《中国农村观察》精华版|邓衡山等：合作社的本质规定与政策反思

合作社的本质规定与政策反思

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作者：邓衡山1  孔丽萍1  廖小静2

作者单位：

1福建农林大学经济管理学院；

2江苏省农业科学院农业经济与发展研究所

原文刊发：《中国农村观察》2022年第3期

一、引言

2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》施行以来，中国农民专业合作社（后文简称“农民合作社”）数量飞速增长，但学界对于如何看待农民合作社的发展存在很大争议。争议的一方以肯定农民合作社的成就为主；争议的另一方则认为，不宜放大合作社对农民的实际带动能力（潘劲，2011），甚至有学者判断，中国几乎没有真正意义上的农民合作社（邓衡山等，2016）。

“中国几乎没有真正意义上的农民合作社”这一判断在学界引起了较大的反响，也引发了较大的争议。这一判断之所以引起学界的较大反响和激烈争论，缘于这个判断具有牵一发而动全身的重要性。理论上，合作社所有相关问题的讨论都始于合作社的本质规定。现实中，如果上述判断为真，就必须对相关的支持政策进行大幅度的调整。因此，审慎地讨论合作社的本质规定和现实中合作社的实际性质，不仅具有重大的理论意义，也因问题的广覆盖性而具有重要的现实意义。

二、合作社的本质规定：

学界的主流看法与争议

（一）基于合作社原则演进趋势的论证

目前，国内多数学者通过总结合作社原则的演进趋势来论证合作社的本质规定。分析发现，虽然合作社的基本原则处在不断发展变化之中，但“盈余按惠顾额返还”“成员民主控制”等原则是基本不变的。因此，大多数学者认为，“盈余按惠顾额返还”“成员民主控制”这些原则体现了合作社的本质规定（应瑞瑶，2002；徐旭初，2005；林坚和马彦丽，2006；黄祖辉和邵科，2009；潘劲，2011）。

但上述主流看法也饱受质疑。因为既有文献仅仅基于合作社演化过程中上述原则未被突破这一事实来判定，却未能从学理上说明为何上述原则是突破不了的。

（二）基于合作社边界无法突破的论证

还有相当一部分学者认为，合作社的本质规定是“所有者与惠顾者同一”（国鲁来，2001；苑鹏，2006；邓衡山和王文烂，2014）。邓衡山和王文烂（2014）认为，“所有者与惠顾者同一”既是合作社最基本的特征，也划定了合作社的边界，因而可以被认为是合作社的本质规定。

上述论证方式比基于合作社原则演进趋势的论证方式前进了一步，试图界定合作社不可突破的边界，从而论证合作社的本质规定。但是，上述论证并未指出“所有者与惠顾者同一”的精确含义，以及合作社原则与“所有者与惠顾者同一”之间的对应关系。毕竟，在实际中，归根结底需要根据合作社原则判断某个组织是不是符合“所有者与惠顾者同一”的性质。

三、合作社原则的历史传承

与合作社实际可能类型

虽然不同时期的合作社各具特色，但是合作社这一概念被沿用，原因在于某些合作社原则在不同时期的合作社之间被传承。因此，如果要给一个组织冠以合作社的名称，并使该组织名副其实，就必须考虑合作社原则的历史传承性。根据合作社原则的历史传承情况，一个名为“合作社”的组织，其实际类型主要有以下三种：

第一种是经典合作社。它是一个坚持“盈余按惠顾额返还”和“成员民主控制”原则的组织。之所以用是否坚持“盈余按惠顾额返还”和“成员民主控制”原则来考察合作社原则的传承情况，是因为合作社一直坚守这两项原则。此外，大家也默认理论上合作社是一个奉行“盈余按惠顾额返还”和“成员民主控制”原则的组织。

第二种是新型合作社。这种合作社既传承了部分合作社原则，又有自己鲜明的特色。举例来说，北美新一代合作社就是新型合作社。

第三种是公司等其他既有的组织或者模式。这类组织虽名为“合作社”，但实际上其典型特征与公司等既有的其他组织无异，与合作社原则几乎没有传承关系。

根据上述分类，中国现实中的农民合作社大多不属于经典合作社（邓衡山等，2016），但是否属于新型合作社取决于合作社演化的边界。

四、新型合作社？

——合作社演化的边界

根据上述讨论，一个组织若能被称为“合作社”，必须与已有的合作社原则有传承关系。“盈余按惠顾额返还”“成员民主控制”是合作社一直以来坚守的原则，其中，“盈余按惠顾额返还”对应合作社的剩余索取权，“成员民主控制”对应合作社的剩余控制权。因此，一个组织能否被称为“合作社”或者“新型合作社”，取决于其对“盈余按惠顾额返还”“成员民主控制”原则的传承。

（一）剩余索取权如何演化：“盈余按惠顾额返还”原则可以突破吗？

徐旭初和吴彬（2017）提出了一种新观点：“盈余按惠顾额返还”原则是可以突破的，只要坚持“成员民主控制”原则，哪怕盈余按股分红，也是合作社——中国新一代合作社。

从合作社原则的历史传承看，只奉行“成员民主控制”原则的经济组织与以往合作社的传承性如何？答案是有一定程度的传承，但传承性很弱。有传承，是因为“成员民主控制”一直是合作社坚守的原则之一；传承性很弱，是因为只奉行“成员民主控制”原则而舍弃“盈余按惠顾额返还”原则，合作社的盈余就可以完全按股分红，这就使得在剩余索取权上与合作社一直坚守“盈余按惠顾额返还”原则的传统相悖。

徐旭初和吴彬（2017）也没有论证合作社舍弃“盈余按惠顾额返还”原则而只坚守“成员民主控制”原则的意义何在。而且，舍弃“盈余按惠顾额返还”原则而只坚守“成员民主控制”原则难以避免企业产权理论所指出的将剩余索取权配置给一方而将剩余控制权配置给另一方所造成的激励扭曲、引发“敲竹杠”的问题（Williamson，1983；Hart and Moore，1990）。

从现实看，也并没有大量出现坚持“成员民主控制”但按股分红的合作社。在笔者2014年调查的500家农民合作社中，没有一家这样的合作社。

（二）剩余控制权如何演化：“成员民主控制”原则可以突破吗？

秦愚和苗彤彤（2017）也提出了一种新观点：合作社的本质规定是“盈余按惠顾额返还”，“成员民主控制”制度是可以突破的。

从合作社原则的历史传承看，只坚守“盈余按惠顾额返还”毫无疑问也大大突破了既有的合作社原则。

如果将合作社看成纯粹的经济组织，并从效率的视角看待合作社的制度演化，笔者部分认同秦愚和苗彤彤（2017）的观点——“盈余按惠顾额返还”是合作社难以突破的原则，而“成员民主控制”有一定的突破空间。笔者支持这一观点的理由与他们稍有不同：并不是因为剩余索取权比剩余控制权更为重要；而是因为“盈余按惠顾额返还”突破为“按股分红”后，惠顾者社员将彻底失去剩余索取权，导致惠顾者社员对合作社的所有权严重缺失，而且剩余索取权与剩余控制权的错配会造成效率的极大损失。“成员民主控制”则不同，即便不实行“一人一票”制度，只要不沦为“按股分配决策权”，在剩余控制权方面，合作社与投资者所有的公司依然有重大区别。

“成员民主控制”制度富有弹性空间，“一人一票”制度在一定程度上可以突破，但这不意味着突破可以没有底线，底线就是惠顾者必须拥有剩余控制权。一方面，非惠顾者（纯投资者）不能享有剩余控制权；另一方面，每一个惠顾者都必须拥有一定的剩余控制权，可突破的只是剩余控制权在惠顾者之间分配时没有必要非得坚持“一人一票”。

（三）合作社演化的边界：需要坚守哪些合作社原则？

从合作社原则的传承看，一旦舍弃“盈余按惠顾额返还”原则而采取“按股分红”制度，合作社的传承性就会变得很弱，同时，把剩余索取权和剩余控制权分配给不同的签约方将产生严重的激励扭曲问题。因此，“盈余按惠顾额返还”是合作社最不可突破的原则。

五、现实中农民合作社组织属性的认定

（一）理论参照：现实中农民合作社组织属性如何认定？

要考察现实中农民合作社的组织属性，毫无疑问得先确定合作社的本质规定，但“合作社的本质规定是什么”与“判定现实中的合作社是不是一个真正的合作社”是两个既紧密联系又有所区别的问题。前者作为理论参照点而存在，后者以前者为依据；前者必须非常明确，后者则富有弹性空间。

（二）现实难题：如何判定具有合作社元素的混合型组织的性质？

投资者所有的公司和合作社作为企业的两种典型形态，它们之间是可以互相演变的。随着合作社中盈余按股分红的比例越来越高，该组织治理结构中的公司元素越来越多，合作社就最终演变为公司；反之，当公司中盈余按股分红的比例越来越低、按惠顾额返还的比例越来越高，该组织治理结构中的合作社元素越来越多，公司就最终演变为合作社。因此，在典型的合作社与典型的公司之间，存在着一种混合形态，即在该组织的治理结构中，合作社元素与公司元素没有哪一种占据压倒性优势。此时，在将该组织认定为哪一种组织的问题上，就会存在很大的争议。

2007年7月1日实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》和2018年7月1日起开始实施的修订后的《中华人民共和国农民专业合作社法》均规定，合作社盈余按惠顾额返还的比例不低于60%。不同于法律规定，纯粹的理论探讨是无法给出明确的界限的。但有一点应该是无争议的，那就是盈余按惠顾额返还的比例越低，一个组织的合作社元素就越弱。

（三）性质再判定：现实中的农民合作社是真正的合作社吗？

在检视现实中的农民合作社是否是新型合作社时，考虑到中国的实际情况，很多理事长都是自我任命或者是由几个发起人推举产生的，理事会也在发起之初就成立了，社员大多分批次加入，很难要求合作社的理事长和理事会成员由全体社员选举产生。因此，不要求合作社实行社员“一人一票”的“成员民主控制”制度，也不要求盈余完全按惠顾额返还，而只要盈余按惠顾额返还的比例超过50%，就算是真正意义上的合作社。

放松了合作社的判定标准后，笔者对所调查的500家农民合作社重新进行了检视，结果发现，在500家农民合作社中，99.6%的合作社都不是真正意义上的合作社，这与邓衡山等（2016）一文所得结论并无实质性差异。

六、从现实中农民合作社的实际性质看现行政策的支持效果

笔者认同这一看法：当现实中的农民合作社很不规范时，要调整的并不是现实中的农民合作社，而应该是政策。有理由相信，现实中的农民合作社很不规范或者干脆名不副实，但却很可能更适合现实。本文指出现实中绝大多数农民合作社不是真正的合作社，并不是要将它们改造成真正的合作社，而只是希望它们以与实际做法相符的名称出现。当然，要促成农民合作社名副其实，只有调整现行的合作社政策才能做到。相关研究表明，给予合作社以物资激励的政策是合作社名不副实的根本原因（仝志辉和温铁军，2009；Deng et al.，2010；邓衡山和王文烂，2014；冯小，2014）。要扭转这一局面，政策支持应由物资支持转向制度建构——营造有利于合作社制度规范性的政策环境（许建明和李文溥，2015）。

调整政策的起点首先是承认中国现实中绝大多数农民合作社不是真正意义上的合作社，政策支持未能完全实现其初衷。但最新政策文件表明，政府有关部门强调的依然是现实中农民合作社自身需要调整，并没有从根本上调整政策。虽然加强对农民合作社的监管也可以消除合作社名不副实现象，但学界和政府部门似乎都未意识到，监管农民合作社是一件成本极为高昂的事。

七、结语

本文重新审慎地讨论了合作社的本质规定，并以此再次检视了现实中农民合作社的性质，结论依然是中国绝大多数农民合作社都不是真正意义上的合作社。

使农民合作社名副其实的有效途径既不是加强对合作社的监管，也不是放宽合作社的定义域，而是要从根本上调整合作社的支持政策——由物资支持转向制度建构。

如何进行制度构建？稳妥的制度建构的办法也许就是向（潜在的）社员提供人力资本培训——告诉农户合作社的优势、合作社适宜发展的条件、如何进行规范化管理等。还有很多学者主张采用外部代理人的方式帮助合作社进行制度建构（例如Fairbairn，1984；Harris et al.，1995；Stefanson，2002；Fulton，2005）。

对（潜在的）社员进行培训、告诉社员如何规范化管理，这与现行的培训支持政策有什么本质的区别呢？区别主要有两点。一是现有的培训是在相关政策扶持以物资支持为主的政策背景下进行的，而制度建构中的培训则以取消物资支持为前提。二是现有的合作社培训更多地强调合作社的优势，忽略了合作社的缺陷。而以制度建构的办法支持农户办合作社，则不仅要告诉农户合作社有哪些优势，还必须说清楚合作社内在的缺陷，同时告知农户合作社的产生发展有其特定的适宜条件（邓衡山等，2016）。

将合作社的支持政策由物资支持转向制度建构，现有的农民合作社能变成真正的合作社吗？可能只有一部分能，大部分可能会换成别的组织名称而存在，还有相当一部分可能会注销。不管如何，制度建构的办法至少会使农民合作社名副其实。而这起码有三大好处：一是容易检验政策支持的效果，二是避免学术研究中理论研究与实证研究脱节的问题，三是避免在基层工作中因物资激励而出现大量弄虚作假现象。

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