大灾小赔，小灾大赔：保费补贴
“包干制”模式下的农业生产风险
与赔付水平悖论
——以政策性玉米保险为例
一、引言
农业保险保费补贴作为世界范围内普遍采用的一种农业生产支持政策，其抵御风险的作用日益受到中国政府的重视。截至2019年，中国各级财政对农业保险的保费补贴比例已接近80%，在世界范围内也处于较高水平。随着财政支持力度的不断加大，农业保险保费补贴的效率问题已经成为制约农业保险高质量发展的关键问题。从财政补贴的具体形式来看，中国政府对农业保险的支持实行了补贴“包干制”, 即政府除给予保险公司一定比例的保费补贴之外无需再对其经营损益兜底。尽管补贴项目较为单一，缺乏对管理费用和再保险的独立核算支持措施，但是，政府在确定保费补贴时却会综合考虑保险公司风险损失率、经营管理费用和承保利润三方面因素。换言之，针对保险公司经营管理费用的补贴已经隐含在保费补贴之中。然而，保费补贴究竟是优先用于赔付损失还是支付管理成本都由保险公司自主决定，政府在实际管理中很少按照费率厘定时的预设资金比例严格考核保险公司对补贴资金的使用情况。与此同时，农业保险的经营风险也就完全由保险公司独立承担、自负盈亏，本质上形成了政府与保险公司之间的包干关系。在农业保险保费补贴“包干制”下，管理费用补贴的设计比例在保费补贴中相对固定，而保险公司实际经营中发生的管理费用占总支出的比重却会随承保规模及灾害程度不同而大幅波动。受制于管理费用的刚性约束，保险公司完全有可能在农业风险上升时降低赔付水平以实现短期的盈亏平衡。因此，保险公司是否能够依据“小灾小赔、大灾大赔”的保险原则对受灾农户进行赔付存在极大的不确定性，实践中具体表现为“协议赔付”现象屡禁不止，这极大地削弱了农业保险的风险管理功能。本文将保险公司根据农业风险强度变化，利用他们在支付管理费用和纯保费之间灵活分配保费补贴的权限，违背保险赔付原则，造成“大灾小赔、小灾大赔”的现象称之为农业生产风险与赔付水平悖论。以中国政策性玉米保险为例，笔者发现，随着农业基础设施水平提高、旱灾程度降低，政策性玉米保险的赔付水平反而呈现出提高的趋势。2008－2019年间玉米保险单位面积赔付支出从73元/亩上升至88元/亩，赔付率从53%增长至64%。与此同时，玉米生长关键期干旱积害总体呈下降趋势，与农业保险公司的赔付水平构成反向变动关系。尽管这里还需要排除其他一些制度性因素的影响，例如保费水平、补贴强度等，但这也意味着生产者有可能在受损较大时得到的赔付水平反而更低，农业保险的风险保障功能存在弱化的可能。由此可见，中国重要粮食作物保险的赔需错位问题突出，农业保险的风险保障功能发挥可能存在制度性障碍，并造成保险实施效果偏离农业保险的风险管理目标。现有研究在农业保险补贴是否能够提高社会总福利的问题上仍存在很大争议（Lusk，2017）。设计不当的补贴制度会导致经济效率低下，保险市场无法正常运作，政府也无法通过补贴实现其预期目标（Hazell and Varangis，2020；Hazell et al.，2017）。具体来说，为了实现有效风险管理而设计的保费补贴最终可能无异于一般的农户收入补贴（Skees，1999）。尽管Smith（2020）指出保险公司行为对农业保险社会效益的影响不容忽视，但国内针对农业保险公司行为与财政补贴效果之间关系的研究仍极为缺乏，更鲜有从保费补贴模式视角探讨保险公司行为对农业保险实施效率影响的研究。本文的边际贡献在于尝试理解现行农业保险保费补贴“包干制”模式下农业生产风险对保险赔付水平的影响，并基于保费补贴模式下的保险公司行为解释中国农险市场“大灾小赔，小灾大赔”现象产生的内在机制。这将有助于中国进一步优化农业保险财政补贴制度，增强保险公司的赔付能力，进而提高农业保险的风险管理效果，对保障农民收入、稳定农业发展具有重要意义。
二、理论分析与研究假说
保险公司经营农业保险业务的成本通常由三部分组成：一是保险公司用于获取区域农业保险经营资格的前期公关费用。二是保险公司实际承保农业保险业务所发生的管理费用。三是保险公司的保险赔付支出。由于协议赔付现象普遍存在，保险合同约束力度不足，赔付支出是保险公司自主性和灵活性最高的一项成本支出，也是控制自身经营效益的主要途径。在上述三类成本中，前期公关费用对保险公司而言可控性较低且回收周期较长，接近于稳定的固定成本投入，属于日常经营决策的无关成本。当灾害风险程度发生变化时，保费收入会被优先用于弥补随风险程度上升而增加的管理费用支出，可供保险公司赔付的资金余量相应减少。此外，尽管保险公司在理论上存在跨期决策的可能，但管理者受限于总公司对分公司业绩的年度考核，在现实中很难实现跨期利润平滑。根据农业保险公司的成本收入结构，本文构建了保费补贴“包干制”下的保险公司赔付决策模型。在市场竞争加强以及管理费用刚性等现实约束下，本文发现为了应对玉米灾害风险上升带来的亏损或经营绩效下降，保险公司会通过降低赔付支出以实现正常经营。由此，本文提出第一个研究假说。假说1：灾害风险升高会导致农业保险公司的保险赔付支出下降。在此基础上，对保险公司赔付决策模型的进一步推导发现赔付支出的风险弹性小于-1。这表明灾害风险提高时，保险公司赔付支出减少的幅度会超过风险水平增加的幅度。玉米灾害风险上升会降低保险公司的赔付率。据此，本文提出第二个研究假说。
三、研究设计
本文使用了中国2008－2019年25个省（自治区、直辖市）的面板数据。其中，省级保险数据来源于中国银保监会。省级有效灌溉面积和耕地面积数据来源于历年《中国农村统计年鉴》和各省份统计年鉴。省级农业保险公司保费收入数据来源于历年《中国保险年鉴》。县级玉米播种面积数据来自农业农村部全国县域经济数据库，县级气象数据来源于中国地面气候资料年值数据集。为了验证假说1和2，本文分别以单位面积赔付支出和赔付率作为被解释变量构建面板数据模型，核心解释变量均为玉米干旱积害。控制变量包括保险产品价格、市场垄断程度、经营规模、农业生产条件、地方财政状况以及时间趋势等，用以反映保费收入、市场竞争、理论产出、政府补贴能力以及农业保险监管要求变化等一系列因素对赔付水平的影响。1.被解释变量。本文分别采用单位面积赔付支出和赔付率两项指标衡量政策性玉米保险赔付水平。其中，单位面积赔付支出以玉米保险赔付支出除以玉米保险赔付面积得到，赔付率以玉米保险赔付支出除以玉米保险保费收入得到。2.核心解释变量。在全国层面，干旱是对玉米生产影响最大的自然灾害。参考杨晓娟等（2020）的做法，本文选择以拔节期和灌浆期为主的玉米生长关键期干旱水平作为反映玉米生产风险的指标。依据德马顿系数及其阈值，本文分别构造关键期干旱指数、干旱频率和干旱积害作为描述干旱水平的不同指标。其中，干旱积害可以同时衡量一个地区的干旱频度与干旱强度，是本文模型的核心解释变量。3.控制变量。基于保险公司、政府和生产者三个层面考虑，本文的控制变量包括保险产品价格、市场垄断程度、经营规模、地方财政状况以及农业生产条件，分别用单位承保面积保费、赫芬达尔-赫希曼指数、玉米承保面积、应收保费率和有效灌溉面积占比加以度量。此外，玉米是一种不耐涝的作物。本文也将洪涝风险作为控制变量阶段性加入模型，该变量以玉米生长关键期内暴雨降水量的自然对数来衡量。
四、实证结果分析
（一）基准回归结果
实证研究结果表明，玉米干旱积害对单位面积赔付支出的影响在1%的统计水平上显著且回归系数符号为负。具体来说，当干旱积害上升10%时，单位面积赔付支出就会降低约0.16元/亩。在全国平均干旱水平上，玉米生长关键期干旱积害每上升1个标准差，单位面积赔付支出降低约2元/亩，约占平均赔付支出的2.5%。
干旱积害对赔付率的影响在5%的统计水平上显著且回归系数符号为负。干旱积害每上升1%，赔付率下降约0.03个百分点。总体来看，干旱积害在全国平均水平上每上升1个标准差，赔付率将下降3.7个百分点。
本文以玉米产量占全国比重最高的黑龙江、吉林、山东三个玉米主产省为例，分析2008－2019年间干旱积害变动对赔付水平影响经济显著性，其中，黑龙江玉米的干旱积害在最高的年份相比最低的年份大约升高了448%。随着干旱程度升高，玉米保险单位面积赔付支出反而降低了7.06元/亩，赔付率也相应降低了13.89个百分点。结合黑龙江极端干旱年份的玉米保险赔付面积，总赔付支出下降了0.47亿元，占当年玉米保费总收入的19.57%。吉林和山东的农业保险也存在类似的情况。总体来看，在现有财政支持安排下，干旱程度的变化会引起玉米主产区赔付水平的反向大幅变动。
（二）稳健性检验
为准确度量干旱风险，本文构建了不同的干旱指标作为稳健性检验。其中，德马顿干旱指数和干旱频率的回归结果均与基准模型一致。考虑到德马顿系数作为衡量干旱程度的一种经验方法，其有效性在不同地区间可能存在差异，本文选取埃斯特朗系数（Paltasingh et al.，2012）分别以干旱指数、干旱频率和干旱积害形式衡量干旱风险，结果依然表明玉米干旱风险对赔付水平存在负向影响。灾害风险上升会导致农业保险公司赔付水平下降的假说通过了检验。
（三）异质性分析
为进一步分析农业风险影响保费赔付水平的区域差别，本文从农业生产条件、政府关注度以及地方财政状况三个角度展开进一步讨论。
灌溉水平可以在一定程度上反映地区农业生产条件，与理论单产呈正相关关系。玉米预期单产越高，风险发生时保险公司所需支付的赔付支出也应越高，资金压力越大，保险公司在生产条件较好的地区可能会更加严格地把控自身保险赔付支出。回归结果显示，高灌溉水平地区的保险赔付水平对风险变动更为敏感。
政府对保险公司经营决策具有较强的干预能力。考虑到农业保险分散风险、稳定生产的作用对于农业主产区政府管理绩效相对更重要，主产区的地方政府更有可能对保险公司的赔付水平进行干预。保险公司在非玉米主产区可能拥有更高的赔付自主权。根据回归结果，在非主产区能观察到干旱风险对赔付水平有显著的负向影响。
地方财政状况也会影响赔付支出水平。部分财政紧张的地方政府无力承担补贴任务，造成保险公司运营过程存在较大的资金压力，其赔付水平对风险变动可能更加敏感。回归结果表明，高应收保费率地区干旱风险上升对赔付水平的负向影响更加凸出。
五、结论与政策含义
本文研究发现，中国玉米干旱风险对玉米保险的单位面积赔付支出和赔付率存在负向影响。在中国现行农业保险保费补贴“包干制”下，由灾害风险造成的管理费用变动过度占用保险赔付资金，导致保险公司的保险赔付能力与农业生产者的风险保障需求错位。这种“大灾小赔，小灾大赔”的赔付问题一方面扭曲了农业保险风险转移的基本功能，降低了财政支农经费的使用效率，另一方面也不利于农户形成对农业保险的正确认知，阻碍了农业保险风险防范作用的发挥。本文的研究结论具有重要的政策含义：首先，让保费补贴与管理费用补贴双轨运行迫在眉睫。考虑到赔付水平的变化来源于风险上升造成的管理费用变动，一种可行的思路是专门对可变的管理费用进行补贴。这不仅可以在一定程度上抵消定损成本上升带来的保险公司管理费用增加，缓解重大灾害发生造成管理费用上升挤压赔付空间的问题，还可以释放可能的特定农产品“黄箱”支持政策的操作空间。其次，引发赔付乱象的主要原因还是保险公司不能厘定差异化的保险费率。从长效机制角度出发，改革“一省一费”制度有助于保险公司的成本收益实现长期均衡，更能让农业保险发挥应有的惠农功能。
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根据《中国学术期刊影响因子年报》（2021版），在农业经济类50种学术期刊中，《中国农村经济》影响力指数和影响因子均名列第一，《中国农村观察》影响因子名列第二。在487种经济学学术期刊中，《中国农村经济》综合影响因子排名第三，《中国农村观察》综合影响因子排名第八。《中国农村经济》《中国农村观察》双双获评“中国最具国际影响力学术期刊”。
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