新中国农村集体土地制度形成和演进的
历史逻辑以及若干热点问题探究
一、引言
农村集体土地制度为什么能横跨计划经济和市场经济两大时期而存在和发展，其内在的历史逻辑是什么？中国“用占世界9%的耕地养活了世界20%的人口”的农业发展绩效，与这一基本土地制度有什么关系？其内在的作用途径是什么？更一般地，新中国七十余年举世瞩目的发展成就所依赖的基础性制度是否包括土地制度？从形式到本质，土地制度是如何同整体制度契合的？
二、中国农村集体土地制度溯源
中国农村集体土地制度是：在中国农村一定地域范围内（通常是一个自然村落），全体依赖土地尤其是农业土地生存的住民，对该地域范围内包括农业土地在内的全部土地，按生存人口均等按份、但不可分割地共同所有的土地制度。这样的一个农村土地共有产权主体即农村集体经济组织。
农村集体土地制度开始于20世纪50年代中期的农业合作化运动，跨越了计划经济时期和市场经济现时期，迄今已近70年。计划经济时期的集体土地制度，实行的是合作社—人民公社体制。农村集体土地的产权主体依次经历了自然村（初级社）、行政村（高级社）、乡镇（人民公社），又最终恢复到自然村（生产队）。生产队作为基本核算单位—集体土地产权主体，统一经营、集体劳动、按劳分配。市场经济时期，农村集体经济组织实行的是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。通常在自然村（原生产队或村民小组）范围内，集体农地按人口平均分包到户，农民家庭独立经营，集体提供服务。
农村集体土地制度的起点是土地改革。中国农村集体土地制度的前身是“农民的土地所有制”；后来的农村集体，是同一个村落范围内的农民家庭将土地改革分给或确认给自己的土地集中起来而组合成的土地产权主体。
三、计划经济时期农村集体土地制度
对中国现代化起步的保障作用
计划经济时期的集体土地制度，为中国现代化起步确保了资本原始积累的传统农业剩余来源。跟踪新中国工业化资本原始积累所必需的传统农业剩余的流向，可以清晰地看到农村集体土地制度形成和演进的内在历史逻辑。第一，民族独立，使得中国从帝国主义列强手中夺回本国的传统农业剩余；土地改革，使得农民从封建地主手中夺回自己的传统农业剩余。在旧中国封建地主土地所有制下，传统农业剩余在封建地主手里；同时，封建统治的无能腐朽招致“百年挨打”，中国的传统农业剩余大量地成为他国（如日本）现代化起步资本原始积累的来源。新中国成立后，传统农业剩余的外流被阻止，中国获得了为自己进行工业化资本原始积累的权利，从而取得了现代化发展起步的资格。土地改革将传统农业剩余从腐朽没落的封建地主手中剥离出来，并公平地分配给农民，激发起亿万农民极大的生产积极性。至此，中国站到了现代化起步的端点。第二，通过对主要农产品进行统购统销，国家从农民手中集中传统农业剩余，启动了工业化；辅之以合作化—集体化形成的集体土地制度，确保了传统农业剩余悉数被国家掌控。农民手中的农业剩余主要通过工农产品“价格剪刀差”被集中到国家手中，成为国家工业化起步的资本原始积累，但农民的眼前直接利益因此受损。合作化—集体化运动形成了统一经营和集体劳动、对国家无偿贡奉（“工占农利”）、内部按劳分配（“农农互利”）的土地集体所有制度。面对千家万户，低价强制收购农产品无法实现，只能通过强制性的集体经营和集体贡献来保证传统农业剩余顺畅而稳定地被掌握在国家手中，但农民的生产积极性受挫。直至亿万农民30多年集体贡献的传统农业剩余，托起了一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，这种强制性的统购统销制度及其配套的人民公社体制中的集体土地制度，才可以被市场经济体制和集体土地的家庭承包经营体制所替代。至此，中国实现了现代化发展的起步。第三，集体土地制度的家庭承包经营体制因集体土地制度的人民公社体制圆满完成历史使命而具备了物质前提。中国工业化资本原始积累圆满完成，现代工业获得了自我积累发展的能力，无偿提取农业剩余已不再必要，工农之间的等价有偿自愿互利具备了物质前提。与农产品低价收购相配套的集体统一经营的人民公社体制就此完成了历史使命，适应农业内在特点的家庭经营就此成为现实，“拧着农民的鼻子干”的人民公社体制可以改革为“顺着农民心思干”的家庭承包经营体制；相应地，整个社会实行等价交换、“让市场在资源配置中起决定性作用”成为可能，计划经济体制因此让位于市场经济体制。至此，中国开始了现代化发展的起飞，国家整体发展利益与农民眼前直接利益终于实现了一致。
四、新中国头30年农村土地制度
若干热点问题的理论辨析
根据中国现代化发展起步的客观需要，来总括梳理农村集体土地制度形成和演进的内在历史逻辑，须对若干常见的误解误读进行理论辨析。（一）传统农业剩余能不能由封建地主用于现代工业初始投资？这个问题的实质是土地改革有没有必要，传统农业剩余能不能由地主直接投资现代工业。其基本事实是：这并没有发生。基本问题是：当封建地租率高达50%，有哪种现代工业的总产值利润率能达到这种水平？通常只有封建地租率十分之一盈利水平的现代工业，怎么可能让封建地主有动力变身现代产业资本家？ （二）传统农业剩余能不能和平地从封建地主手中剥离出来？这个问题的实质是能不能“和平土改”。这里需要回答的是：不支付对价（赎买），地主可不可能和平地交出地租率高达50%的土地？要完成中国几千年历史上翻天覆地的一个大变革，充分的动员必不可少，采取激烈的措施往往迫不得已，是理应被推翻的没落阶级的强大和顽固以及他们的抵抗所激起的。相对于反动阶级的暴力，相对于其他国家的革命，相较于其他国家失败的土改，中国土改的强制性或暴力性是最恰当的，是在强大的外部反对势力和顽固的没落阶级存在的情况下，为实现彻底的土改所需采取的最低限度的强制和暴力。那么，中国台湾地区怎么能够通过向地主赎买来实现“和平土改”？台湾地区的土改并非“和平”，台湾地区土改也不可能做到完全补偿。台湾地区土地改革补偿标准是粮食年均产量的2.5倍，实际执行下来是2.32倍。部分补偿无疑降低了强制性，增加了平和性，但这需要物质前提，而这个前提不是台湾当局主观政策的产物，其中，“美援”承担了主要成本。（三）传统农业剩余能不能通过市场交易为现代工业初始投资所用？这个问题是设想，不搞统购统销而搞市场交易，相应的集体土地制度就没有必要，土改后的农民家庭经营就可以直接延续到现在。实际上，当时承担国家工业化组织工作的人们，早就尝试了被后来“事后诸葛亮”们的“其实可以市场交易、其实可以合同订购、其实可以宣传动员合作社主动交售”等等而不必统购统销的漂亮主张，但都实行不了。一般而言，传统农民很难得到经济发展后所结的“第一批果实”。在这一特定时期，农业只能以被人为压低的价格供应城市工业部门食品；发展之初的剩余，不是用来增加人们即期消费的，而是必须用于积累。防止贸易条件不利于工业，不仅需要农业有更大的产出，而且必须使贸易条件不利于农业——这是传统发展学说没有考虑到的。如果不是这样，不是基于农业服从工业的格局来建立一般发展学说的工农“两部门模型”，工业还是会为农业所累。
五、市场经济时期农村集体土地制度
对中国现代化起飞的保障作用
市场经济时期，以家庭承包经营体制运行的集体土地制度，提升了中国农业乃至所有产业的国际竞争力，为中国现代化起飞提供了可靠的“三农”保障。
（一）新时期集体土地制度的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制保障了农产品的充足供应
农户成为独立的农业经营主体，内生动力极大迸发，又凭借集体化时代积累的技术进步、基础设施和服务体系，统分结合，从而推动农产品供给从长期短缺变为经常性的“卖难”。人们的食品消费快速且持续改善，成为中国人民“富起来”以及所有产业起飞的基础支撑。家庭承包经营也让广大农民迅速“制度性脱贫”，成为实现从温饱不足到总体小康、进而奔向全面小康的历史性跨越的重要因素。
（二）实行农业家庭经营的同时保留土地集体共有产权，是持续提高农业效率和整个社会公共建设效率的保障
原本为“工占农利”配套的农村集体土地制度，在经营主体回归农民家庭的同时，保留了集体土地产权主体这个现成的村落组织资源，理论上能以更低的组织成本实现村落范围内农业资源的高效共同利用，也显著降低了公共建设成本，对推动中国城乡面貌日新月异功不可没。
（三）村落范围内农业土地集体共有，能确保“农地农有农用—‘耕者有其田’”制度动态可持续，从而保持农业乃至所有产业的国际竞争力
固化的农地产权会异化土地改革成果。尤其当经济社会加速发展、农业人口高速非农化、城镇化快速推进时，新生的后进入的“耕者”，可能越来越多地难“有其田”，当村落的不在村成员固化为“不在村地主”、地租范畴独立化，农产品成本和农产品价格会抬高，农业乃至整个社会各个产业的国际竞争力会降低。尤其在人多地少的地方，这更可能触发土地资源财富化、投资投机化，损毁农业根基。
而中国现代化发展起飞时集体土地共有产权这个“非零起点”，反而让土地的“农地农有农用—‘耕者有其田’”制度更容易保持“初心使命”。不在村的集体成员普遍以极低的要价甚至无偿将承包地自主流转给了其他成员，在土地“农转非”受到严格管制的前提下，低廉的农产品价格以及微薄的农业经营盈利空间，成为土地流转价格（租金）的天然上限；而被转出土地的社区共有及成员无偿获得，又让通常收入更高的不在村成员可以不计较流转租金，使在村成员能以很低的代价扩大农地经营规模。在中国经济起飞、经济总量跃居世界第二、“中国制造”称雄全球的过程中，稳定充裕且相对价格越来越低廉的农产品供给是基础。尤其世界正经历百年未有之大变局，中国发展面临着前所未有的国内外风险与挑战，维护好这一具有独特优势的集体土地制度，确保国家粮食安全，稳住农业基本盘，就是放稳了总体国家安全的压舱石。
在可预见的时期内，村落土地集体共有产权制度将继续让中国的“农地农有农用—‘耕者有其田’”制度动态可持续，并继续为农地的用途管制、在村成员扩大土地经营规模、农地和村庄综合整治、生态环境保护，提供有利的制度条件。
六、以集体土地制度的内在规定性破解
新时代农民土地权益矛盾冲突新难题
中国农村集体土地制度成功地服务于中国现代化起步和起飞，是中国人民“站起来”和“富起来”、实现第一个百年奋斗目标的重要制度保证。在向着第二个百年奋斗目标前进的新时代，农村集体土地制度同样是解决发展不平衡不充分问题，让发展成果全民共享，最终全面建成社会主义现代化强国的制度支撑和治理要诀。土地改革确立的农村土地的农民个人所有权和1962年人民公社“《六十条》”确定的农村土地的生产队（自然村、村民小组）范围内农民均等按份集体共有权，是解决现实涉农土地利益冲突、定纷止争的基本产权依据。将人民公社的“生产队”与现今的“集体经济组织”这一集体土地产权主体连接起来的，是1982年的《第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》：“‘人民公社基本核算单位’改为‘农村集体经济组织’”。相应的，2011年集体土地确权时明确：“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体。”（二）以集体土地制度的内在规定性破解涉农土地纠纷难题现行有效法律政策展现了农村集体土地制度的现实运行。但厉以宁等部分学者认为，“集体耕地的所有者一直是模糊的，‘集体究竟是谁’这一点从未明确过”，进而以农村集体土地产权主体不明晰和产权虚置、农民无法得到土地财产权收益为由，主张进行“第二次”或“第三次”土地改革，让农民放弃承包地、宅基地以及集体成员身份进城，以承包地、宅基地“置换”城市户口、房产和低保，以此“激活”农村土地要素。这样的观点违背了中国农村集体土地制度的内在规定性和历史逻辑，这种理论指导下的实践会极大损害农民的土地权益。坚持农村集体土地制度内在规定性的中央决策层，强力坚持农民土地权益不能受损的底线，绝不在根本性问题上出现颠覆性错误，不断提出极具针对性的约束性要求。在以改革为主题的党的十七届三中全会和党的十八届三中全会前，媒体上曾长时间充斥着诸如“（新）土改或令中国一大群人迎来新一夜暴富机会”的内容，却都在两次全会决议文件正式出台后偃旗息鼓。（三）新时代维护农民土地权益的历史进步性和历史现实性在“工占农利”失去历史合理性后，农民的眼前直接利益就是全局长远利益——农民集体土地被非法侵占，与农村集体经济组织成员均等获得农业土地和宅基地的财产收益、土地农转非增值收益，对发展不平衡不充分这个新时代主要矛盾的影响完全相反，前者加剧而后者缓解了主要矛盾；对社区和国家治理，前者让社会更加畸形，后者让社会更加健康、更加进步。概言之，以中国农村集体土地制度的本质规定性来维护农民土地权益，是发展成果由全民共享、最终全面建成社会主义现代化强国中不可或缺的一环。维护农民土地权益具有历史现实性。农户家庭成了独立经营主体，维护自身土地权益，民主监督集体干部，“农农互利”从制度上和物质上都有了根本解决的条件。普通农民所拥有的自己所在集体的均等土地所有权及相关权能，是当今农民群众“最现实的利益”。那些意图借“新土改”而“一夜暴富”的“利益集团、权势团体、特权阶层”对农民利益的侵犯，成了一些地方“最突出的问题”。要以农村集体土地制度的内在规定性，抵制他们对普通农民土地权益的侵占，以此疏解相关矛盾冲突。七、以集体土地制度形成和演进的
历史逻辑预示未来可能变动
农村土地集体所有的内涵是组成这个集体的每个成员按份均等、联合共有：所有生存成员（直接耕作者）均等地、永不分割地对本社区范围内的所有土地享有联合所有权；每个成员享有等额土地权益的前提是保持其成员身份；相应地，承包期内过世成员名下土地的继承权仅限于拥有本社区成员权的继承人；在不影响长期投资激励的前提下，可以定期调整土地以适应成员构成变动并维持生存成员（直接耕作者）均等享有土地所有权。这是从中国农村集体土地制度实际运行的历史和现状抽象出来的“共有”类别界定。当部分或全部农地非农化、农村城镇化，均等成员权得以部分或全部脱离农地实物而重新被量化或股权化时，集体土地的成员联合共有将部分或全部向普通共有转变。农用地可以按照现存直接耕作者均等承包；其他土地资源及其收益，在国家对土地非农化和城镇化增值收益进行调节后，可以依生存现成员、生存原成员的“农龄”（直接耕作年次）股权化以永续，股权可以继承。这就兼顾了农地实物形态完整性与非农地价值化无限细分性。一旦农地转为非农用地，集体成员就人人有份。这反过来有助于不在村成员承包期满后放弃承包地。换言之，只要还是农地，那么，土地产权就是联合共有的；非农化和城镇化后的土地产权从联合共有转变为普通共有；原成员的集体土地财产性收入，仅限于非农化土地、城镇化地域；现成员的集体土地财产性收入还包括农地利用直接收益。亿万农民将带着他们最值钱的土地财产参与、适应和促进健康的新型城镇化和工业化进程，分享农地非农化带来的巨大增值收益，这有助于改善社会结构，促进经济社会可持续发展。总之，中国农村集体土地制度，不是不让农民拥有土地产权的制度，而是不让农民放弃土地产权的制度。这种制度，不仅适应于、服务于中国现代化的起步和起飞，支撑了中国人民“站起来”和“富起来”，而且正在以其内在规定性弥补发展不平衡不充分中的“三农”短板，助推中国人民“强起来”；让亿万农民均等按份共有总计占国土面积近60%的集体土地资源所有权，共享现代化繁荣成果，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。
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