【比较研究】胡德胜：西方国家生态文明政策法律的演进

点击上方“公众号”可以订阅哦

全文共12069字，阅读时间约25分钟。

【摘要】生态文明的孕育和发展以及相应政策法律体现是一个历史进程。虽有“生态”形式内容但缺乏“生态文明”性质的政策法律，西方国家早在19世纪70年代就已制定。从生态理性的视角，讨论西方生态文明政策法律经历的三个发展阶段：缺乏生态理性的保护自然阶段，具有些许生态理性的发展优先的保护自然阶段，以及秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段。受制于科技支撑的生产力发展水平，真正将生态文明作为主导或最高文化伦理思想并予以发展和践行的政策法律，目前仅在少数国家或地区存在。在引领全球生态文明建设的未来国际合作中，我国的政策法律路径需要采取稳中求进的策略。

【关键词】生态文明；生态理性；政策法律；西方国家；演进 。

目录

一、导言

二、缺乏生态理性的保护自然政策法律阶段

三、具有些许生态理性的发展优先的保护自然政策法律阶段——美国为例

四、秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段——欧盟和德国为例

五、结语

一、导言

2007年中共十七大文件提出生态文明的概念以及“建设生态文明”、“树立生态文明观念”的要求。2012年十八大文件要求“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，全面落实“五位一体”建设总体布局。十九大报告作出了我国已“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”的重大论断。探讨西方国家生态文明政策法律的演进，对于我国更好地参与国际合作，引领全球生态文明建设并做出更大贡献，具有重要的学术和现实价值。

生态文明内涵的孕育和发展是一个历史进程。国外对“生态文明”这一术语的使用在民间或学术界虽然早就存在[1]，但2015年以前的国外政策法律文件却没有使用过。西方国家20世纪30~60年代的严重环境污染和破坏事件引发了广泛的环保运动、促成了环保思想、催生了环保立法，且加强环保在60、70年代之交的西方国家成为重要事项，如何适当地处理人类-环境关系后来成为国际性议题。1972年《联合国人类环境会议宣言》尽管4次使用“生态”字样，但未将人与基于生态系统的自然环境之间的和谐共处以及后者优先作为主导或最高思想，体现的仍是（经济）发展优先的工业文明理念。载现可持续发展理念的1992年《里约宣言》虽然仅使用“生态”字样一次，但所体现的生态观却有质的突破。因为它已将人-自然的和谐共处作为主导或最高思想，实质上非常接近生态文明理念。从宏观和整体上看，人类社会的生态文明理念是经由国际政策法律文件推动而在国内和国际层面发散、发展并不断走向成熟的。

关于“生态文明”的概念及其内涵和外延，国内外学者见仁见智，从不同视角和层面进行了讨论。[2] 笔者以“文化论+过程论”来定义体现社会发展水平的生态文明：作为一种文化，是指一个地区、国家或人类在一定时期的生产生活中将生态优先类文化作为主导或最高文化和伦理思想；作为一个过程，则是指一个地区、国家或人类在一定时期内于生产生活中不断发展完善和践行生态优先这种主导或最高文化和伦理思想的过程。在生态优先类文化成为生产生活的主导或最高文化思想之前，政策法律中存在的、于形式或外在表现上与生态文化相关的规定，最多只是萌芽性的；此后，通常会先后进入发展期和成熟期。从相近或类似的意义上讲，西方国家政策法律中存在与生态文明相关的术语、概念、思想和理论，有涉及生态文明的不少规定；既有形式或外在表现上的，也有精神或实质内容上的。判断其是否是精神或实质内容上的，需要从其是否基于孕育有利于保存、保育或改善生态系统或其服务衡量，进而考察某项政策或法律是否具有以及在多大程度上具有生态理性。[3] 所谓生态理性，是指基于以生态系统为核心内容的生态学理论，将生态优先原则作为生产生活中的主导或最高文化和伦理思想。所谓生态优先原则，则是指除了基本人权之外的事项，在处理生态保护和社会经济发展的关系时，实行前者优先。

考察西方国家生态文明政策法律的发展，与自然保存（nature preservation）、自然保育（nature conservation）、环保（environmental protection）运动密切相关，有时还是三者的部分内容。与已有研究成果往往孤立地根据文字内容进行讨论的做法不同，本文从生态理性的视角研究西方国家生态文明政策法律所经历的三个发展阶段：缺乏生态理性的保护自然阶段，具有些许生态理性的发展优先的保护自然阶段，以及秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段。需要指出的是，由于政策法律的原理和实践根据其依存的科学、文化、政治、社会和经济环境而演变，不同国家的上述三个发展阶段存在时间先后上的不同。

二、缺乏生态理性的保护自然政策法律阶段

这一发展阶段基本上与初期的自然保存和保育运动相吻合，涉及污染防治阶段的初期。大致上存在基于三种理念的保护自然环境或其要素的政策法律，而且这三种理念不时交叉或相互影响。

（一）缺乏自然科学根据的敬畏和爱护自然

人类这一阶段虽然于某些方面敬畏和爱护自然，原因或是不得不屈从于自然、或是某种人文情怀、或是兼而有之，但缺乏自然科学（特别是生态学）的根据。英国和美国是这一阶段的典型代表。

（1）英国自然保存运动的兴起和发展。19世纪以前，英国本土相当荒凉，偏僻的地区往往被认为是未开化和危险的。19世纪早期，拜伦、科尔里奇和华兹华斯撰写了大量关于“野性”乡村富有灵感之美的诗歌和文章。如华兹华斯1810年将英格兰湖区描绘成一种“国家财富，拥有眼睛感知和心灵享受的每个人都对之享有权利和利益”。[4] 这些诗文激发了人们对这些地区及其自然景貌的热爱和保护愿望，导致了英国本土的自然保存运动。随着运动的蓬勃发展，英国20世纪初出现了大量的冠名“协会”（society）、“事务会”（council）等的民间团体，或为户外休闲娱乐，或为学习研究，（推动）保护各自认为值得保护的具有历史或自然之美的自然景物或地区、动物、植物或建筑物。[5] 它们的最重大贡献之一是推动了“历史古迹及自然美景国家信托”于1895年的成立。1905年英国通过一项专门关于该信托的私法法案《国家信托法》，宣告其财产不可侵犯，奠定了英国本土自然保存运动政策法律的基础。[6] 基于保存理念而发展形成的保育理念，为英国后来的生态环保类法律所秉持。

（2）美国的保存理念。与英国不同，美国于同一发展阶段在20世纪初期形成了保育主义和保存主义两种较为对立的自然保护理念；前者寻求监管人类活动，后者则寻求完全消除人类活动的影响。浪漫的自然保育活动（特别是有关文章、书籍和照片）又催生和促进了人们对自然及其要素（特别是动物）的人文关怀。[7] 在保存理念主导下，美国1871年制定了《建立黄石国家公园法》，世界上第一个国家公园于次年3月1日建立。建立黄石国家公园的目的是“为了人民的利益和欣赏”（第1条），而不是为了保护生态系统意义上的生态环境。发生在凯巴伯森林的狼与鹿的故事，进一步证明：美国当时的自然保护并不具有生态理性。因此，不宜因古代或历史的有些政策法律客观上具有一定的生态环保作用，就推断或妄断当时存在生态文明。

（二）实用主义的尊重自然或其要素

实用主义的尊重自然或其要素这一理念，是指尊重自然或其要素的动机或目的是为了对自然或其要素进行无形性或非物质性为主的利用，如欣赏和娱乐。下面以美国和荷兰为例讨论。

（1）美国。建国后，随着工业革命的迅速发展以及西部大开发的进行，美国城镇化发展迅速。一方面，城市居民因城市拥挤而寻求僻静处休闲，形成了野外狩猎、垂钓和滑雪等户外活动的爱好和传统。这种爱好和传统与自然保育运动共同促进了美国的露营、鸟类观察以及其他户外娱乐活动。另一方面，由于可供野外狩猎、垂钓和滑雪的荒野区域急剧缩小，以及可供狩猎的动物物种和数量也都大幅度减少，上述爱好和传统就成为要求对荒野地区进行保育或保存的社会力量。1876年，美国第一个自然保育相关组织阿巴拉契亚山俱乐部建立。这些社会力量产生了重要影响，联邦和各州制定了大量关于建立国家公园或国家森林保护区以及保护鱼类和野生动物的政策法律。为了经济目的，美国1870年制定《防止阿拉斯加毛皮动物灭绝法》。特别是，1916年联邦政府在内务部设立国家公园管理局，对国家公园、纪念物和保护区实施统一管理。1916年《建立国家公园管理局法》第1条规定，建立国家公园、纪念物和保护区的目标，一是“保育风景名胜、自然的和历史的景物，以及与之相关的野生生物”；二是“以所规定的方式和通过所规定的用途供人欣赏或娱乐，并为后代保留其未经改变的状态”。目标一体现的只是为保育而保育的外在目标，而不是真实的内在目标。目标二则体现了保育的内在目标，虽然不是全部的，却是主导的；而且体现了基于欣赏和娱乐目的的实用主义的尊重自然或其要素。可见，对于自然保育区域的保护，美国采取了政府管理模式。

（2）荷兰。与美国不同，荷兰二战以前的自然保育运动主要依靠民间力量。20世纪前后的数十年是荷兰自然和地形地貌保育运动的诞生时代。[8] 19世纪末的荷兰，关注自然的不仅有生物学家，还有对观察和研究自然充满热情的大量业余爱好者。他们创办杂志、组织学会和出版相关书籍，对提醒公众关注自然保护产生了重大影响。纳尔登湖填埋计划引发的公众购买，导致了荷兰第一个自然保护区纳尔登湖保护区于1906年建立，尽管是民间建立。荷兰不仅不限制民间自然保育区域的建立，而且提供一些财政支持和服务。政府从1922年开始每年向自然纪念物保护学会提供相当于注册费的补贴；教育艺术和科学部从1954年开始对于购买无收入保护区，向该学会提供不超过购买价格一半的补贴。《森林法》规定，对于维护具有巨大自然之美的林地的地方政府和自然保护组织，国家林业管理局可以向其提供财政拨款；可以向地方政府提供无息贷款，供后者植树之用。《自然风景地法》规定，对于维护林木的财产所有权人，政府减免相应的不动产财产税；对于向公众开放的，政府还给予财政补贴。[9]

（三）实用主义的保护自然环境或其要素

这一理念又可以分为两种情况：一是服务于生产的保护；二是服务于人身生命和健康的（应急）保护。

（1）服务于生产的保护。它是指为了保证生产所需材料或对资源持续性的要求，保护作为资源的自然环境或其某（些）要素的可再生或更新能力。相关生产往往属于国民经济的重要产业，特别是服务于国家重大利益的产业或民生必不可少的产业。在军舰的构架材料为木质的年代，柚木是最好的材料之一。在18、19世纪之交大规模扩建皇家海军期间，为了保证制造军舰所需柚木供应，英国制定1805年《木材树木等维护法》，禁止砍伐未成材的柚木树，施行于其本土和殖民地；次年，在英属印度任命官员对造船所必需木材的树种进行管理和保护。后来根据1919年《林业法》成立林业委员会，为了增加木材供应而大力发展国家运作的集约化林业。

加拿大早期建设国家公园的初衷是为了经济利益。鉴于开发利用温泉及其附近资源的巨大经济利益，联邦政府和太平洋铁路公司1885年共同建立了落基山国家公园（后名“班夫国家公园”）——加拿大第一个和世界上第三个国家公园。至1911年，联邦政府在落基山先后又建立了5个多用途的公园、公园保护区或森林保护区。但主要以盈利为目的，而不以资源和环保为目的，更谈不上具有生态理性。因为它并不禁止在公园内进行自然资源的有形开发利用活动；特别是经过100多年的以游憩和经济利益为主要目的的开发，班夫国家公园的自然生态系统目前面临不少问题。[10]

（2）服务于人身生命和健康的（应急）保护。随着煤炭成为主要燃料以及化学工业的迅猛发展和化学原料的广泛使用，工业环境污染损害了人的生命与健康。一些国家基于保护人身生命和健康的目的（且往往是暂时的、带有应急性的），制定了一些以事后的污染治理为主的政策法律，而且尽可能不预防给人身生命和健康带来的危害。空气污染防治方面，欧洲的英格兰和意大利先后在1863年和1865年制定了防止有害于健康和安全的工业空气污染措施的法律，卢森堡1872年建立了排放许可制度，德国1869年设立了专门管理机构。美国19世纪末进入城市化和工业化社会后，尽管日益增多的废气、污水、噪声和垃圾影响着城市和工业区居民的生命和身体健康，但是联邦政府作为不多，地方政府（主要是城市政府）也只是采取一些措施来控制那些影响人身生命和健康的突出的严重污染问题。日本大阪府1888年制定《煤烟管理令》的背景，是当地纺织企业产生的煤烟引发了市民的防止煤烟运动。日本1912年《工场法》关于煤烟限制的规定也是社会公众强烈反对煤烟的结果。

尽管现在从生态学的角度看，上述规定及其实施效果都涉及对生态系统的影响，但制定时却根本没有保护生态系统以及尊重和利用生态规律的任何考量。正如法国学者福特在分析法国1669年森林法令后所指出的：法令的目标是建立皇家狩猎天堂、确保战时的持续木材供应以及强化国家权力。[11]

三、具有些许生态理性的发展优先的保护自然政策法律阶段——美国为例

这一阶段之所以会产生具有些许理性的发展优先的保护自然的政策法律，是由于生态学取得了划时代的发展和进步。生态学家林德曼1941年提出的食物链概念和生物金字塔理论，次年提出的生态系统营养结构和能源流动特点理论，使人们对生态系统有了真正的系统性认识，认识到保护环境不应该是科技盲式（特别是生态盲式）的保护。以生物学家利奥波德和罗斯顿等人为代表基于生态中心主义提出的“大地伦理”，从一个极端的角度推动了生态理性。这一阶段有关政策法律的两个主要特点，一是基于保护人身生命和健康的目的，以事前和事后相结合的污染防治政策法律为主；二是在不（或较小）影响经济发展的前提下，尽可能保护或改善生态（系统）环境。目前多数国家处于这一阶段，20世纪60年代末以来的美国具有典型性。

（一）1969年《国家环境政策法》

美国1969年《国家环境政策法》第2条规定，其立法目的在于：宣告一项旨在鼓励富有生机和尽享愉乐的人类-环境和谐的国家政策；促进旨在预防或减少对环境与自然生物圈的损害以及增进人类健康与福祉的努力；提升对那些于国家具有重要性的生态系统和自然资源的理解和认识；以及，建立环境质量委员会。分析前三项目的，该法已经体现了基于生态系统理论的人类-环境和谐理念。第101条第2款进而规定：“为实施本法所规定的前述国家政策，联邦政府负有持续的如下责任：采取一切切实可行的、与国家政策的其他必要考量事项相一致的措施，完善并协调联邦的计划、职能、项目和资源”。这一规定在很大程度上展现了对工业文明理念的突破。但如与经济发展总体目标相冲突，美国往往选择经济发展优先；拒绝批准1997年《京都议定书》以及为了开发页岩油气而制定置对地下水严重污染或风险于不顾的政策法律，属于最具代表性的事例。

（二）拒绝批准1997年《京都议定书》

鉴于气候变化对自然生态系统和人类产生现实不利影响以及严重或不可逆转的威胁，国际社会出台了1992年《联合国气候变化框架公约》。考虑到历史上和全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家人均排放相对较低，以及发展中国家在全球排放中所占份额将会增加以满足其社会和发展需要，公约基于共同但有区别责任和各自能力的原则，确定了不同（类别）国家在控制温室气体排放方面的框架责任。为了具体地落实责任，1997年《京都议定书》制定了。

议定书第3条第l款规定，发达国家为主的附件一缔约方应当个别或共同地确保附件A所列以CO2当量计的温室气体的排放总量不超过附件B中登记的其排放量限制和削减承诺以及根据该条规定计算的其分配数量，并使其全部排放量在2008~2012年承诺期内削减1990年水平的5%。附件一确定的具体而有差别的减排指标是：欧盟8%，美国7%，日本、加拿大各6%，俄罗斯、乌克兰、新西兰为0，澳大利亚和冰岛的排放量可分别增加8%和10%。第25条第1款规定，议定书的生效条件是：在不少于55个《公约》缔约方、包括其合计的排放量至少占附件一所列缔约方1990年排放总量的55%的附件一所列缔约方已经交存其批准、接受、核准或加入文书之日后第90天。然而，克林顿政府虽然在1998年签署了议定书，但是既没有按行政协议予以批准的意图，也没有交由国会批准的打算。小布什则于就任总统后不久的2001年3月28日明确拒绝批准议定书。

当时，美国是世界碳排放第一大国，年排放量约占全球总量的25%；采取有效的减排措施，必然给美国经济发展带来不小的负面影响。分析美国在议定书谈判前后的行为和表现，可以发现它在生态环保与总体经济发展关系的处理上，采取的是经济发展优先理念，尽管注意到了生态环保的科学性和重要性。支撑这一判断的根据很多，限于篇幅，仅择如下4项：1）1997年7月25日美国参议院以95:0通过一项议案，申明参议院不会考虑通过任何损害美国经济的，或将发展中国家排除在外的具有法律拘束力和规定时间表的条约。[12] 2）美国国会在克林顿政府签署议定书后的1999、2000以及2001三个财年财政法案中都含有如下文句：在《京都议定书》经国会批准并据其规定生效之前，禁止环保署将法案中的资金用于“为实施或准备实施《京都议定书》的目的而制定规章、附属法规、法令”。[13] 而克林顿则批准了这些法案并使之成为法律。3）小布什2001年3月13日致函四位参议员：“我反对《京都议定书》，因为它……将会对美国经济造成严重损害。”。[14] 同月27日，他宣布拒绝批准《京都议定书》。4）根据联合国数据，在西方国家的温室气体整体排放量在1990~2004年期间减少3.3%的情况下，美国同期却增加了高达16%。[15]

（三）放松地下水污染监管，发展页岩油气

美国天然气产量在2015年可以满足其消费量的99%，2009年以来石油产量不断增加并自2014年起成为第三大石油生产国，从而基本实现了能源自足。这是被誉为美国页岩革命的巨大成就。然而，这一革命的政策法律背景是美国对放松了对页岩油气资源开发活动中地下水污染的环境监管。放松环境监管意味着经济发展优先。

《安全饮用水法》规定，负责主管该法的环保署应当于自1974年12月16日之日起180日内，发布关于州地下注入控制计划的建议附属法规，以建立最低监管标准。[16] 该法将“地下注入”界定为“通过灌注井向地下置放液体”。1994年5月3日，法律环境援助基金公司请求环保署撤销阿拉巴马州的地下注入计划，理由是该州没有适当监管与煤层气生产有关的注入活动。环保署认为水力压裂不适用《安全饮用水法》关于地下注入的规定，当月5日即驳回了这一请求。7月15日它又发布规章，认为“水力压裂对地下饮用水源构成很小的威胁或没有威胁”，并认定阿拉巴马州关于煤层气生产有关的水力压裂活动符合II类井的规定。于是，一些页岩油气资源丰富的州参照阿拉巴马州的做法，在本州地下注入计划中允许水力压裂活动。不仅如此，为了推动水力压裂技术在页岩油气开发中的使用，小布什政府在提交的《能源政策法案》中对《安全饮用水法》修订并于2005年获得国会通过，规定地下注入不包括：“（i）为了存储目的而向地下注入天然气；以及，（ii）为了与石油、燃气或地热生产活动实施水力压裂操作而向地下注入（柴油以外的）流体或支撑剂”。[17] 这就彻底在法律上为采用水力压裂技术开发页岩油气打开了绿灯。但事实上，伴随着页岩革命的进行和成就，缺乏监管的水力压裂技术在页岩油气开发中对美国生态环境（特别是地下水）的危害或严重威胁的风险日益明显。

（四）左右摇摆的美国最高法院

前面讨论了受政党政治直接影响较大的美国立法和行政部门在处理经济发展和生态环保关系时的理念，这里分析美国最高法院的态度。基于最高法院以往判例，美国国会在1946年《联邦行政程序法》第702条中规定，因行政机关的行为，法定权利受到侵害的人以及受到不利影响或损害的人，均有资格就此向法院起诉。1970年《清洁空气法》等环保法律更是规定，对于违反环保法律者和未能履行职责的环保机关及其官员，任何公民都有起诉资格。对于环保人士和团体以原告身份提起的、要求环保机构采取环保措施的诉讼，最高法院有时以原告不具有起诉资格而判决环保人士和团体败诉，有时则承认有起诉资格。例如，在1972年塞拉俱乐部诉莫顿（Sierra Club v. Morton）[18]一案中，判决塞拉俱乐部没有起诉资格，从而认可了内政部长莫顿对迪斯尼公司在矿王谷兴建滑雪胜地的许可。在1973年美国诉挑战监管机关程序之非法人学生团体（United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures）[19]一案判决中，虽然认定环保团体所列举受到侵害、不利影响或损害的因果关联性不强，但放松了条件，认为有起诉资格。特别是，最高法院在关于1997年贝内特诉斯皮尔（Bennett v. Spear）[20]一案判决中较明确表明了它对经济发展和生态环境关系的态度。该案中，俄勒冈州克拉马河流域两位农牧场主起诉美国鱼类及野生动植物管理局：为了保护两种濒危鱼类产卵洄游，减少当地居民从附近湖泊中为灌溉目的的引水量，导致农牧场主们遭受了7500万美元的经济损失，因而违反了1973年《濒危物种法》关于监管机构在宣布一个地区是动物重要栖息地时必须考虑经济影响的规定。全体法官一致同意判决原告胜诉，并且指出：《濒危物种法》关于任何人针对政府机构违法行为有权起诉的规定，既适用于诉请其采取环保措施，也适用于阻止其采取环保措施。

四、秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段——欧盟和德国为例

所谓秉持生态理性是指，基于对生态学理论特别是生态规律的充分认知，一个社会整体上或基本形成了真正尊重和利用生态规律而开发利用自然资源、实施对生态系统有重要或关键影响活动的理念，将之作为生产生活中的主导或最高文化和伦理思想并予以践行。在这一阶段，生态优先原则得到了确立和落实。判断一个国家或地区是否进入了这一阶段，不仅需要考察其政策法律或其他官方文件中的规定或说辞，更要考察它们的效果，特别是民众的遵守状况，生态环境质量状况是否在提高、改善或进步。如果规定或说辞仅在总体上或所谓原则的层面上大谈尊重和利用生态规律，但缺乏合理的、具有可操作性的具体规定或措施，且生态环境质量状况不仅没有提高、改善或进步，而是在不断恶化，就不能判定它进入了秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段。目前，世界上鲜有国家或地区进入了这一阶段。不过从内容上看，个别国家或地区的政策法律似乎进入了这一阶段，有的实施效果还不错。这里以欧盟及其成员德国为例讨论。

（一）欧盟

欧盟是生态环保的先锋，其诸多政策法律文件不断改进，始终处于国际先进或领先地位。1973年以来，欧盟或其前身共制定了七次环境行动计划；而据之制定的生态环保政策法律，与其他国家或地区相比，在同一时期都更为严格。欧盟政策法律文件中不断显现出越来越明显的生态理性。2007年《欧盟运行条约》规定，欧盟的环境政策目标包括：保持、保护和改善环境质量；保护人类健康；节俭和理性地利用自然资源；推动国际层面采取措施，处理区域性或世界性环境问题以及（特别是）应对气候变化。从中可以看到其明显注重生态环保，具有生态理性的端倪。

欧盟2002年《第六次环境行动计划》确立的战略目标可以归纳为两项：确保可再生和不可再生资源的消费以及与此有关的影响不超过环境承载能力；被最后处置的废弃物以及有害废物的数量显著减少。为此确定了4个重大行动领域：1）应对气候变化。到2008-2012年欧盟温室气体排放量减少8%，并推动全球到2020年减少20%~40%。2）自然保育和生物多样性。防止对欧盟境内许多物种及其生境的威胁，完成有关自然保育网络建设，制定和实施新领域的生物多样性行动计划等。3）环境和健康。对欧盟化学品风险管理制度彻底普查，制定减少农药风险、保护水质和减少噪声的战略，制定空气质量战略。4）自然资源的可持续利用和废弃物管理。针对特定的废弃物源（如污泥和可降解废弃物），制定一体化的生产政策和措施，增加回收以及减少废弃物。10年后，欧盟境内的空气、水和土壤污染明显地减少，有毒或有害物质的使用在修改后的化学品政策法律项下受到了更严格的限制，水质位居全球最好之列，18%的土地被确定为自然保护区域。

然而欧盟并没有停止不前，而是通过发现问题，不断制定新政策法律或修改已有政策法律，保护生态环境，走向更加生态理性。《第六次环境行动计划》实施情况的评估表明，欧盟未来环境政策面临的关键挑战是：对生态环境退化从事后补救演变为事先预防，进一步将生态环保融合到所有相关政策之中。[21] 针对这些挑战，结合欧盟2020年战略中关于步入“绿色、资源高效利用、富有竞争力和低碳的经济”愿景，2013年《第七次环境行动计划》这样描绘2050年愿景：“在地球的生态承载能力限度内，我们很好地生活。”它列举了9项关键目标；其中前3项是实体性的，后6项主要是措施性的或程序性的。前3项目标是：1）保护、保育和改善欧盟的自然资本；2）使欧盟成为一个有效利用资源、绿色和富有竞争力的低碳经济体；3）保障欧盟公民免遭构成对健康和福祉的环境相关压力以及风险。不过，欧盟28个成员国由于社会和经济发展水平、科学和技术水平以及理念和信仰的参差不一，有些基本秉持了生态理性，有些则远未达到。正如欧盟及其学者所指出的：欧盟共同政策的实施时常出现困难，滞后于制定的实施方案和时间表；特别是环境方面的指令往往由于诸多干扰而得不到遵从。[22]

（二）德国

1992年里约会议之后，德国不断践行并深化可持续发展理念。关于经济发展-生态环保之间的关系，基督教民主联盟的如下政策被德国政府采纳和实施：“可持续的市场基环境政策是一种机遇，一种推动创新、促进增长和创造就业的动力”。[23] 德国制定了2002年《为了德国的全景：我们的可持续发展战略》并不断践行。

经过长期不懈的努力，德国已经基本上进入了秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段，生态环境政策法律相当完备和完善、实施效果相当好。首先，政策法律内容体现了生态优先原则。2009年《联邦自然保育和地貌管理法》第1条规定了其如下目的并采取相关措施：常态性地保护生物多样性；常态性地保护自然平衡的运转和功能；常态性地保护自然和地貌的多样性、特征、美观及其休闲娱乐价值；对于人类居住区域附近的公共土地予以保护。其次，大力发展循环经济，努力降低污染物排放量。德国是最早通过政策法律来促进循环经济发展的国家之一。20世纪70年代就将循环利用规定于废弃物管理法之中。1994年制定了《促进循环经济和确保合乎环境承载能力废弃物清除的法律》。为了加快从废弃物经济向珍惜资源与环境的材料流经济的发展，执行2008年《欧盟废弃物框架指令》关于新的五层级废弃物等级序列的规定，2012年制定《促进循环经济和确保合乎环境承载能力废弃物管理的法律》，进一步完善发展循环经济的体制机制。特别是2012年《德国资源效率计划》突破了传统的以国界为限的循环经济范畴；明确表明不仅会减少进口原材料造成的不利生态后果，还将尽可能避免和消除废弃物出口造成的将环境负担移转给他国的影响。再次，根据风险预防原则，避免潜在的重大污染物排放风险。弃核电政策是典型事例。在日本福岛核电站事故发生的2011年，德国用电总量中有1/4来自核电。尽管核电技术发达、从未发生过核泄漏事件，但为了避免潜在的核材料污染，德国制定并实施了弃核电政策法律，将于2021年前彻底放弃核电生产。最后，在可再生能源开发利用方面处于国际领先水平。20世纪石油危机后，德国虽然在1977年制定了发展可再生能源的激励政策，但并非出于保护生态环境的目的。进入21世纪后，认识到发展可再生能源对于包括应对气候变化在内的生态保护的重大和关键作用，德国2007年《一体化能源和气候变化计划》的战略目标是：到2020年温室气体减排量与1990年相比减少40%（远超欧盟的20%同期目标），增加可再生能源发电量和供热量比例。德国2010年再次提高战略目标，提出到2050年温室气体减排量至少减少80%，可再生能源消费量占比到2020年、2030年、2040年和2060年分别达18%、30%、40%和60%，可再生能源发电量占比到2020年、2040年和2050年分别达35%、50%和80%。 [23] 为了落实这些目标，德国设征碳税、实施能效提高补贴、关闭大型煤矿等措施，鼓励大力发展和开发利用风能、太阳能等可再生能源。特别是，德国政策法律的实施效果明显。2015年用太阳能、风能和其他可再生能源满足了28%的能源需求。[24] 2016年减少碳排放27.2%，可再生能源发电量占比30%。[25] 企业和民众践行生态保护优先理念，积极遵从生活垃圾分类制度，促进了废弃物和污染物的减少和排放。在经济稳定增长的2000~2010年期间，德国废弃物排放总量却下降了0.741亿吨。[26]

五、结语

基于生态理性的视角分析，西方国家涉及生态文明的政策法律经历了缺乏生态理性的保护自然阶段，具有些许生态理性的发展优先的保护自然阶段，以及秉持生态理性的生态保护和协调发展阶段共三个发展阶段。具有“生态”的形式内容但却不具有“生态文明”性质的政策法律，西方国家早已有之。工业文明对自然的危害以及环境科学和（特别是）生态学的成熟，催生了可持续发展理念，迫使国内和国际政策法律将生态环境影响作为一项（至少是形式上）必须考虑的因素。真正将生态文明作为主导或最高文化伦理思想并予以发展和践行的政策法律，目前仅在少数国家或地区存在。虽然人类社会作为一个整体已经基本上从文化伦理上理解了生态文明，但受制于科技支撑的生产力发展水平，秉持生态理性的生态文明政策法律的真正形成、科学制定以及有效和高效实施，将是一个需要持续努力的长期过程。马克思在《哥达纲领批判》中指出：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。[27] 因此，无论是在国内生态文明建设事业中，还是在参与特别是引领全球生态文明建设的未来国际合作中，我国的政策法律路径都需要采取基于科学上可能、经济上合理、操作上可行、政治上可接受、进度上可实现的稳中求进策略。

注释

[1] 例如，美国学者莫里森在1995年《生态民主》（Ecological Democracy）一书中明确提出了“生态文明”这一概念，并将之作为“工业文明”之后的一种文明形式。

[2] 刘仁胜：《译者序 人类生态文明发展之路》，罗伊•莫里森：《生态民主》，刘仁胜、张甲秀、李艳君译，中国环境出版社，2016年，第xxxiii~xlviii页。

[3] Susanne Raum, The ecosystem approach, ecosystem services and established forestry policy approaches in the United Kingdom, Land Use Policy, Vol. 64, 2017, pp.282-291.

[4] William Wordsworth, A Guide Through the District of the Lakes in the North of Northern England, Kendall: Hudson & Nicholson, 1810, p. 88.

[5] Patrick Abercrombie, The Preservation of Rural England, Town Planning Review, Vol.12, No.1, 1926, pp.5-56.

[6] John Sheail, From preservation to conservation: wildlife and the environment, 1900–1950, Biological Journal of the Linnean Society, Vol.32, No.2, 1987, pp.171-177.

[7] The Library of US Congress, The Evolution of the Conservation Movement, 1850-1920 (2002), http://memory.loc.gov/ammem/amrvhtml/[2017-12-8].

[8] Joks Janssen, Protected landscapes in the Netherlands: changing ideas and approaches, Planning Perspectives, Vol.24, No.4, 2009, pp.435-455.

[9] Robert R. Symonds, Nature Protection and Recreation in the Netherlands, The Town Planning Review, Vol.29, No.2, 1958, pp.113-126.

[10] Parks Canada National Office, Banff National Park, http://www.pc.gc.ca/eng/pn-np/ab/banff/index.aspx [2017-12-8].

[11] Caroline Ford, Nature, culture and conservation in France and her colonies 1840-1940, Past & Present, Vol.73, No.183, 2004, pp.173-198.

[12] S. Res. 98, introduced by Senators Robert Byrd (D-WV) and Chuck Hagel (R-NE), July 25, 1997.

[13] P.L. 105-276 (Conference Report 105-769), P.L. 106-74 (Conference Report 106-379), and P.L. 106-377 (Conference Report 106-988).

[14] George W. Bush, Letter to Members of the Senate on the Kyoto Protocol on Climate Change (March 13, 2001), Administration of George W. Bush, 2001 / Mar. 13.

[15] 刘颖、欧飒：《美国拒绝重返〈京都议定书〉》（2006年11月07日），http://news.xinhuanet.com/world/2006-11/07/content_5299452.htm[2017-12-8]。

[16] US CODE (2010) Title 42 “The Public Health and Welfare” Sub-Chapter XII “Safety of Public Water Systems” (Safe Drinking Water Act) Part B “Public Water Systems”§300g–1 (c).

[17] US CODE (2010) Title42 “The Public Health and Welfare” Sub-Chapter XII “Safety of Public Water Systems” (Safe Drinking Water Act) Part C “Protection of Underground Sources of Drinking Water”§300h–(d).

[18] Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1972).

[19] United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures (SCRAP), 412 U.S. 669, 688 (1973).

[20] Bennett v. Spear, 520 U.S. 154 (1997).

[21] Communication on the 6th Community Environment Action Programme (Final Assessment) COM (2011)531, 31 August 2011.

[22] Alexandra Sauer, European nature conservation policy Challenges for local implementation in Germany, in B. Tress, G. Tres, G. Fry, P. Opdam (eds.), From Landscape Research to Landscape Planning Aspects of Integration Education and Application, The Netherlands: Springer, 2006, pp. 173-189.

[23] Konrad Adenauer Stiftung, History of Energy and Climate Energy Policy in Germany: Christian Democratic Union perspectives 1958-2014, 2015.

[24] Ortwin Renn & Jonathan Paul Marshall, Coal, nuclear and renewable energy policies in Germany: From the 1950s to the “Energiewende”, Energy Policy, Vol. 99, 2016, pp.224-232.

[25] BMUB, UBA emissions data for 2015 highlights need for consistent implementation of Climate Action Programme 2020 (17 March 2016), http://www.bmub.bund.de/en/press/press-releases/detailansicht-en/artikel/uba-emissions-data-for-2015-highlights-need-for-consistent-implementation-of-climate-action-programme-2020/[2017-12-8].

[26] BMUB, General Statistics on Waste Management, http://www.bmub.bund.de/en/topics/water-waste-soil/waste-management/waste-management-statistics/general-waste-management/[2017-12-8].

[27] 《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社，2001年，第19页。

【作者简介】胡德胜，法学学士（北京大学），哲学博士、博士后（英国邓迪大学），重庆大学法学院教授、博士生导师，研究方向为国际法与比较法、环境自然资源能源政策与法律。

【文章来源】本文院刊载于《国外社会科学》2018年1期。

编辑：谢忠洲

中国法学会环境资源法学研究会欢迎您的关注与分享。

投稿邮箱：[e-mail]。