《中国农村经济》精华版|黄祖辉等：政府支持农民工返乡创业的县域经济增长效应

政府支持农民工返乡创业的

县域经济增长效应

——基于返乡创业试点政策的考察

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作者：黄祖辉   宋文豪   叶春辉   胡伟斌

作者单位：

浙江大学中国农村发展研究院

原文刊发：《中国农村经济》2022年第1期

一、引言

改革开放以来，数以亿计的农民离开家乡涌入城市务工就业，为中国城市经济的持续高增长做出了巨大贡献。然而，农村劳动力转移的背后是农业相对收入的不断下降，这也是区域和城乡不平衡发展的体现（黄祖辉和胡伟斌，2019）。近年来，中国政府高度重视发展不平衡问题，要求走城乡融合发展之路。在这样的背景下，如何实现落后地区经济的跨越式发展成为亟待解决的重大课题。大量研究表明，创业可以引起产业结构的调整和变迁，从而促进区域经济增长（Praag and Stel，2013）。庞大的农民工群体在外出务工中积累了财富、增长了见识、提升了技能，是一类十分重要的潜在创业者（周广肃等，2017）。激发农民工的返乡创业热情，有利于推进新型城镇化建设、缩小城乡收入差距和培育经济增长新动力。于是，国家发展改革委、农业部等十部委在2015年11月联合印发了《关于结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点工作的通知》，决定选择一些县级城市开展试点工作。那么，在返乡创业试点政策的大力推动下，农民工返乡创业究竟是否促进了县域经济增长？不同试点地区的政策效果是否存在异质性？进一步地，如果返乡创业试点政策促进了县域经济增长，其具体的作用渠道与机理是什么？客观准确地评价返乡创业试点政策对县域经济增长的作用，对于促进区域和城乡平衡协调发展具有重要的理论与实践意义。

相较于已有文献，本文的边际贡献体现在以下三个方面。首先，本文采用2011－2018年全国1864个县的面板数据，以返乡创业试点政策作为准自然实验来考察政府支持返乡创业对县域经济增长的影响，不仅样本容量大，而且利用双重差分法克服了以往研究中存在的估计偏误，增强了回归结果的可靠性。其次，本文不仅详细分析了返乡创业试点政策驱动经济增长的区域异质性，还检验了政策对试点地区周边邻近县产生的空间溢出效应，深化了对该政策所产生的经济增长效应的认识。最后，从促进集聚、带动就业、助推创新、优化结构的视角，本文探讨并检验了返乡创业试点政策推动县域经济增长的作用机理，为进一步完善返乡创业政策、实现经济发展目标提供行之有效的对策建议。

二、政策背景与理论分析

（一）政策背景

2008年金融危机之后，国外市场需求日渐萎缩，中国劳动密集型加工制造业企业的发展受到冲击，国内经济增速开始下行，东部发达地区呈现出“腾笼换鸟”和“机器换人”的转型发展态势，造成农民非农就业机会减少、农民工工资水平下降，农村剩余劳动力的转移就业面临严峻局面（黄祖辉和胡伟斌，2019）。相反，中小城镇的产业发展方兴未艾，返乡创业不仅成为缓解就业压力的重要举措，而且成为顺应经济转型的客观需要。此外，中国长期存在的城乡二元制度导致了进城农民市民化的滞后（黄祖辉和马彦丽，2020），由此引发家庭分离、土地撂荒、教育缺失等诸多社会问题。因此，支持和引导农民工返乡创业可以加快农村城市化，有利于惠民生、增就业、促和谐，有利于打开城乡融合发展的新局面。于是，国家发展改革委、农业部等十部委于2016年2月联合发布了《关于同意河北省威县等90个县（市、区）结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点的通知》，从而开启返乡创业试点政策的实施。此后，试点的范围逐步扩大，影响力也越来越强，截至2017年底，国家批复设立的返乡创业试点地区已达341个。

（二）理论分析

在返乡创业试点政策的作用下，农民工返乡创业对县域经济增长的影响可以分解为两个环节。

1.试点政策实施促进返乡创业。场地短缺、融资难融资贵、基础设施不完善、证照办理环节多和公共服务不配套是农民工等人员返乡创业面临的突出问题。为了突破这些发展瓶颈，政府在返乡创业试点地区开展了诸多工作：第一，加强园区资源整合；第二，加强服务平台建设；第三，加强服务能力建设。这些举措促进了农民工返乡创业。

2.返乡创业推动经济增长。资金短缺、人才匮乏、技术落后是制约劳务输出地经济发展的主要瓶颈，返乡创业加速了经济资本、人力资本、社会资本的回流，可以有力地推动地方经济增长。农民工返乡创业对县域经济增长的促进作用主要表现在以下方面。第一，集聚效应，即返乡创业可以促进集聚。第二，就业效应，即返乡创业可以带动就业。第三，创新效应，即返乡创业可以助推创新。第四，结构效应，即返乡创业可以优化结构。

此外，返乡创业试点政策能否以及在多大程度上促进县域经济增长，这不仅与试点县所处的地理位置有关（李新春等，2004），而且还受到当地产业发展水平的影响。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

为了考察返乡创业试点政策对县域经济增长的影响，本文收集整理了2011－2018年中国27个省份1864个县的县域面板数据。本文使用的数据来源如下：返乡创业试点地区名单来源于国家发展和改革委员会网站；2011－2018年各县的高速公路数据来源于深圳市凯立德科技股份有限公司提供的历年GPS导航地图；2011－2018年各省份居民消费价格指数和固定资产投资价格指数来源于各省份的统计年鉴；2011－2018年各县专利授权量数据来源于国家知识产权局中国专利公布公告；其余指标数据都来源于《2012中国县（市）社会经济统计年鉴》和2013－2019年历年的《中国县域统计年鉴》。

（二）模型设定

由于返乡创业试点可以被看作是一项准自然实验，因此，本文使用双重差分法估计返乡创业试点政策对县域经济增长的影响，将入选返乡创业试点地区的县作为处理组，其他县作为对照组。

（三）变量选取与说明

1.被解释变量。借鉴既有文献的普遍做法（参见张学良，2012），本文选取各县实际GDP的对数值来度量县域经济增长水平。同时，为了确保回归结果的可靠性，本文也使用各县人均实际GDP的对数值作为参照。

2.核心解释变量。本文的核心解释变量为返乡创业试点政策交互项。

3.控制变量。影响经济增长的因素十分复杂，为了控制其他因素对县域经济增长的影响，本文还设置了一系列控制变量，包括资本存量、劳动投入、产业结构、居民储蓄水平、政府规模、通信基础设施水平和交通基础设施水平。

4.中介变量。在作用机理检验中，本文引入了经济集聚水平、非农就业水平、技术创新水平和服务业发展水平4个中介变量。

5.稳健性检验变量。在稳健性检验中，笔者查阅了返乡创业试点地区申报材料的提纲，申报材料要求申报地区介绍经济、人口、资源、就业、产业等情况。因此，在控制变量的基础上，本文又选取了地区人口规模、行政区域面积、产业规模化程度来反映县域人口、地理、产业特征。

四、估计结果及分析

（一）基准回归结果

回归结果表明，与非试点地区相比，返乡创业试点政策显著地促进了试点地区GDP和人均GDP的增长。从作用大小来看，返乡创业试点政策对试点县实际GDP和人均实际GDP的提升作用分别为2.3%和1.4%。2011－2018年，全部样本县的实际GDP均值和人均实际GDP均值分别为139.17亿元和30603.97元，因此，该政策可以为当地实际GDP和人均实际GDP分别贡献3.20亿元和428.46元。

（二）异质性及溢出效应分析

1.区域异质性。返乡创业试点政策在中部地区和西部地区显著且估计系数为正，但在东部地区不显著。其主要原因在于返乡创业的经济增长效应受到当地返乡农民工数量、产业发展水平等多种因素的共同影响。一方面，随着中西部发展进程的加快，农民工流动呈现出从东部地区“回流”中西部地区的趋势，近年来在乡内就业的本地农民工数量增长明显。另一方面，据国务院发展研究中心的调查数据显示，农民工返乡创业领域主要集中在二、三产业，其中，从事农业产业的创业者占创业者总数的比重仅为28.3%（韩俊，2009）。在东部地区，非农产业发展较为饱和，农民工返乡创业带来的经济增长效应较弱；而在中西部地区，非农产业的发展急需人才、资金和技术，农民工返乡创业为当地带来了宝贵的经济发展契机。

2.溢出效应分析。政策溢出效应的检验结果表明，返乡创业试点政策并没有推动试点地区周边邻近县的经济增长。可能的原因是：试点政策实施时间较短，当前返乡创业企业大都处于初创期和成长期，经营规模不大，雇用人员较少，可以在一定程度上解决当地农民的就业问题，但对周边县市的人口、资金等要素的吸引力不强。

（三）稳健性检验

1.平行趋势检验。本文借鉴现有的研究框架（参见Boler et al.，2015；Ferrara et al.，2012），使用事件分析法考察事前的平行趋势以及政策的动态效应。估计结果表明：一方面，在政策实施前处理组和对照组具有共同的变化趋势；另一方面，返乡创业试点政策的实施对县域经济增长产生了促进作用，而且政策效果在时间上具有时滞性。

2.安慰剂检验。对于研究结论的另外一种担心在于，县域实际GDP在统计上显著很可能源于某些随机因素。为此，本文参考现有的处理方法进行间接检验（参见Cantoni et al.，2017），来判断返乡创业试点政策的经济增长效应是否是由其他非观测遗漏变量引起的。结果显示，在500次随机生成的政策冲击下，仅0.60%的随机政策会对地方实际GDP产生显著的正向影响，因此，本文犯“取伪错误”的概率非常低。这进一步表明，返乡创业试点政策对县域经济增长的作用比较稳健，的确推动了当地经济的增长。

3.样本选择问题。为了降低样本自选择对回归结果造成的影响，本文进一步使用倾向得分匹配倍差法（PSM-DID）检验返乡创业试点政策的效果。结果显示，无论采用何种匹配方法，核心解释变量均显著且估计系数为正。故本文估计的返乡创业试点政策对县域经济增长的正向影响是稳健的。

4.其他稳健性检验。第一，将样本中的贫困县剔除后进行回归。第二，剔除2017年入选的返乡创业试点县后再进行回归。第三，重新将样本区间设定为2013－2018年。上述检验的结果均是稳健的。

五、作用机理检验

本文结合前文的理论分析，通过引入经济集聚水平、非农就业水平、技术创新水平和服务业发展水平四个中介变量来构建中介效应模型，以探究返乡创业试点政策影响县域经济增长的作用机理。结果表明，经济集聚水平、非农就业水平和服务业发展水平在返乡创业试点政策促进县域经济增长过程中存在中介效应，而技术创新水平不存在中介效应。具体来看，经济集聚水平、非农就业水平和服务业发展水平分别解释了返乡创业试点政策对县域经济增长综合影响的18.77%、5.16%和18.54%。因此，本文的理论分析中有三条中介机制得到验证，即返乡创业试点政策不仅直接促进了县域经济增长，还通过促进经济集聚、增加非农就业和优化产业结构这些渠道间接改善了地方经济绩效。

六、结论与政策启示

为了考察农民工返乡创业与县域经济增长的关系，同时准确评估返乡创业试点政策的实际效果，本文采用2011－2018年全国1864个县的面板数据，利用双重差分法进行了大量且系统的分析。研究发现，返乡创业试点政策显著提高了县域GDP总量和人均GDP水平；不过，政策的经济增长效应存在区域异质性，该效应主要体现在外出农民工较多的中西部地区。另外，本文还发现，该政策尚未对试点地区的周边邻近县产生空间溢出效应。最后，返乡创业试点政策主要通过促进集聚、带动就业和优化结构等渠道推动县域经济增长。

2021年3月，国家在“十四五”规划《纲要》中明确提出，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。这既是加快城乡融合发展的重要手段，也是对农村外出劳动力今后主要去向的慎重考虑，大城市未必能真正解决农民的出路问题，通过政策引导农民工回流到户籍所在的中小城镇，并实现就地就近就业，成为农民工市民化的新路径。就目前的返乡创业现状和县域经济发展而言，本文的研究发现具有多重政策启示。第一，本文的研究结论为政府进一步支持农民工返乡创业提供了重要的现实依据。第二，本文的研究结论为“回流式”城镇化建设提供了有益的参考与借鉴。第三，考虑到中国区域和城乡发展不平衡，本文的研究结论还有助于平衡发展政策的出台。

为了深入发挥农民工返乡创业力量，推动县域经济高质量发展，政府应多方位强化政策保障。应当加快培育具有地方特色的优势产业集群，引导更多的返乡创业者围绕当地龙头产业集群创业；要对为失地农民、低保边缘群体、下岗失业人员就业、再就业作出贡献的企业，给予税收优惠、贷款贴息等政策；加强对农民工的创业技能培训，不断提升创业农民工的综合素质，鼓励其发展新产品、h新技术、新业态；应继续加大对落后地区返乡农民工创业的扶持力度，充分调动其积极性、主动性和创造性；鼓励返乡农民工开发乡村、乡土、乡韵的潜在价值，促进农村三产融合发展。

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