《中国农村观察》精华版|杜焱强等：农村环境治理的农民集体不作为现象分析及其转向逻辑

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农村环境治理的农民集体不作为

现象分析及其转向逻辑

作者：杜焱强1  刘诺佳2  陈利根1
作者单位：1南京农业大学公共管理学院；2厦门大学公共事务学院
原文刊发：《中国农村观察》2021年第2期

一、引言

公众参与是公共管理领域的经典问题，也是乡村建设的实践难点。在中国农村环境治理中，经常可以观察到一种矛盾现象：一方面，政府及学界多年来引导、呼吁农民参与农村环境治理，强调农民需发挥主体性作用；另一方面，农民不参与现象较为普遍，农村环境治理“政府干、百姓看”屡见不鲜，甚至愈演愈烈，已成为诸多基层干部面对的头号难题。农民在农村环境治理中扮演受益者、污染制造者和在场者等多重角色，其参与行为是一个社会生态系统，仅凭对个体行为、村治结构或制度组织等某个层面的分析无法改观“集体沉默”的局面。周雪光认为，民众的不合作、不作为等消极态度和行为是集体行动的另一种表达方式，可称为“集体不作为”。该视角为理解当前农民参与农村环境治理提供了很好的分析思路。

关于农民参与环境治理等农村公共事务的文献颇多，这为本研究提供了非常有价值的借鉴。但是，当前学界侧重“要农民参与”的探索性研究和关于“影响农民参与”的解释性研究，专门针对农民不参与农村环境治理尚无全面的性质界定，也缺少系统性分析框架。一方面，无论是基于公众参与理论还是基于政策要求，已有文献都较多地从“外在”视角强调要农民参与，极易将农民参与农村环境治理作为理所当然的事情或研究的前提假设，并产生了对一系列影响因素的解释性研究；但关于农民自身为何要参与、为何集体不参与等农民主体性问题的研究还十分欠缺。另一方面，虽然部分研究开始关注农民不参与现象，但多局限在个体行为、农村环境污染事件偶然性、政府角色定位等方面，鲜有研究构建一个综合性的分析框架对其集体不作为现象进行系统性阐释。

值得注意的是，农民的个体行为已呈现出普遍的集体一致性，进而衍生出农民集体不作为的局面，这并非仅通过“要农民参与”的政策激励就能改变，也不是“农民环保意识不强”等就能解释该局面形成的原因，而是需要对农民集体不作为现象加以全面性解释。那么，该如何理解农村环境治理中的农民集体不作为现象？为什么会产生这种现象？如何能够转变为积极参与？

二、一个分析框架：农村环境治理的

农民集体不作为

（一）集体不作为的界定

马克思曾用“一堆马铃薯”形象地比喻农民间的组织形态，即他们的利益相互隔离、没有组织，像一袋马铃薯一样，一旦从袋子里倒出来，就各自一体、形单影只。周雪光（2015）指出，社会主义国家的集体行动也应该包括民众的不合作、不作为等消极态度和行为，这意味着集体不作为也是一种特殊的公众参与表达形式。

目前，学界对集体不作为的概念及其形成逻辑等的研究较为匮乏。尤其是大量研究侧重分析集体行动，而集体不作为是一个缺乏关注的话题。本文梳理大量国内外文献，认为集体不作为具有以下共同特征：①个体的不合作、不作为等消极态度和行为是自发形成的，而不是有组织的、公开的对抗；②公众不参与、漠不关心或消极应对某项事务或政策，“等靠要”等倾向明显，并逐渐表现出“集体性质”，集体不作为现象随之出现；③一种独特的利益表达方式，且该方式会降低总体效率。例如，本文所分析的农村环境治理中的农民集体不作为主要表现为：农民对农村环境治理项目或实施效果不关心；不参与治理任务，农民成为局外人和旁观者；农民对政府动员方式及治污政策采取消极应对态度，呈现“政府干、百姓看”窘境。当前中国农村环境治理中的农民不参与现象属于“集体不作为”，是农民一种独特的利益表达方式，并且是一类客观存在的普遍现象。

（二）一个综合性分析框架

本文借鉴已有研究中的集体不作为概念，基于社会生态系统视角从政府层面、村庄层面和农民个体层面分析农村环境治理中的农民集体不作为现象，力图还原农民不参与农村环境治理的整体性画面。

在政府层面上，自上而下的组织模式和政府回应性等决定了地方政府在村庄场域的行为逻辑，进而影响农民参与行为。自上而下的组织模式具有强大的组织能力，倘若农村环境治理中的约束条件较多或政府行为边界不明晰，地方政府的科层权威和资源动员在一定程度上会挤压农民的参与空间。在地方政府的纵向层级结构中，乡镇政府作为农村环境治理的直接实施者，是距离农民最近的体制末梢，其政府回应性与农民参与程度相辅相成；实践中发现诸多乡镇政府对农民环保诉求回应不足，更易导致自下而上反馈失范，也会加剧农民集体不作为现象发生。

在村庄层面上，农村社会转型期各种因素的变化在一定程度上加剧了农民集体不作为现象。虽然传统农村社会中公共物品供给较少，但存在着较好的公共物品供给机制。当前，村庄变迁最为明显的特征就是流动性增强，这直接影响农村环境治理能力、运行机制、治理目标及政策效果。进一步而言，当前基层组织领导力与村庄规模并不匹配。村民委员会作为名义上的自治组织及权力下沉事实上的办事机构，其强制动员能力略显不足，特别是其公共事务动员能力在完成上级指派任务和选择性应付行为中逐渐衰退。中国经济社会发展和农村社会结构正处于转型期，劳动力外流和自然村合并已难以逆转，如何在村庄层面上促进公众参与农村环境治理已是重点难题。

在农民个体层面上，利益联结机制缺失加剧主体的虚化。一方面，农村环境属于典型的公共物品，在农村社会结构和管理制度变迁过程中，权力下沉和流动性增强等使得非正式制度的约束功能逐渐退化，譬如规范、习俗、声誉等的约束作用渐趋弱化。因此，农民相互监督的可能性降低，也难以防范参与过程中的“搭便车”。另一方面，随着农村经济社会的发展，农民的异质性增强，表现为收入差距扩大、就业出现分化等。由前文可知，政府过度主导和基层干部组织能力不足都会影响农民承担责任和付诸行动等主体意识的培育，这也增加了乡村社会分化中不同类型农民的凝聚难度。

相对于农村水利建设、道路建设等其他公共事务而言，农村环境治理更容易处于边缘位置，其公共性更为明显。农民参与农村环境治理行为与其他“三农”决策行为具有一定差异性，即农民行为在农村环境治理领域极易形成不参与状态；通过梳理文献发现，水利灌溉、道路建设涉及农业生产、交通出行等生存性问题，农民参与、合作或抗议等行为较多，而农村环境治理过程中“政府干，百姓看”的现象较为突出。值得注意的是，集体不作为并非一种静态现象，倘若改变前文探讨的一系列因素，仍可以实现农民积极参与农村环境治理，具体转向逻辑将在后文深度分析。

三、集体不作为现象的案例剖析

本文通过深度剖析个案，旨在解释当前农村环境治理中的农民集体不作为现象何以产生，以及如何转向，以求更好理解农村环境治理的现实情景及农民参与困境的本质。简要结论具体如下：

（一）政府的角色定位：从大包大揽到适当投入

政府与农民之间的关系是农村环境治理的关键问题，虽然两者之间的关系存在一定张力，但并非是相互排斥的，这取决于对行为边界的界定。农村环境治理中政府未界定好行为边界而呈现大包大揽状态的主要原因如下：一是赶进度；二是对上负责的方式挤压了农民的参与空间；三是权威主义下的行为惯性。进一步而言，农村环境污染量大、面广等特征决定了信息的获取成本极为高昂，而政府过度主导必然将排斥社会机制或群众参与，进而加剧农民集体不作为现象的发生。由此可知，政府的适当投入、良好的政社互动机制是扭转集体不作为状态的重要成因，其背后的本质是“行政吸纳社会”，即处理好参与空间和回应性两个重点问题，始终沿着降低行政成本和提高治理效率的路径演化。一个值得思考的问题是，政府在农村环境治理中为何要大包大揽？显然不是为了替代原先的农村社区机制。究其原因，是在传统的社区机制衰退的同时未能建立起新的机制，使得政府的进入成为理所当然。但问题在于，政府介入农村环境治理更应该是一种过程而不是目的，需认可和尊重农民的主体性地位，而不是排斥该群体。

（二）村庄的治理方式：从治理能力不足到创新治理方式

诸多学者认为，劳动力外流必然导致农村集体行动能力降低。根据案例可知，发挥留守群体作用是当前城乡要素快速流动形势下一种有效的治理方式创新。农民参与程度与领导力密切相关，发挥长者的示范引领作用在一定程度上可以弥补农村空心化状况下的领导力匮乏。同时，村庄规模扩大带来的监督和管理难题可以利用“小组织原理”解决，进而降低交易成本、提高组织能力。进一步而言，在劳动力持续外流和撤村并村的趋势下，乡镇政府需利用好农村留守人员存量，以“榜样”“领头雁”等形式培育民间领导力，提高农民参与村落公共事务的热情；并且构建与乡村治理能力、公共服务供给能力相匹配的组织规模，通过创新组织动员方式形成多个小规模群体，通过建立小组织实现农村环境治理的集体性参与。这意味着，破除城乡要素快速流动下农村环境治理中的农民集体不作为现象的关键在于创新治理方式（利用人口存量和建立小规模组织）。

（三）农民的个体行动：从激励效应缺失到权责匹配

农村人口的非农就业和持续外流导致乡村建设“主体缺位”，而政府的大包大揽加剧了农村环境治理中农民集体不作为现象的产生。依据案例可知，农民参与农村环境治理取决于一定外界条件下的利益导向和约束机制等因素：一方面，利益联结机制的建立有利于农民参与农村环境治理。农民的一系列行为转变不仅降低了行政监督成本，也有利于培育乡村建设中农民直接参与和监督的主体意识。另一方面，村委会和老年协会引导不同类型农民积极参与农村环境治理，并助推大多数农民获益。利益激励、农民组织化、约束机制等激发了农民参与农村环境治理的积极性和主动性，进而形成“我要参与”的良性循环模式。

值得注意的是，农民参与农村环境治理不仅受到权责匹配因素的影响，也与政府的适当投入及村庄领导力等外在条件密切相关，并且权责匹配、政府投入和村庄领导力三者之间相互交织、互相作用。换言之，要改变农民集体不作为现象，需从政府与农民的互动关系、村庄变迁与治理能力、农民权责匹配等方面构建多方位的有利条件。然而，达成多维度的协调并形成共振合力在当前农村环境治理等公共事务中依旧任重道远。进而推之，当前农民形成的某些认知和行为就是农村环境治理实践过程中所存在问题的真实映射。

四、进一步讨论

在中国城乡融合发展过程中，保护农村环境并实现其生态价值，亟待开展农民主体地位的细化和深入研究。当前，中国经济社会发展和农村社会结构正处于转型期，需要在承认当前农村环境治理中农民集体不作为现实问题的基础上，深刻认识未来农村公共事务治理的新特征和新要求。由本文衍生的一些议题仍值得进一步讨论：

一是政府的适度和合理投入。政府介入农村环境领域最重要的边界就是投入强度问题。政府主导及投入并不意味着政府要包揽一切，而是应把握适当和合理的投入方式和强度。可以说，政府投入应着力于农村社区组织的培育和发展，从“输血”模式转向“造血”模式，切实改变部分农民的依赖思维；在满足“政府能承担、农民愿接受”等基础条件下，通过还权赋能和建立集体内部的谈判机制让农民有更多的参与权利和行动机会。当然，合理投入的“度”难以精准衡量，但其核心是围绕农民利益，形成政府合理投入、社会资本适度介入、农民积极参与的多元机制。

二是农民建设家园的内生动力。家园意味着一种空间结构，是依附于土地之上的住宅与田园，更是人类共同体组建的人地关系。农村环境治理并不能孤立，要需与乡村振兴的宏观系统结合，在依据农民意愿和农村实际的基础上，可将人居环境整治需求作为基层治理的抓手，在城乡融合发展过程中创新村庄治理方式，激发农民建设家园的内生动力。譬如，挖掘存量人口的“领头雁”作用、以“用”为核心建设环境治理设施、通过生态农业和民宿等形式让农民广泛和持续受益，最终让农民自觉参与环境治理，共同实施乡村建设行动。

三是农民的主体地位。农村任何一项公共物品的供给及其高效能治理，最终都要落实到人。因此，无论是政府，还是介入农村内部的“外地人”，不能从救世主的角度对农村环境治理强行过度干预而忽视农民的主体地位，而是应积极承认村庄是经典意义上的社区共同体。家园属于农民与村集体，社会各界应将参与权、监督权交给农民，并在体制、市场、社会和文化等方面增权赋能。然而，如何尊重农民的主体地位是实践难点，也是乡村振兴核心价值的体现，更是治理农村环境问题的逻辑基础和合理性根源所在，且对该问题的探索是没有终点的。

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