杨东平 | 从“教育产业化”到教育的“非营利化”(下）

前言：

在本文的上篇中，作者对“教育产业化”进行了释义，同时回溯了“教育产业化”二三十年的勃兴之路。（点击《杨东平 | 从“教育产业化”到教育的“非营利化”(上）》）

本文的下篇将阐述开展中小学办学体制改革的内涵，同时认为义务教育的最佳机制不是资本机制，也不应当是行政化的权力机制，而是非营利机制。教育新政对“公参民”办学的清理，就是践行公办学校非营利性的具体措施。应当通过全面地清理和规范，建立起“现代学校制度+非营利机构”这样新的义务教育学校管理制度。

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开展中小学办学体制改革  

当教育的外部环境得以大致清理之后，问题便又回到了公办教育自身。

“双减”所掀动的教育风暴，用霹雳手段禁堵减负，无疑是治标救急的猛药。改善教育生态的源头治理，既需要清理“教育产业化”漫漶的遗害，需要贯彻落实国家的各项立法和政策要求，避免义务教育被资本市场、房地产机构和培训机构绑架；同时，也需要面对“中国教育的下一步”有前瞻性的系统思维，从而避免政策的短视和碎片化，避免陷入“按下葫芦浮起瓢”的困境。一个重要的主题，是在学习化社会和多元利益格局的环境中，重新认识和构建市场和教育的关系，提升政府教育治理的水平。 

在“后普及教育阶段”，公众“有学上”的目标基本满足之后，下一步是如何实现“上好学”。国家提出的目标是“公平而有质量的教育”，但何为公平，何为教育质量，仍然需要凝聚共识。“上好学”有一个基本方面，是具有极大共识的，就是在规范性的统一教育之外，关注学生个性化、差异化的发展，满足公众选择性的教育需求。因应互联网和智能机器人时代、学习化社会，以及少子化时代的到来，这一变革的重要性显而易见，是“中国教育下一步”的重要主题。因此，在新的形势下需要通过改革激活公办学校，需要继续发展民办学校，增加学校系统的丰富性、多样性，构建与学习化社会相适应的教育系统。

1、开展公办学校办学体制改革

有“PISA之父”之称的OECD教育与技能司司长安德烈亚斯·施莱克尔的意见令人警醒，他认为未来教育发展的首要症结“不是公平和质量，也不是教育经费或资源的低效使用，而是学校系统组织方式的落后！” 这既是指形成于一二百年之前、被诟病为“教育工厂”的学校教学模式，也是指在科层化结构中教育官僚远离现场、自上而下的集权式管理模式。这一切都极不适应信息社会和学习化社会的现实。

我国小学和初中阶段炽烈的升学竞争，主要原因是义务教育学校差距过大。在推进义务教育学校均衡发展的过程中，由于一些制度性问题并未触及，这一目标尚未真正实现。根本问题，就是改变直至取消义务教育阶段“等级化的学校制度”，取消制造“名校”的制度安排。这就需要按照《教育法》《义务教育法》的规定，取消将义务教育学校分为三六九等的区别对待，取消“重点学校”的招生特权以及人财物等各方面的特权，取消义务教育学校的部属、省属、市直、区重点等标签，实行属地化的统一管理。在此基础上，示范性高中“指标下放”、校长教师流动等政策，才能真正收到促进义务教育学校均衡发展的实效。 

此外，是通过向地方和学校赋权，落实学校的办学自主权，增加教育活力、形成多样化的办学特色，满足不同的教育需求。

在西方国家的教育变革中，公立学校办学体制改革一直处于十分优先的地位。由于他们义务教育的供给充足，公立学校之间几乎没有竞争，导致学校的平庸化和缺乏活力。政府激活公办学校的主要措施，是通过权力下放，向社区和学校赋权，实行学校自治，提升教育质量。

典型如美国“特许学校”的改革，在不改变学校的公办性质、政府全额拨款的前提下，将学校委托给一个教育家团队，实行契约式的管理。至2010年12月，美国总计有5453所特许学校，在校生173万人。“特许学校”成为教育创新活跃的领域，著名的“第56号教室”、KIPP学校、以项目式学习而闻名的高技术高中（HTH）等等都是特许学校。英国、瑞典的“自由学校”、台湾地区的“实验学校”，都是借鉴特许学校模式的改革。 

欧洲国家已经做出的探索，是一个从两端同时推进、使公办学校与私立学校越来越接近的过程：通过政府购买服务，公共资源更大程度地普惠覆盖，私立教育承担更多的社会责任；公办学校系统通过放权改革、实行校本管理、委托管理焕发活力，同时借鉴私立教育的管理办法，如丹麦推动每一个公立高中都成立理事会，由理事会来选举校长。这样，公办学校在管理方面越来越像私立高中。

2、民办教育价值的再认识

在民办教育快速发展了20多年、公办-民办格局发生逆转的新形势下，仍然需要重视民办教育在扩大资源方面的重要价值；同时，也需要对民办教育的核心价值和功能重新定位，确定相应的准则。

纵观世界，在基础教育阶段，民办教育都不是作为公办教育的对立物而出现的，其功能和价值主要是满足多样化的教育需求。私立学校都定位为非营利组织，提供的主要是基于移民、种族、宗教和文化差异的多样化教育，并获得大量政府资助。

德国、法国等国的私立教育在欧陆具有普遍性。目前，德国14％的中小学是私立学校，学生占比为9.3%（2011/12年度），州政府提供最高超过80%的办学经费。德国的私立小学往往是教会学校、自由瓦尔多夫学校或寄宿学校等。初中、高中阶段的私立学校分为两类，一类是能替代公办学校实行义务教育的“替代性学校”，学校设立必须经过教育主管部门审批；另一类是能够开设公办学校不提供的职业领域课程的“补充性学校”，只需报备。法国约有17%的学生在私立学校就读，多为教会学校，其中98%的学生在与政府签署“协作合同”的“签约私校”就读。“签约私校”与公立学校基本一样，教师工资和运行经费由政府拨款，学校按照政府制定的教学大纲实施教学，部分教师属于国家公务员。美国的私立学校有两类，一部分是高收费、追求卓越的“精英学校”，但大多数是基于社区的教会学校，其学费高于公办学校而大大低于私立学校，办学条件、教师待遇等不占优，但重视品德教育，学校风气好，被视为是平民的“私立学校”。

教育多样化的改革也包括非学校化教育。其典型是自上个世纪70年代以来，在美国、欧洲等许多国家和地区快速发展的“在家上学”（Homeschooling），已经成为美国增长速度最快、质量相当高的一种教育类型。目前，美国有多达200多万儿童在家接受教育，占在校生的4%。

增加教育的丰富性和选择性是世界范围内教育改革的共同主题，也是我国民办教育存在的理由。例如，在珠三角和中部农村地区存在大量为外来务工子女服务的寄宿制民办学校，在大城市边缘出现为白领阶层子女提供创新教育的“另类学校”，在大城市出现的提供“精英教育”、高收费的私立学校，满足的正是这种差异化需求。此外，值得探索和重视的，是对具有异禀的资优生以及对“问题学生”、智障儿童所提供的特殊类型的教育。

多年来我国发展民办教育的动机，主要着眼于“拾遗补缺”，弥补教育资源的不足，这在普及教育阶段自然十分重要，是重中之重；但这也造成了管理者的某种“政策盲区”和民办教育的某种“基因缺陷”：将发展民办教育视同“招商引资”，办教育如同办企业，重视规模效益和经济效益，热衷于圈钱圈地、兴建大规模的超级学校，缺乏对差异化办学、创新性教育的关注。一二百年之前欧洲工业化阶段出现的规模化的学校教育，往往被诟病为“教育工厂”，已经是亟需改变和淘汰的陈旧模式。“小班小校”是国外中小学的基本面貌，因为只有在小班小校，才能看见每一个学生，才有可能实行个性化、差异化的教学。这也是在少子化时代我国义务教育学校变革的基本方向。

今天，我们特别应当鼓励有理想的教育人、教师和家长，着眼于满足差异化的教育需求，因地制宜地举办各种小规模的创新型学校和学习组织。需要把创新创业的概念从经济领域扩大到教育领域，要像支持小微企业那样鼓励小微学校。应当看到，这种由有理想的教育人创办、非资本逻辑的教育，才是教育创新的源泉。通过将家庭幼儿园、在家上学、小微学校合法化，促进教育自下而上的生长，可以使教育重新成为全社会共同参与、共治共享的事业。

走向基础教育的非营利化    

在“后普及教育时代”，民办教育的改革并不是要取消民办学校，而是引导民办学校去适应和满足新的需求；同时，需要构建公办学校与民办学校共同发展的新的制度框架，超越民办学校和公办学校在应试教育单一轨道上的竞争。

在民办教育发展的过程中，人们认识到资本的逐利性存在降低教育性、忽视公平性的危险。按照教育新政，义务教育阶段的学校，都定义为是非营利性的。民办学校实行非营利管理的政策很明确很具体，公办学校由于是由政府财政举办的，似乎天然就应当是非营利性的，但这其实是需要论证的。在现实生活中，对于公办学校能干什么不能干什么，缺乏明确的规范和规则，营利和非营利的边界非常模糊，包括集团化办学、名校跨地区办学、举办国际部（国际学校）和在海外办学，与资本市场和房地产业的利益勾兑等等，存在大量经营性的活动和营利空间。另一方面，许多占用高额财政经费的重点学校、乡镇中心园，服务的主要是少数优势阶层的孩子，而普通学生和农民的孩子却需要支付高学费。这种高度行政化、等级化的公办学校制度，也在偏离教育的公平性和公正性。

另外一个问题是，为什么办学自主权与所有制捆绑，只有高收费的民办学校或实行“民营机制”才能获得？按照现代政府治理的理念和法治精神，学校举办者的身份、经费来源与办学权是应当分离的不同属性的事，办学自主权是公办和民办学校都应该拥有的、无需用钱赎买的。 

这启示我们，义务教育的最佳机制不是资本机制，也不应当是行政化的权力机制，而是非营利机制。这可能是一个历史性的契机，使我们可以做出新的抉择：淡化所有制思维，按非营利组织的规范管理所有义务教育学校。“现代学校制度+非营利机构的管理”，或许可以成为一种普适的制度，构成公办民办学校一视同仁、共同发展的制度框架。这样，既可以超越基于所有制性质的公办-民办的两分法，也超越了“自由的”民办学校和“不自由”的公办学校的办学权属的两分法。在面向未来的新赛道上，将不再是公办学校与民办学校的竞争，而是创新学校与传统学校的竞争。

非营利组织通常被称为“第三部门”，以区别于政府（第一部门）和企业（第二部门）。它最突出的特征，是由使命感、责任感驱动，为实现特定社会目标而存在的，而不以获取利润为目的，具有公共性、公益性、自治性等重要特征。非营利组织严格依照章程开展工作，其工作经费往往来自公、私部门的捐赠，享受国家规定的免税或税收优惠政策，经营结余也不得分红。无论公办还是民办学校，如何真正实行非营利模式的管理，是落实教育新政需要学习的新课题。教育新政对“公参民”办学的清理，就是践行公办学校非营利性的具体措施。应当通过全面地清理和规范，建立起“现代学校制度+非营利机构”这样新的义务教育学校管理制度。

参考资料：

1.安德烈亚斯·施莱克尔，《超越PISA：如何建构21世纪学校体系》，上海教育出版社，2018

2.马国川访丹麦前教育部长，《财经》2019-5

3.美国在家上学学生人数持续增长.美国教育新闻网，2016-09-08

本文作者：杨东平

21世纪教育研究院名誉理事长

国家教育咨询委员会委员