《中国农村经济》精华版｜田雅群、何广文等：​“省直管县”财政体制改革有利于打赢蓝天保卫战吗？——基于县域空气质量的研究

“省直管县”财政体制改革有利于打赢

蓝天保卫战吗？

——基于县域空气质量的研究

作者：田雅群¹  何广文²  范亚辰³  刘  昶³

作者单位：1.中国社会科学院农村发展研究所；

                2.中国农业大学经济管理学院；

                3.中国财政科学研究院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第3期

一、引言

保障空气质量既是打赢蓝天保卫战的重中之重，也是实现县域绿色发展的重要环节。然而，空气治理是一项长期、艰巨、复杂的工作，要达到预期效果任重而道远。大量研究表明，地方政府治理结构是影响空气质量的重要因素。具有良好治理结构的政府能够兼顾“经济人”与“公共物品提供者”的双重身份，实现经济发展目标与环境保护目标的有效兼容。2004年，“省直管县”财政体制改革以试点形式推进；2022年，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），进一步要求加快推进“省直管县”财政体制改革。作为一项优化政府治理结构的改革，“省直管县”财政体制改革能够通过简化政府财政级次来提升下级政府的财权，缓解下级政府财权与事权不匹配的矛盾。那么，“省直管县”财政体制改革对县域空气质量能否产生影响？如果能，其影响的内在机理和作用路径是什么？厘清上述问题，对于未来进一步优化基层财政制度和推动县域绿色发展均具有重要现实意义。

现有关于财政分权与环境治理的研究主要集中在两个方面。第一，探讨污染治理责任是由中央政府承担还是地方政府承担。第二，讨论财政分权与环境治理的关系是“逐顶竞争”还是“逐底竞争”。通过梳理已有研究，本文认为有关财政分权与环境治理之间关系的研究仍有进一步拓展的空间。从研究范围看，已有研究主要集中在省级层面，鲜有对县级层面的研究。在分税制改革明确划分了中央与省级财政收支权限之后，基于省级层面数据研究财政分权没有政策异议，加之省级层面数据统计规范、容易获得，使得财政分权与环境治理之间关系的研究主要集中在省级层面。虽然“省直管县”财政体制改革划分了改革试点县（市）财政收支的财权和事权，但由于“省直管县”财政体制改革的时间晚于分税制改革近十年，加上各省享有改革自主权导致改革内容不一，以及县级层面数据获取难度较大等问题，鲜有针对县级层面的相关研究。从研究领域看，既有文献主要探讨了财政分权对非外溢性污染物（固体废弃物）和单向外溢性污染物（废水）的影响，在一定程度上忽略了财政分权对双向外溢性污染物（大气污染）的影响。相较于非外溢性污染物和单向外溢性污染物，大气污染作为双向外溢性污染物，其扩散性使得大气治理需要各级政府协同配合。

鉴于此，本文创新性地以县域空气质量为切入点，考察“省直管县”财政体制改革对双向外溢性污染物的影响。这既是对以往理论研究的丰富和拓展，也有助于进一步深化财政体制改革，因此具有较强的理论意义和现实意义。

二、政策背景和理论分析

（一）政策背景

在中国五级政府治理模式中，上级政府依托行政发包制将社会经济建设的权力和责任统一发包给下级政府。因此，县级政府实质上承担了各上级政府逐级下放的事权和责任。但是，长期以来，县级政府面临财权与事权不匹配的困境，在一定程度上制约了其工作效率和服务地方发展的能力。1994年分税制改革明确界定了中央和地方政府的财政收支范围，赋予省级政府对辖区内地方政府财政收支划分的自主权限；省级政府参照“中央－省”财权事权划分情况，明确了“省－地级市”间的财政收支责任，并赋予地级市政府对县级政府的财政分配权。因此，分税制改革从制度上进一步明确了县级财政收归市级管辖，强化了“市管县”的基层行政治理体系。然而，“市管县”的行政治理体系存在明显弊端，在财税分成、转移支付等方面存在“市刮县、市卡县”现象。“市管县”体制存在的“财政漏斗”“权力漏斗”和“效率漏斗”效应进一步加剧了县级政府的财权与事权不匹配矛盾。

在这样的形势下，一些省份开始试点改革辖区内财政管理体制，明确改革试点县（市）在收支划分、转移支付、预决算等方面直接与省政府联系，不再经过地级市政府。“省直管县”财政体制改革的目的是通过减少地方财政层级提升县级政府的财权，缓解因市级对县级财政“盘剥”和“占用”所造成的县级财权与事权不匹配困境。这一改革始于2004年安徽省、湖北省、江西省和河南省开展的尝试，2009年以后逐步在其他各省铺开。截至2019年底，“省直管县”财政体制改革试点县（市）共1084个，占全国县级行政区数量的57.62%。

（二）理论分析与假说提出

公共选择理论认为，地方政府在配置财政资金这一公共资源时不会主动地追求公共利益，而是倾向于将财政资源优先配置给能为自身带来更多利益的行业和部门，以实现自身利益最大化。2003年“科学发展观”提出以来，政府承担的环保责任越来越重，环境质量在政府绩效考核中的重要性越来越强，因此，节能环保支出在财政支出中的占比呈增加趋势。尤其是党的十八大以来，大气污染防治逐渐成为各级政府环境治理的重要组成部分，大气污染防治支出在财政污染防治支出中的比例更是升至首位。按照“省直管县”财政体制改革的相关规定，省政府享有划分改革试点县（市）财权的决定权。为满足中央政府环保考核要求以及官员晋升需要，省政府无疑倾向于将大气污染防治等环保领域支出作为县级政府财政支出的重要领域，同时将其作为划分改革试点县（市）财政预算规模的参考依据，从而形成对改革试点县（市）的财政激励。相应地，“省直管县”财政体制改革不仅改善了改革试点县（市）的财政收入状况，使其更有能力承担环保支出责任，而且提高了改革试点县（市）在财政支出上的“自由裁量权”。为了获得更多的财政激励，改革试点县（市）政府会尽可能与省级政府政策导向保持一致，增加大气污染防治等环保领域的支出，改善辖区空气质量。

H1：“省直管县”财政体制改革有助于改善改革试点县（市）空气质量。

“省直管县”财政体制改革直接或间接促进改革试点县（市）产业结构升级。一方面，“省直管县”财政体制改革通过税收优惠政策主动引导产业结构升级。“省直管县”财政体制改革实施后，改革试点县（市）对消费税、增值税和营业税的分享比例或返还基数得到了提高，而营业税和消费税主要对第三产业征收。故而，改革试点县（市）政府为获得更高的税收分享比例或返还基数，倾向于加大第三产业发展力度，主动引导辖区内产业结构升级。另一方面，“省直管县”财政体制改革加剧了改革试点县（市）与非改革试点县（市、区）之间的竞争。为扩大税基，改革试点县（市）倾向于降低企业实际税率以强化对流动资源的吸引，导致税率占优的改革试点县（市）产生企业集聚效应。企业向改革试点县（市）“税收洼地”的集聚导致同质企业竞争加剧，促进产业结构升级，而产业结构升级可以改善大气污染状况。一是由于官员政绩考核不再单纯以经济增长为依据，环境污染问题被列为干部晋升考核的重要依据，改革试点县（市）在推动产业结构升级时，通过设置环保门槛、收取排污费和给予绿色补贴等方式，促进改革试点县（市）空气质量改善。二是改革试点县（市）企业享受的税收优惠本质上降低了企业的生产成本，使其有更多资金用于创新活动，以应对产业结构升级中的企业竞争。而产业结构升级过程中的创新行为能改造原有的高能耗、低效率的生产工艺流程，减少生产过程中污染物排放，进而降低大气污染物排放量。

H2：“省直管县”财政体制改革通过优化产业结构，改善改革试点县（市）空气质量。

资本、劳动力等流动性强的要素是经济发展的必备资源，掌握此类要素的主体通常会要求地方政府增加公共物品供给。“省直管县”财政体制改革实施后，改革试点县（市）拥有财政支出的“自由裁量权”。为了竞争上述流动性要素并强化此类要素对改革试点县（市）的锁定效应，改革试点县（市）与非改革试点县（市、区）在公共品供给方面将展开策略性的财政支出竞争，具体表现为将原有财政支出策略转变为经济高质量发展下的绿色财政支出策略。在绿色财政支出方面，与水污染、土壤污染相比，大气污染具有“全覆盖性”且更易于观察和识别，易引发较高的社会关注。这意味着，加大大气污染防治力度有利于改革试点县（市）获得更广泛的社会认可，从而增强流动性要素对改革试点县（市）的锁定效应。因此，改革试点县（市）将大气污染防治支出作为绿色财政支出策略的重点支出方向，空气质量随之得以改善。

H3：“省直管县”财政体制改革促使改革试点县（市）增加大气污染防治支出，从而改善空气质量。

三、研究设计

（一）模型设定

由于各省推进“省直管县”财政体制改革试点的时间不一，即这一改革呈现出渐进性的特征，本文构建渐进双重差分模型评估“省直管县”财政体制改革的政策效果。

（二）数据来源

本文对2646个县（市、区）数据进行处理后，最终选取1649个县（市、区）作为研究对象，组成非平衡面板，共计27069个观测值。其中：改革试点县（市）数量为896个，占样本总数的54.34%；非改革试点县（市、区）的数量为753个，占比为45.66%。“省直管县”名单来源于各省政府发布的相关文件；人均财政支出、人口密度、教育环境、人均GDP、工业产值、农业现代化水平数据来源于《中国县域统计年鉴》（2005－2020年，历年）、《中国县（市）社会经济统计年鉴》（2005－2020年，历年）和各县（市、区）《国民经济与社会发展公报》（2004－2019年，历年）；平均气温、平均气压数据来自《中国气象年鉴》（2005－2020年，历年）；空气质量数据来源于美国国家航空航天局官网。

（三）变量选取

1.被解释变量。以美国航空航天局卫星测量的气溶胶光学厚度数据为基础，应用ArcGIS软件，采用双线性插值法将气溶胶光学厚度的经纬度栅格数据提取到指定县（市、区），最终获得中国各县域年度地表PM2.5浓度的年平均值。

2.核心解释变量。若县（市、区）在第年已经实施“省直管县”财政体制改革，则取值为1，反之，则取值为0。

3.中介变量。本文模型的中介变量包括两个：一是产业结构，用第三产业增加值占第二产业增加值的百分比表示；二是节能环保支出占比，用县级节能环保支出占一般公共预算支出的百分比表示。

四、实证结果与分析

（一）平行趋势检验

根据平行趋势检验结果，在“省直管县”财政体制改革实施前，处理组与控制组的空气质量水平与基期不存在显著差异，即满足平行趋势假设。

（二）基准回归结果

“省直管县”财政体制改革有助于改善县域空气质量，促进雾霾污染水平降低11.38%。

（三）内生性检验

以县（市、区）到所属地级市距离与所属省份是否实施“省直管县”改革的交叉项作为工具变量，实证结果与基准回归结论一致。

（四）稳健性检验

为验证基准回归结果的稳健性，本文剔除非同一行政级别县（市、区）的影响、剔除同期环保政策、考虑空间溢出效应、采用PSM-DID方法和安慰剂检验等做稳健性检验，结果显示，“省直管县”财政体制改革依然发挥了显著降低PM2.5浓度的作用。

（五）异质性检验

1.经济发展程度视角下的异质性分析。“省直管县”财政体制改革明显改善强市下辖县（市）和强县（市）的空气质量。

2.“省直管县”财政体制改革内容视角下的异质性分析。明确省县（市）财税分成比例和县（市）财政支出责任认定等内容更有利于发挥“省直管县”财政体制改革在改善空气质量方面的作用，而财政事项管理权限下放的影响则不显著。

五、机制分析

“省直管县”财政体制改革对空气质量的影响有两条传导路径，分别为“‘省直管县’财政体制改革→产业结构优化→空气质量改善”和“‘省直管县’财政体制改革→节能环保支出占比增加→空气质量改善”。

六、启示

第一，在深化县级层面财政分权体制改革过程中，应进一步强化绿色财政理念，重视财政收支在环境治理中的重要作用。通过优化产业结构和财政支出结构，统筹推进大气污染防治和经济发展。第二，统筹考虑地域发展差异，实行差异化的财政激励方式。对于大气污染治理这种具有空间外溢性的财政支出领域，在强县（市）及强市下辖县（市）保持现有税收分享比例和税收返还政策，对弱县（市）及弱市下辖县（市）可适当考虑从省级财政中增加针对空气治理的专项转移支付，且根据每年改革试点县（市）空气治理效果动态调整专项转移支付额度。第三，深化“省直管县”财政体制改革内容，推动基层财政体制产生实质性变化。继续下放财政事项管理权限，重点明确省县（市）财税分成和县（市）财政支出责任等实质性改革内容。

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