制在10毫米左右，有效遏制了地面持续沉降。

北京现在才开始做的，上海早就做了。

直至2020年，据水资源公报，通过最新建成的全国地下水监测工程，全国地下水资源量（矿化度<2g/L）8553.5亿立方米，比多年平均值偏多6.1%。其中，平原区地下水资源量2022.4亿立方米，山丘区地下水资源量6836.1亿立方米，平原区与山丘区之间的重复计算量305.0亿立方米。在整个华北平原地面沉降及全国地下水超采开始引起重视之后，2020年，东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原浅层地下水水位总体上升，山西及西北地区平原和盆地略有下降。

地下水开采利用的历史车轮从未停歇，而对于该过程的管理缰绳已经拉起。

地下水污染防治管理往事

除开地下水夺目的资源属性，地下水的污染属性直接影响了资源的可利用性。从《中国地下水修复发展简史》可以看出，2004年宋家庄土壤污染事件打开了土壤修复的万亿蓝海，此时的地下水污染属性也仅仅从科研部分定义。

当修复艺术家们翻动着污染地块土壤准备异位处理的时候，土壤下部湿漉漉的地下水往往被一笑带过。

由于地下水污染防治的技术难度，地下水污染防治工作很难说是一开始就是从监管开始的。其实我国地下水污染防治工作真正下决心的开始是在2011年，国务院印发《全国地下水污染防治规划（2011-2020年）》，掀起了地下水污染防治和修复的浪潮。

2015年，国务院印发《水污染防治行动计划》，其中关于地下水污染的遏制和修复计划已经提上日程，要求到2020年，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右。此后2016年土十条对地下水的内容要求屈指可数。硬指标提出了，可这不是对地方政府提出的法律硬性条文。之后土壤法中零星的地下水污染防治内容也让这个人类丰富的赖以生存的资源宝库依旧暴露于高风险中。

2019年，《地下水污染防治实施方案》一石激起千层浪，让地下水污染防治工作进一步走到台前，这个对接下来几十年地下水污染防治工作提供了方向参考的纲领文件，着实精确指导了这几年的相关工作，例如地下水污染防治示范区，相关导则指南出台等等。特别是当年《污染地块地下水修复和风险管控技术导则》的出台，正式使得我国地下水修复工作步入有序发展的阶段。正如《中国地下水修复发展简史》所言，这是我国地下水修复历史里值得竖起一座“丰碑”的文件。此后中国地下水修复市场强约束性标准，实现了从0到1的突破。

地下水管理体系重构

被工业化破防的清朝地下水管理措施，重建于20世纪末。在21世纪对于自然资源的保护以及美丽中国愿景的强烈诉求下，地下水管理法律法规指数式增加强度。

1993年，建设部出台《建设部城市地下水开发利用保护管理规定》，显然意识到地面沉降问题。

1997年，杭州市发布《杭州市城市地下水管理规定》，主要考虑地下水利用管理。

2006年，武汉市发布《武汉市地下水管理办法》，考虑了地下水取用和水质污染。

2009年，云南省发布《云南省地下水管理办法》，主要考虑地下水利用管理。

2013年，内蒙古发布《内蒙古自治区地下水管理办法》，主要考虑地下水利用管理。

2014年，河北省发布《河北省地下水管理条例》，主要考虑地下水利用管理。

2017年5月，水利部发布《地下水管理条例（征求意见稿）》，开始征求意见。

2019年10月，张家口发布《张家口市地下水管理条例》，强调保护与管理，很明显风向开始变了。

2020年10月，水利部在河北省召开2020年地下水管理工作座谈会，透露《地下水管理条例》将出台。

2021年9月，国务院常务会议通过《地下水管理条例（草案）》。

2021年10月，《内蒙古自治区地下水保护和管理条例（草原）》公开征求意见。

2021年11月，国务院正式发布《地下水管理条例》，自2021年12月1日起施行。

从地方性法规到国家层面法律条例，足矣看出地下水行业的发展引起的重视程度。很明显发达地区以及城市地区的地下水比其他地区要更早引起重视，当然这点也和城市用水导致的地面沉降带来的影响息息相关。

毕竟，看得见摸得着的危害才更让人胆寒和后怕。

从整个发展脉络可以看出，地下水管理条例的颁布意味着我国地下水管理体系实现基本重构。11月的条例吹风会上，条例已经被水利部定义为“我国第一部地下水管理的专门行政法规”，这点是众望所归，合情合理。

管理条例引发的思索

条例的颁布意味着整个中国的地下水管理方式被梳理完成，管理职权划分成功，管理办法安排到位。所管理的地下水直接被定义为赋存于地表以下的水。地下水是指地表以下的水，这个很明显包括土壤中的非饱和水以及含水层中的饱和水，这个定义通俗易懂，却原则性很强。

在生态环境部成立之前，地下水一直被水利部和自然资源部门（原国土部门）管辖，2018年以后，自然资源部门的地下水污染防治职权全部划分到生态环境部，地下水处直接划到生态环境部。条例中明确指出：“国务院水行政主管部门负责全国地下水统一监督管理工作。国务院生态环境主管部门负责全国地下水污染防治监督管理工作。国务院自然资源等主管部门按照职责分工做好地下水调查、监测等相关工作。”

这也意味着，水利、生态环境、自然资源原先三龙治水的格局彻底被安排明白。

从顺序可以看出，水利部首先负责地下水统一监管，坐实了老大的身份，毕竟从很久之前就开始张罗条例的事情。生态环境部全权负责地下水污染防治相关工作，这点从2018年就开始确定的。条例新增的污染防治部分，也是生态环境部工作的具体体现。自然资源部门的加入很大程度来源于对我国地下水监测工程的贡献和数据掌控。我国地下水监测工程已经建设完毕，具体可以参见《我国地下水监测工程建设始末》，自然资源部门掌控了大部分区域水质监测井数据，这也是在条例中被安排的筹码。因此，条例第46条明确规定三部门需要进行监测数据共享。

自然资源打下的江山，易守难攻。

整个条例的专业性让水文地质工作者舒适。特别是污染防治部分的“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞”等方式排污违法，这里将地下水的三大类型：孔隙、裂隙、岩溶水一一对应，专业性不言而喻。其中对于多层含水层开采防止串层污染的规定更加体现了污染防治的精确化，定点层位修复也对今后的地下水污染修复工作提出了更高的技术要求。

法律推动技术发展，地下水研究的深度及可应用性势必增加。

除开已知的地下水资源量评价、土壤地下水协同修复等要求，条例对于地下水调查评价给与了很高的要求，而这部分势必会带动地下水资源及污染评价、污染模拟预测、水文地质勘察等诸多行业相关的技术以及应用发展，带来的经济效益也不言而喻。

相较于几千年的地下水利用史，地下水管理的历史若从明末清初算起，仅仅四百余年，从开始利用到意识到管理，这种过程其实是人们对于已知事物有序可持续发展愿景的体现。建国后的真正的地下水科学化管理也仅仅是从上世纪末开始，而对于其中的地下水污染防治管理更是只有十几年的时间。技术的指数式发展，让人们更快更早地看到了美好的未来，地下水管理历史也正是这几年实现了突破式提速。作为地下水行业工作者，生逢其时，遇到地下水强力监管以及快速发展的年代，这种被需求以及被重视的快感会更激发我们贡献智慧和力量。

如果说地下水修复导则是我国地下水修复历史的丰碑文件，那么，这部《地下水管理条例》就是我国地下水规范化管理的零公里里程碑。

1000米的路程，地表水可能十分钟就可以经过，而我们脚下几百米深处的地下水，可能需要十年。我们不期望地下水能像大气、地表水一样整天围绕在人们身边，但是我们需要明白的是，在水资源亟需时，我们脚下还有一片被埋藏的汪洋大海，这片海流的很慢，但却脆弱得容易受伤。

感谢《地下水管理条例》，让我们从幕后走到了台前，让我们从伴舞成长为翩翩独舞。

谨以此篇致敬《地下水管理条例》及其背后的地下水工作者。

——达西研究院

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