最高法二巡法官会议纪要：人防车位的归属与利用
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来源：最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要（第一辑）
人防车位的归属与利用
（最高人民法院第二巡回法庭2019年第15次法官会议纪要）
◈案情摘要
甲与丙之间存在借款关系，丙未按期还款，甲遂起诉丙要求还款，人民法院判决丙向甲还款。丙未自动履行生效判决，甲因而申请强制执行，人民法院裁定查封丙投资开发的某项目小区内结合民用建筑修建的人防车位两个。经查，该人防车位尚未竣工验收，亦未取得人防主管部门颁发的使用证。丙因欠乙工程款，在人民法院查封该车位之前已经与乙达成以案涉车位抵债的协议。获悉人防车位被查封后，乙向法院提出执行异议，主张案涉人防车位归其所有，应排除执行。执行法院裁定中止执行。甲故此向人民法院提起执行异议之诉，主张该车位应归丙所有和使用，可以作为执行标的，人民法院应继续执行。
◈法律问题：案涉人防车位的权属如何认定，人民法院应否继续执行？
◈不同观点
甲说：肯定说
为鼓励社会投资人防工程建设，国家对人防工程采取“谁投资、谁管理、谁收益”的原则。案涉人防车位由丙投资建设，因而丙对其享有所有权和使用权，甲可以申请对其强制执行。
乙说：否定说
丙结合民用建筑修建的人防车位，属于国防设施，应归国家所有。根据国家人防办制定的《人民防空工程平时开发利用管理办法》第9条规定，人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料，经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》，方可使用人民防空工程。第10条规定，禁止无证使用人民防空工程或者转让《人民防空工程平时使用证》。根据上述规定，对于未经人防部门验收和批准而取得使用证的人防工程车位，丙不享有合法的使用权和收益权。因此，甲申请人民法院将其作为丙的合法财产进行强制执行，人民法院不应支持。
◈法官会议意见
采乙说
人防车位作为人防工程的一种现实存在形式，本质属性为国防战备设施，应当归国家所有。但为鼓励社会资金投资人防工程建设，减轻国家财政负担，人防工程经验收合格后，投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权。从程序上看，为加强对人防工程的监督管理，有效维护人防工程的战时防御功能，投资者应按人防主管部门的规定履行备案审批程序，才能取得人防车位使用权。投资者经人防主管部门备案批准，取得人防车位使用权，该人防车位使用权可以作为执行标的；投资者未经人防主管部门批准，对人防车位不享有合法的使用权，申请执行人将其作为投资者的合法财产申请强制执行，人民法院不予支持。
◈意见阐述
近年来，随着城市及其人口的不断扩张，城市车辆保有量快速增长，而车位却远远不能满足需求，停车难、停车贵问题十分突出，成为城市的普遍顽疾。人防车位作为人防工程的一种具体形态，兼具战时防御及平时停车功能，在城市车位资源稀缺的大背景下，日益受到人们的关注和重视，围绕人防车位的权属和利用产生的争议不断增多。₁ 在执行异议和执行异议之诉中这类争议尤为突出。由于法律规定不完善、不明确，各地规章规定各异，加之学理上认识分歧较大，导致各地法院裁判尺度不一，亟需研究解决。
一、人防车位的内涵与属性
人防车位是指利用人防工程而设置，平时可用于停车的车位。从性质上看，人防车位是人防工程的组成部分，是人防工程的存在形式之一，只不过是在人防工程战时防御功能之外，另外开发出了平时停车的使用功能。即人防车位是平时可以用于停放车辆的人防工程。这与普通车位仅为了平时停车的单一功能而修建有所不同。因此，对人防车位的法律属性和功能的认识离不开对人防工程属性和功能的探究。人防工程，是指为保障战时人员与物资隐蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。据此，可以将人防工程分为两大类，一是单独建设的人防工程(简称单建人防工程)，二是结合地面建筑修建的人防工程(以下简称结建人防工程)。无论通过前述何种方式修建，人防工程始终与军事、国防利益休戚相关，与不特定多数人员的战时安全等公共利益紧密相连，因而具有不同于一般建筑设施的特殊属性。具体而言，包括以下三个方面：一是战备性。战备性是人防工程的本质属性。《人民防空法》第2条规定“人民防空是国防的组成部分”。因而，人防工程属于国防战备设施，与普通民用地下建筑设施有根本区别。修建人防工程根本的、首要的目的，就是为了防御战时空袭，减少空袭造成的损失，保护城市居民的生命财产安全和经济目标，保存战争潜力，舍此则人防工程将与普通民用地下设施无异，也就无所谓人防工程。从修建标准上看，为适应战时防御的需要，人防工程的修建具有比普通地下建筑设施更为严格的特殊的技术标准，墙壁更为厚实坚固，且要求能够密闭，以防护生化武器和核辐射。
二是平战结合性。人防工程是修建于城市地下的重要不动产资源，除了战时防空的基本功能外，平时还具有重大经济利用价值。为实现物尽其用，确保人防工程价值的最大化，世界各国均本着平战结合的原则，在和平时期积极开发人防工程的经济价值，努力实现人防工程的战备效益、社会效益、经济效益相统一。
三是强制性。为保障战时防空需要，国家对人防工程的修建具有强制性规定，按规定修建相应的人防工程是相关单位的法定义务，而非完全自主决定是否投资修建的纯粹商业行为。《人民防空法》第21条、第22条规定，人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建；医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。人防工程设计规范中还对结建人防工程应修建防空地下室的面积标准等作出了具体规定。对于确因地质条件和其他因素，不能结合民用建筑修建防空地下室的，建设单位要按规定交纳异地建设费，由人防部门统一组织另行建设。因此，修建人防工程是人防主管部门及其他有关单位的法定义务，是为保障战时人民群众生命财产安全而应履行的法定职责，具有国家强制性。
二、人防车位的所有权问题
由国家投资单独修建的地下防空建筑用于平时停车时，基于投资主体及保障战时人员物资隐蔽、人防指挥等与军事和国防利益相关的单一目的，通常认为属于国家所有，并无争议。实践中有争议的是，由社会投资者投资结合民用建筑修建的人防车位（即结建人防车位）所有权归属问题。现行法律对于此种结建人防车位的所有权归属并无明确规定，各地规章千差万别，由此带来理论上的巨大争议和审判实务上的不统一。
（一）现行法律规定
《物权法》是规定财产归属和利用关系的基本法律，但其中对于人防工程及结建人防车位的所有权归属并没有作出明确规定。《物权法》第52条规定，国防资产属于国家所有。但国防资产的范围包括哪些，人防工程是否属于国防资产，却未进一步明确。《国防法》第37条规定，国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物质器材、技术成果等属于国防资产。如按文义解释，此处所称的国防资产应为国家直接投资形成的设备设施，社会投资者投资建设的结建人防车位不在此列。《物权法》第73条规定，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房属于业主共有。该条规定了建筑区划内的公用设施归业主共有，但结建人防车位是否包含于本条所规定的公用设施之内，不无争议。实务中，很多业主以结建人防车位属于该条规定的公用设施为据主张其应归业主共有，导致近年来纷争不断。《物权法》第74条规定，建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。该条根据建筑物区分所有权的原理，将建筑区划内的车位分为专有部分的停车位和共有部分的停车位。专有部分的停车位，由开发商享有所有权，开发商可以通过出售、附赠、出租等方式确定车位、车库的权利归属。对于车位、车库的权利归属没有约定或约定不明的，应当由开发商所有。 利用业主共有部分修建的停车位，由业主共有。对于何谓专有部分，何谓共有部分，物权法规定不明，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》进行了区分。根据该解释第2条的规定，凡具有构造上的独立性、能够明确区分；具有利用上的独立性、可以排他使用；能够登记成为特定业主所有权的客体，均属于建筑区划内的专有部分。专有部分以外的部分，即为共有部分。但上述规定是对民用建筑内普通建筑设施权属所做的划分，对于有别于普通民用建筑设施、具有国防战备性质的人防车位是否适用，并不明确。此外，即便上述规定可以适用于结建人防车位，然而结建人防车位究竟属于建筑物的共有部分还是专有部分，同样存在不同认识， 其所有权归属仍然不明。
《人民防空法》对此也没有作出明确规定。该法第5条第2款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”该规定仅明确了投资者对所投资建设的人防工程享有平时使用收益权，但并未涉及所有权归属。因此，根据该条规定，依然无法判断结建人防车位的所有权归属。
综上，就现行法律而言，并没有任何一部法律对结建人防车位的所有权问题作出清晰明确的界定，人防车位所有权归属问题目前还处于“无法可依”的状态。
（二）规章及规范性文件规定我国现有的行政法规未对结建人防车位的所有权问题作出明确规定，地方性法规也鲜见直接规定结建人防车位所有权的。不过，国务院相关行政主管部门和各地政府在对人防工程实施行政管理的过程中，对包括人防车位所有权在内的人防工程权属问题，以规章或规范性文件形式却多有涉猎。但由于认识不同，加之各地实际情况差异较大，因此规定内容各异，大致形成了结建人防车位归国家所有和归投资者所有两种类型。（三）学理观点结建人防车位的所有权归属问题在学术上一直存有不同认识，法律的不明确、各地规定的不统一，加剧了学术上的争论。不同学者从不同角度，基于不同法理对结建人防车位的所有权归属问题进行论述，形成了国家所有权说、业主共有说和投资者(开发商)所有权说三种不同的观点。（四）裁判尺度因人防车位所有权而产生的争议在现实中已经大量存在，而法律规定又不明确，各地政府的规章及规范性文件规定差异较大，学理认识并不一致，这直接导致各地法院在审理此类纠纷时裁判尺度不一，判法各异。其中既有认定人防车位所有权归国家所有的判决，也存在将人防车位所有权判决归业主共有或开发商所有的判决。
（五）本文观点
结建人防车位所有权问题，涉及结建人防车位这一特殊不动产的归属、利用和交易流转，也是现实中人防车位所有权争议案件产生的法律根源。对于这一属于民事基本制度的问题，确有必要在国家法律层面做出明确统一的规定。在现实争议不断涌现、法律规定付之阙如而各地政策又不相同的情况下，人防车位所有权立法的必要性和紧迫性尤为明显。从应然的角度看，我们倾向于认为结建人防车位的所有权应归属于国家。除前述国家所有权说强调的理由外，我们认为人防车位归国家所有的根本原因在于其战备性和公共服务设施的特殊性质。人民防空是国防的组成部分，根据人民防空的需要而修建的人防工程是国防设施的组成部分。因此，结建人防车位的本质属性是战备性，是战时保障一切组织和个人生命财产安全的公共服务设施。《人民防空法》第8条规定：“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。”开发商在新建民用建筑时必须依据国家相关规定结建人防工程，是保障人民战时获得防空保护的具体措施，由此而进行的投资以及业主所分担的人防建设费用，是包括建设单位及业主取得人民防空保护权时应承担的法定义务。结建人防车位的这一属性是其根本属性，而其平时作为车位停车的经济属性则是在保证战备性的基础上派生出的从属性。离开了战备性，离开了国防设施的公共服务职能，结建人防车位则丧失存在的基础。因此，对结建人防车位权属的确认，应以有利于战时人防工程有效利用、平时人防工程有效维护为权衡标准，以有利于人民防空保护权的实现为根本出发点，而且结建人防车位的利用应以不妨碍战时防御功能实现为原则。以此为前提，之后才能进一步研究如何充分发挥结建人防车位的平时使用价值问题。从战时有利于对结建人防车位的迅速调度、统一协调、高效利用，平时有利于对结建人防车位的有效维护和监督管理角度考量，我们认为结建人防车位的所有权归国家更为妥当。至于对投资建设单位的利益平衡问题，则可以通过赋予其平时使用权加以解决。
三、人防车位的使用权
（一）人防车位所有权与使用权分离的必要性
所有权是对物进行全面支配并排斥他人干涉的权利，包括了占有、使用、收益、处分四项权能。人防车位所有权如归国有， 国家自然应对人防车位享有上述四项完整的权能。就人防车位的使用而言，包括了平战结合的两项用途：一是战时用于防空(包括平时的应急抢险救灾)，二是平时用于停车。其中第一项用途是建设人防车位的根本目的。我们主张结建人防车位归国家所有，也主要是从保障国家战时对人防车位的有效掌控和利用，保障人民群众生命财产安全的角度出发所作的考虑，这是国家充分履行公共管理职能的需要。但除此之外，国家平时并无为履行公共管理职能之需而利用人防车位的必要性，人防车位特别是结建人防车位的平时停车功能基本是为了满足普通民众日常停车之需而开发的经济功能。这种情形下，如将人防车位的平时使用权仍赋予国家行使，则要么是人防车位长期闲置，加剧城市车位资源紧张的局面，不符合物尽其用的原则；要么是国家相关部门将使用权转让给他人行使并从中获利。后一种情形下，不免有国与民争利之嫌，有损政府的形象和公信力，而且会令人产生疑问：国家强制投资者出资建设的人防工程，平时闲置不用时为什么不能交给投资者使用？国家让投资者出资修建人防工程却作为自己牟利的手段，是否符合政府的职能及公平原则？因此，将人防车位的所有权与使用权相分离，将国家所有的人防车位平时交由投资者使用，既有利于充分发挥人防车位的使用价值，符合谁投资、谁收益的公平原则，而且也有利于调动投资单位建设人防工程的积极性，于国于民均善莫大焉。对于此处所谓的投资者是建设单位还是业主，学术界和实务界均存在不同认识。我们认为，投资者应为投资建设该人防工程项目的建设单位，即开发商。
（二）人防车位使用权为用益物权
投资单位对所投资建设的人防车位享有的使用权，是在国有土地之地下设立的他物权，性质上应属于用益物权。投资单位取得用益物权，可以对人防车位进行占有、使用和收益，但无权处分人防车位。
《物权法》第5条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”即物权的创设，应遵循物权法定原则。认定人防车位使用权为用益物权，是否符合物权法定原则？作为调整物的归属和利用关系的基本法律，《物权法》中并没有规定人防车位使用权这一用益物权类型，但在《人民防空法》中却有相关规定。《人民防空法》第5条第2款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”因此，认定投资者平时对人防车位享有用益物权具有法律依据，符合物权法定原则。
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