《中国农村经济》精华版 | ​王常伟、 顾海英：基于政府与市场角色厘定的农村土地承包经营权自愿有偿退出机制研究

基于政府与市场角色厘定的农村土地

承包经营权自愿有偿退出机制研究

作者：王常伟^{1, 2}  顾海英³

作者单位：1.上海财经大学财经研究所；

                2.上海财经大学城乡发展研究院；

                3.上海交通大学安泰经济与管理学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第4期

一、引言

党的二十大报告明确提出，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。随着中国农村人口的流动以及就业结构的变化，农业人地配置矛盾越来越突出。尽管“三权”分置背景下的农地流转可以在一定程度上矫正人地配置矛盾，但无论从土地权利再配置的长期趋势来看，还是从解决维护进城落户农民土地权益与保持土地承包经营权集体边界之间的矛盾来看，开展农村土地承包经营权自愿有偿退出已十分必要。农村土地承包经营权自愿有偿退出不是对中国农地制度的基础性变革，而是为了适应中国经济社会发展，为部分已进城落户或是具备离农条件的农民提供土地权益价值实现的通道，是完善农村基本经营制度并使之适应生产力发展的举措，也是促进人口城镇化和农业现代化的需要。当前，土地承包经营权自愿有偿退出机制还不完善，特别是政府与市场应承担的角色尚未厘清，影响了土地承包经营权自愿有偿退出改革的推进。

二、农村土地承包经营权自愿有偿退出的

内涵和理论分析

（一）对农村土地承包经营权的审视

改革开放前，农民社员身份的取得伴随着农民将土地等生产资料入社，成为社员的农民因集体成员身份而共享土地权益。改革开放后，农民正是基于集体成员身份获得了承包土地的权利。农民享有土地承包经营权的根源在于农民土地的集体化，因此，土地承包经营权并非纯粹的福利性配给。现行法律将基于集体经济组织成员身份获得的土地权利具体分为承包土地的权利和土地承包经营权，对土地承包经营权的获取设置了明确的前置条件。《农村土地承包法》第九条规定“承包方承包土地后，享有土地承包经营权”。第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”可见，集体经济组织成员只有通过行使承包土地的权利，基于承包合同承包土地之后，其土地权利才被具体化为土地承包经营权。土地承包经营权兼具财产属性与保障属性。集体经济组织在一定程度上承担着对其成员生存保障的支持责任，而土地作为集体经济组织最主要的生产资料，自然成为其承担保障功能的重要载体。在承包经营制度下，土地承包经营权部分延承了集体经济组织对成员的保障功能，因此具有保障属性。

（二）农村土地承包经营权自愿有偿退出的内涵

农村土地承包经营权的自愿性退出可分为自愿放弃、转让和自愿有偿退还集体经济组织等形式。根据法律规定，农村土地承包经营权是受承包合同限定的期内权利，因此，理论上农村土地承包经营权自愿有偿退出只能限定在承包期内。若农民在自愿有偿退出土地承包经营权时，以合约方式明确永久放弃承包土地的权利，则等同于永久退出土地承包经营权。若进城落户农民在自愿有偿退出土地承包经营权后不再是集体经济组织成员，则自然失去了再次承包土地的权利，等同于永久退出土地承包经营权。农村土地承包经营权所对应的承包地可以进行量化和分割，因此，理论上土地承包经营权可以整体退出或部分退出。自愿、有偿退出原则的确立，为将土地承包经营权退出纳入市场机制奠定了基础。在遵从法律规定的基础上，可以发挥政府的引导作用，采用市场合约的方式对农村土地承包经营权自愿有偿退出进行具体的约定或激励，以达到改革的目标。

（三）基于政府与市场角色厘定的农村土地承包经营权自愿有偿退出机理分析

1.土地承包经营权自愿有偿退出中的市场失灵。首先，土地承包经营权权属的多重性导致供需主体对土地承包经营权价值评估存在差异，影响了供需匹配。其次，交易主体的指向性导致难以自发形成竞争性的补偿价格。最后，交易的不可逆性增加了农民退出土地承包经营权的心理成本。土地承包经营权自愿有偿退出中的市场失灵，引致了改革过程中厘定政府与市场角色的需要。

2.土地承包经营权自愿有偿退出的补偿机理。完善的土地承包经营权自愿有偿退出机制，应从理论上回应为什么要补偿、补偿多少和谁来补偿等问题。土地承包经营权是农民对集体资源形成及集体发展所做贡献的成员权益体现，并非单纯的福利性配给，因此对退出土地承包经营权的农户进行补偿具有历史依据。土地承包经营权具有财产属性和保障属性，由此，对自愿有偿退出土地承包经营权的补偿也可以划分为基于财产属性的补偿和基于保障属性的补偿。由于土地承包经营权自愿有偿退出主要面向已实现稳定非农就业的进城落户农民，而对于进城落户农民来说，无论是集体经济组织所承担的保障责任，还是土地承包经营权所承载的保障功能，都已弱化。因此，土地承包经营权退出补偿应以基于承包地数量与质量的财产属性补偿为主体，保障性补偿可作为选择性补偿或补充性补偿。由于土地承包经营权是退还给作为发包方的集体经济组织，因此应由发包方以市场化方式实现对土地承包经营权财产属性的补偿。农民对土地承包经营权保障属性的补偿诉求，可由政府根据当地条件按土地承包经营权对应的成员予以回应。政府承担部分补偿责任存在理论依据：在改革发展过程中，政府通过土地征收与拍卖从农村部门获得了部分收入，理应承担农村土地改革的部分成本；土地承包经营权自愿有偿退出关系到农业现代化与粮食安全，具有一定的外部性，政府有责任对改革的外部效应进行补偿；对于社会发展转型过程中的改革成本，政府有责任分担。

3.土地承包经营权自愿有偿退出的推进机理以及退出土地的利用机理。从推进机理来看：市场化退出原则的确立，决定了土地承包经营权自愿有偿退出的推进应尊重农民意愿；应对市场化退出的市场失灵，决定了土地承包经营权自愿有偿退出的推进应发挥政府的作用；防范改革风险的需要，决定了土地承包经营权自愿有偿退出过程中政府应承担把控改革进程的角色。从退出土地的利用机理来看：集体经济组织通过提供土地承包经营权的基础性补偿收回土地承包经营权，政府所承担的保障性补偿理论上是对改革成本的支付，补偿责任的厘定与退出土地产权性质的确定具有理论上的一致性；退出承包地进行市场化流转符合改革方向；确保农地农用的法律与政策要求赋予政府对土地利用的监管责任。

三、农村土地承包经营权自愿有偿退出

实践与审视

（一）农村土地承包经营权自愿有偿退出实践

近年来，多地承担了土地承包经营权自愿有偿退出改革试验任务。从改革的情况来看，主要存在如下特点：一是退出规模有限且地区间差异较大。目前开展土地承包经营权自愿有偿退出试点的地区还不多，并且，大部分试点地区退出规模有限。二是长期退出占了较大比重。有些地区仅开展了土地承包经营权的永久退出，大部分地区则允许农民选择二轮承包期内或一定时期内的长期退出。目前，永久退出土地承包经营权的承包地面积占比还比较小。三是退出模式多样。除了退出期限分为永久退出和长期退出外，在退出程度方面，有的地区采取了整户所有承包地退出模式，有的地区允许农户承包地部分退出。在补偿方式方面，有的地区采取了现金补偿；有的地区提供了保障性补偿；有的地区则提供了股份补偿。在补偿标准方面，有的地区以土地流转价格作为补偿标准的参考依据；有的地区则参照了国家土地征收补偿标准。在补偿资金来源方面，有的地区以政府财政出资为主；有的地区以集体经济组织出资为主；有的则通过土地经营权流转获得补偿资金。在退出土地利用方面，有的地区由集体经济组织负责经营；有的地区将退出的土地流转给市场经营主体经营；有的地区则由国有企业对土地经营权进行收储与流转再利用。在政策的联动性方面，有的地区将土地承包经营权自愿有偿退出与老年农民退养相结合；有的地区与生态移民安置相结合。

根据政府与市场的角色，大致可将试点地区的土地承包经营权自愿有偿退出模式分为四类，即政府主导模式、政府为主市场为辅模式、市场为主政府为辅模式、市场主导模式。部分试点地区在开展土地承包经营权自愿有偿退出过程中，政府起到了主导作用，如统一制定退出方案、支付补偿费用等。典型的地区有江苏省苏州市虎丘区和上海市松江区等。部分试验区探索了政府为主市场为辅模式，政府在退地补偿中发挥了重要作用，但也通过市场获取部分补偿资金。相应的试点地区有江苏省金湖县、山东省乐陵市等。有些试点地区尽管政府也在土地承包经营权自愿有偿退出中起到了重要作用，但补偿主要以集体经济组织为主，政府垫付的资金原则上需要集体经济组织予以偿还。在这种模式中，市场发挥了主要作用，政府发挥了辅助作用。相应试点地区有重庆市梁平区、四川省内江市、安徽省定远县等。实践中也有些地区以市场化模式开展土地承包经营权自愿有偿退出，退地补偿主要来自退出土地经营权再流转的流转费，政府在这一过程中起组织与管理作用。典型地区有武汉市黄陂区等。

（二）对农村土地承包经营权自愿有偿退出实践的审视

对照土地承包经营权自愿有偿退出的法律规定以及改革目标，当前实践中还存在一些问题需要完善。一方面，土地承包经营权自愿有偿退出的内涵有待进一步明晰。另一方面，政府与市场的角色有待厘清。在土地承包经营权自愿有偿退出实践中，政府与市场各自角色的理论依据还相对模糊。即使厘清了政府与市场的责任边界，还存在边界内确定参与程度的问题。例如，在补偿方面，理论上政府对土地承包经营权所对应身份保障属性的补偿是选择性补偿，实践中是否要补偿、补偿的力度多大，也是需要考虑的问题。此外，改革的效果有待提升。如在退出土地的利用方面，在改革的彻底性与联动性方面，在改革的可持续性方面等，还需要进一步完善。

四、完善农村土地承包经营权自愿有偿

退出机制的建议

首先，在退出期限与程度方面，政府可依法引导农民选择具体的退出模式。政府可在尊重农民意愿的基础上，依法引导符合条件的农民，特别是进城落户农民，选择退出全部土地承包经营权，并且永久放弃承包土地的权利，以实现改革的彻底性。

其次，在具体推进方面，既要依照市场化原则尊重农民退出意愿，也要发挥政府作用稳慎推进改革。应完善市场化退出机制，以土地承包经营权自愿有偿退出改革回应农民诉求以及城乡社会发展需要。借鉴实践经验，政府可以对参与土地承包经营权自愿有偿退出的农户设定一定的门槛条件，以把控改革节奏，防控改革风险；还可以探索通过国有企业对退出土地经营权收储的方式助力改革的推进。此外，也可结合老年农民养老、扶贫等工作，面向特定人群开展土地承包经营权退出工作。

再次，在补偿方面，要基于政府与市场角色的厘定完善补偿机制。对土地承包经营权所对应承包土地生产价值进行的财产性补偿应为主要补偿，补偿方为收回土地承包经营权的集体经济组织。要通过退出土地的再利用引致对退出土地的需求，根据承包地数量与质量，考虑土地区位、种植结构等因素，参照土地流转价格，由参与主体协商或是委托第三方评估，形成市场化的补偿标准。对土地承包经营权保障属性的补偿是选择性和补充性补偿，可由政府承担。此外，政府也可以给予退地农民一定的心理或是激励性补偿，以引导有条件的农民退出土地承包经营权。

最后，在土地利用方面，完善退出土地的市场化利用机制，确保农地农用。可以借鉴部分试点地区经验，在土地承包经营权自愿有偿退出过程中通过互换促进退出土地的集中连片，并对土地进行整理，推进土地适度规模经营。此外，政府要从保障粮食安全的角度对退出土地的利用进行监管。可以将退出土地的合理利用方案作为开展土地承包经营权自愿有偿退出的前置条件。

五、进一步思考

在土地承包经营权自愿有偿退出改革过程中，既要有改革的勇气，也要有历史的耐心。以下几点值得进一步讨论：首先，注重改革的联动性与因地制宜。可以鼓励有条件的地区开展“三权”协同自愿有偿退出，允许各地在符合法律规定的条件下拥有一定的创新空间。其次，注意改革的公平性与外部影响。防止土地承包经营权自愿有偿退出成为有条件农民的特权，防止土地承包经营权自愿有偿退出干扰农地流转市场。再次，推进土地承包经营权自愿有偿转让。土地承包经营权转让的改革风险相对较低，更容易推进。对于永久转让土地承包经营权的农户，政府可以根据当地发展水平给予适当的补充性补偿。为了防止土地承包经营权过度集中，可对农户转入承包地面积进行一定的限定。最后，探索土地承包经营权“赎回”机制。如规定：已自愿有偿退出土地承包经营权的农民，若保留集体经济组织成员身份，允许以一定条件“赎回”本集体经济组织内部退出的土地承包经营权。

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