《中国农村经济》精华版|叶兴庆:以提高乡村振兴的包容性促进农民农村共同富裕

以提高乡村振兴的包容性

促进农民农村共同富裕

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作者：叶兴庆

作者单位：

国务院发展研究中心农村经济研究部

原文刊发：《中国农村经济》2022年第2期

在新发展阶段全面推进乡村振兴，既包括产业、人才、文化、生态、组织和基础设施、公共服务等维度的全面振兴，也包括促进城乡融合发展、缩小城乡差距，还包括促进农村不同群体和不同地区农村的全面发展。应把缩小城乡之间、农村不同群体之间和不同地区农村之间的差距（简称“三大差距”）作为新发展阶段实施乡村振兴战略的重要政策取向，防范市场力量和公共政策可能导致的排斥性风险，用好市场力量和公共政策可能带来的包容性机遇。

一、未来乡村振兴中的排斥性风险

（一）市场自身存在的排斥性风险

恩格尔系数下降和农业投入边际报酬递减将带来农业增长慢于非农产业增长的风险。随着居民收入水平提高和消费结构升级，未来居民恩格尔系数将进一步下降，用于食品消费支出的增长速度将会逐步降低，在需求侧收窄农业发展空间。在生产技术和经营方式没有突破性进展的情境下，农业投入达到一定程度后会出现边际报酬下降，将在供给侧收窄农业发展空间。由国内外价格倒挂造成的农产品进口趋势性增加，将挤占国内农产品市场空间。中国农业增长率已出现趋势性下降，农业增长慢于非农产业增长具有客观必然性，需要防范的是农业增速过快下降甚至出现负增长的风险。

生产要素向更高效率空间集聚将带来部分农村非农产业空心化的风险。过去一个时期不少农村地区大力发展乡镇企业，一度开辟了中国工业化的第二战场，繁荣了农村经济、增加了农民就业。随着城市经济体制改革的深化以及乡镇企业改制、土地管理制度调整的推进，土地、资本、劳动力和企业家等农村非农产业生产要素逐步向县域工业园区乃至大中城市集聚，未来部分地区乡村非农产业发展空间将进一步收窄。

部分村庄受城市辐射带动程度低将带来村庄间发展差距扩大的风险。在工业化、城镇化进程中，不同村庄受城市辐射带动的程度差异较大，这是不同村庄出现较大发展差距的重要原因。在未来的现代化进程中，城市辐射带动村庄的机理会发生变化，城镇居民对村庄居住生活、休闲观光等功能的需求将会逐步增加，但那些区位条件不利、资源禀赋差的村庄将难以享受到城市的这种辐射带动效应。

部分农户利用市场能力低将带来农民群体内部差距扩大的风险。不同农户因人力资本等方面存在差距，利用市场的机遇、参与市场竞争的能力会存在较大差距。在农村中，部分农户由于主要劳动力的文化程度低，缺乏农业生产技术和非农就业技能，无论是经营净收入还是工资性收入都低于一般农户。这既导致过去农户之间出现差距，也是今后农户之间将继续存在差距的重要原因。

（二）公共资源分配中存在的排斥性风险

部分地区获得上级政府扶持项目的能力低将带来地区间农村发展差距扩大的风险。国家促进农村发展的一种重要方式是建立各种“示范区”，将公共资源重点投向这些“示范区”，同时要求地方投入配套资金。即便是以竞争性原则来确定“示范区”，那些发展起点低、缺乏资金配套能力的地区往往也难以胜出。“示范区”建设的实际结果，往往是扩大地区间农村发展差距。

部分村庄获得上级政府扶持项目的能力低将带来村庄间发展差距扩大的风险。在不少地方，当地政府促进乡村振兴的一种重要方式是打造“样板村”，将用于支持乡村振兴的多种公共资源整合投向这些“样板村”。村庄能否被确立为“样板村”，受村庄自身发展基础、本村社会关系网络等多种因素影响。那些没有能力成为“样板村”的村庄，今后靠自身力量复制“样板村”建设模式并获得发展的可能性较低。

部分农户从上级政府扶持项目中受益的能力低将带来农户间发展差距扩大的风险。国家扶持农户和其他涉农市场主体的政策，既包括最低收购价、农业保险保费补贴等普惠性政策，也有规模种植户补贴、规模养殖场补贴等特定对象才能受益的非普惠性专项政策。部分农户因经营规模小、缺乏社会资本等，难以从国家的非普惠性农业扶持政策中受益，从而在发展中处于不利境地。

二、未来乡村振兴中的包容性机遇

（一）市场力量带来的包容性机遇

从需求侧看，城镇居民消费升级将为农业多种功能和乡村多元价值的释放带来新机遇。随着收入水平提高，城镇居民对农产品的消费需求逐步升级，对特色、优质农产品的需求逐步增加，这给那些在大宗农产品生产方面没有比较优势却在特色、优质农产品生产方面具有比较优势的地区带来了农业增长空间。

从供给侧看，数字技术的广泛渗透将为消除欠发达地区和农村低收入群体在利用市场方面的比较劣势带来新机遇。随着以互联网为代表的数字技术向农村渗透的加强，欠发达地区与发达地区在捕捉市场机遇、应用最新生产技术等方面将逐步处于同一起跑线。通过应用互联网，欠发达地区农产品的销售半径明显扩大、与消费市场的距离明显缩短，其市场需求曲线得以向右抬升。通过应用互联网，最新农业生产技术能以近乎零边际成本向欠发达地区和低收入群体扩散，欠发达地区销售产品所需付出的市场信息搜寻成本、市场推广成本也可以实现明显降低，欠发达地区和低收入群体生产活动的市场供给曲线因此得以向右移动。

（二）政府力量带来的包容性机遇

实施乡村建设行动将为消除农村地区的区位劣势带来新机遇。未来国家将加大实施乡村建设行动力度，把公共基础设施建设的重点放在农村，推进进村入户道路、污水治理等传统基础设施以及冷链物流、大数据体系等新型基础设施的建设。农村路网密度和通达性的提高、冷链物流体系的加强，将降低农村地区鲜活商品进入外部市场的成本。农业农村大数据体系的建立，将提高农村经济活动的效率。农村交通、通信、住宿和餐饮等条件的改善，将提高城市居民下乡休闲观光、养生养老的便捷程度和意愿。

实施农村低收入人口常态化帮扶政策将为缩小农村低收入群体与其他群体的差距带来新机遇。打赢脱贫攻坚战后，一方面要巩固拓展脱贫攻坚成果、防止规模性返贫，另一方面要按新的理念加强对农村低收入人口的常态化帮扶。对有劳动力的低收入农户，重点帮助他们发展家庭经营、转移就业，增强内生发展能力；对没有劳动力的低收入农户，将他们纳入以最低生活保障为核心的社会救助体系并逐步提高救助水平，使他们的生活水平能够随国家经济发展水平的提高而提高。特别要通过教育、医疗等方面的帮扶，提高农村低收入农户的人力资本水平，实现他们向上流动通道的畅通。

对欠发达地区实施乡村振兴重点帮扶将为缩小不同地区农村间的差距带来新机遇。国家层面已从西部地区原国家级贫困县中确定160个县为国家乡村振兴重点帮扶县，各地陆续确定部分脱贫县、脱贫乡镇为乡村振兴重点帮扶区域。各级政府将把土地指标、基础设施、产业发展、易地搬迁后续扶持、乡村建设、公共服务等方面的公共资源向这些地区倾斜。东部发达地区地方政府将继续与西部欠发达地区开展协作并提供对口支援，促进公共资源横向转移。中央国家机关、国有企业、高等院校等将继续对脱贫县开展定点帮扶，促进公共资源纵向转移。通过这些措施，欠发达地区的区域性发展短板将逐步得以消除，欠发达地区的农村将逐步拥有较好的发展条件。

（三）社会力量带来的包容性机遇

在全社会更加重视推动共同富裕的大环境下，从农村走出去的、事业发展到一定程度的企业家，支持家乡建设的意愿会逐步提高，以故乡情结为纽带的包容性发展力量将逐步增强。随着全社会对乡村发展关注程度的提高以及相关慈善、公益意识的逐步增强，城市企业、个人以直接或间接方式支持乡村发展的现象将更加普遍，以社会责任为纽带的包容性发展力量也将逐步增强。

三、在未来乡村振兴中用好包容性机遇

（一）推进城乡双向开放

让工业化、城镇化的增长效应更公平地惠及广大农民农村，需要进一步破除阻碍城乡人口双向流动的城乡二元体制。一方面，应进一步推进城镇对农民的开放。继续深化城镇户籍制度改革和城镇基本公共服务制度改革，逐步取消农民进城落户限制，尽快拓展城镇基本公共服务覆盖进城农民的广度和深度。另一方面，应进一步推进农村对市民的开放。在继续促进农民转移进城、提高人口城镇化率的同时，也应看到部分市民下乡的必要性和必然性。农民转移进城的一个重要结构性特点是：具有年龄、文化优势的群体更倾向于转移进城，从而导致留在农村的人口平均年龄更高、文化程度更低。随着交通、通信条件的改善和产业、就业形态的变化，乡村的居住生活形态对城镇部分人群的吸引力在增强。部分市民下乡有利于优化农村人口结构，也有利于闲置农房和宅基地得到有效利用。应继续深化改革农村集体经济组织制度、宅基地制度等，通过创新人才加入机制、适度放活宅基地和农民房屋的使用权等途径，保障“新村民”依法享有农村相关权益。

（二）提高农业发展的包容性

应从中国“大国小农”的国情农情出发，在扶持新型农业经营主体的同时注重带动小农户，把更多的支持农业发展的公共资源用于普惠性较强的政策措施。应在欠发达地区加强网络、快递和冷链物流等新型基础设施的建设，为低收入农户和欠发达地区农户提供互联网知识培训，帮助他们利用互联网获取市场信息、生产技术和信贷资金，利用电子商务和快递渠道增加产品销售。应在欠发达地区推进资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，促使拥有土地等资源但只能低效利用、拥有政策性资金获得资格但缺乏有效利用能力、拥有劳动力但就业不充分的农户，与拥有生产技术、管理经验、市场渠道等资源的社会资本实现结合，共同发展特色高效农业。

（三）加大面向农民的再分配力度

应从两个维度加大有利于农民特别是农村低收入群体和欠发达地区农民的再分配力度：一是加大财政对农民农村的转移支付力度，逐步消除城乡之间、农村不同群体之间和不同地区农村之间居民可支配收入中来自公共财政的转移净收入差距。既要提高对农村教育、医疗、养老、社会救助等的财政支出力度，也要改进在缴费、待遇领取等方面的制度设计，避免逆向调节。应对农村低收入群体的个人缴费提供补贴，降低欠发达地区地方财政配套比例，加大财政对农村低收入群体和欠发达地区农户的人力资本投资。二是加大对农村和欠发达地区公共基础设施的投入。应坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，统筹推进农村生产性和生活性基础设施建设。用财政性资金投资或由国有企业投资的交通、水利、能源等重要基础设施，应注重向农村特别是边远地区农村布局，逐步消除这些地区经济社会发展面临的瓶颈制约。

（四）加大面向农民的第三次分配力度

在防范道德绑架的前提下，应发扬恋祖爱乡、回馈桑梓的文化传统，发挥同乡会、商会等社会组织的平台作用，通过亲情感召、荣誉激励等途径，引导从农村走出去的各界人士为家乡捐资捐物。应通过采取差异化的应纳税所得额扣除比例等措施，引导企业到农村特别是边远地区农村开展敬老、扶幼、助残等公益慈善活动。

四、结语

中国已进入新发展阶段，推动农民农村共同富裕是重大政策目标，促进乡村振兴是重大战略举措。把这两者结合起来，是本文强调要着力提高乡村振兴的包容性、把乡村振兴的过程变成缩小“三大差距”的过程的立论基础。

本文强调提高乡村振兴的包容性，并不意味着否认个体和区域的适度差异性。在未来提高乡村振兴包容性的过程中，需要深入研究一系列理论和实践问题：

一是包容性与梯次推进。无论是农业农村现代化整体水平的提升，还是乡村产业、基础设施和公共服务等具体领域的发展，不可能所有地区齐头并进，梯次推进有其合理性。但建设示范区的出发点是为了积累经验，要注意可复制性。有限的公共资源在示范区建设和基础性、普惠性、兜底性民生保障建设之间如何分配，需要进行科学决策。

二是包容性与村庄分类。未来村落布局和形态会发生深刻变化，提高乡村振兴的包容性必须顺应这种变化，那些未来将会消失的村落是包容不进来的。但村落布局和形态的变化是一个长期过程，不少村庄现在还难以判断属于集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并4种类型村庄中的哪一种，这为包容性乡村振兴举措的实施带来了新的难题。

三是包容性与配置效率。按农业农村优先发展的原则在城乡之间分配公共资源，按低收入群体能以更大比例获益的原则在农村不同群体之间分配公共资源，按向重点帮扶地区倾斜的原则在不同地区农村之间分配公共资源，是提高乡村振兴包容性的必然要求。这对如何评价公共资源配置效率带来了新的挑战。

四是包容性与内生动力。既要防止社会阶层固化，畅通向上流动通道，给更多人创造致富机会，形成人人参与的发展环境；又要改进公共政策、社会捐助等外生变量，激发村庄和农户的内生动力。

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根据《中国学术期刊影响因子年报》（2021版），在农业经济类50种学术期刊中，《中国农村经济》影响力指数和影响因子均名列第一，《中国农村观察》影响因子名列第二。在487种经济学学术期刊中，《中国农村经济》综合影响因子排名第三，《中国农村观察》综合影响因子排名第八。《中国农村经济》《中国农村观察》双双获评“中国最具国际影响力学术期刊”。

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