《中国农村经济》精华版 | 徐超、周彩等：设立村务监督委员会能否改善村庄治理绩效——基于“千村调查”数据的实证分析

设立村务监督委员会能否改善村庄治理绩效

——基于“千村调查”数据的实证分析

作者：徐 超1  周 彩1  吴一平2

作者单位：1.山东财经大学财政税务学院；              

                2.上海财经大学公共经济与管理学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第11期

 一、引言

监督是治理的内在要素和重要环节，起着纠正违法违规行为、保障人民合法权益、促进社会公平正义的关键作用，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑。现有研究发现，中国在土地配置（陈晓红灯，2019；Wang et al.，2021）、环境保护（王岭等，2019；Zhang et al.，2018）、财政管理（吴一平等，2022；）以及国企改革（盛丹和刘灿雷，2016）等领域的监督制度发挥了重要的治理效能。不过，这些文献多以自上而下的监督模式为研究对象，涉及自下而上监督模式的探讨相对不足。俗话说“群众的眼睛是雪亮的”，自下而上的民众监督在信息获取、问题发现等方面具有天然优势。与此同时，自下而上的民众监督通过将群众力量纳入监督渠道，可以有效缓和或化解基层社会矛盾，促进治理效能的提升（卢福营和高健，2019）。从某种意义上讲，自下而上的民众监督要比自上而下的行政监督更加有效。

然而，由于普通民众在知识、权利上的弱势地位，加之缺乏行之有效的制度保障机制，自下而上的民众监督难以取得实效。促进民众监督向治理绩效的转化，既要引入对民众监督的利益保障机制，解决民众反馈无回音和官员不作为的问题，也需要畅通普通民众进行民主参与的渠道，解决政府和民众信息不对称和地位不对等的问题。结合这两大方面，本文认为，中国在农村基层治理领域引入的村务监督委员会制度就是一项典型的改革举措。村务监督委员会的创建初衷是解决村干部在村务决策管理中的行为失范问题，遏制农村基层干部的违规与腐败行为，促进村庄的有效治理（卢福营和高健，2019）。这是中国在村庄治理领域引入的一项重要民众监督制度，同时也为研究自下而上民众监督的治理绩效提供了难得的契机。

基于2019年上海财经大学的“千村调查”数据，采用村民对村干部的满意度和对规章的遵从度反映村庄治理绩效，本文实证考察了设立村务监督委员会对村庄治理绩效的影响及作用机制。与既有文献相比，本文的主要贡献体现在如下几个方面。第一，使用具有全国代表性的微观调查数据，评估设立村务监督委员会的村庄治理绩效，不仅为这一具体制度的有效性提供了来自微观层面的经验证据，而且推进了实证评估自下而上监督模式治理绩效的研究进程。第二，巧妙借助2010年修订《中华人民共和国村民委员会组织法》这一事件构建设立村务监督委员会的工具变量，有效克服了因果识别中的内生性问题。第三，识别了规范村庄财务管理与提升村民村务参与度的中介作用，厘清了设立村务监督委员会影响村庄治理绩效的传导路径。

二、制度背景与研究假说

（一）制度背景

2004年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，指出要强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组，这为村务监督委员会的设立提供了依据。2010年10月，第十一届全国人民代表大会常务委员会修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中第三十二条明确规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，对村务监督委员会的基本定位、人员构成、职责权限以及工作方式等进行了明确规定。

（二）研究假说

1.规范村庄财务管理的机制分析

财务管理的规范化可以减少不必要的村庄经费开支，防止村干部的腐败和资金滥用等违法违规行为，确保财务资金发挥最大的社会产出效能，进而提升村庄治理绩效。

作为一项常态化的基层监督制度，村务监督委员会有助于建立健全村级财务管理流程，推进村庄财务管理的规范化。一方面，村务监督委员可以通过列席村民委员会和村“两委”联席会议，对村民反映强烈的财务问题进行质询以及审核财务公开落实情况等工作内容，从而限制村干部挪用、占用、挥霍财务资金的操纵空间，倒逼村委会规范财务管理行为。另一方面，村务监督委员会的设立增加了财务监督的事前和事中环节，实现了对财务的全过程监督，弥补了事后监督的滞后性。与此同时，由于村务监督委员会被赋予了问责的权限，一旦经由信息反馈机制发现财务收支账目中的问题，村务监督委员会可以及时提请上级组织进行相应问责。通过全过程监督与问责机制，村务监督委员会增加了村干部在财务管理中面临的工作压力，促使其更加谨慎和认真地履行财务管理职责，由此推动村庄财务管理的透明化与合规化。

2.提升村民村务参与度的渠道分析

理论上，提升村民村务参与度有助于发挥村委会与村民联合治理村庄的共治效应，增强村庄治理效能（冷波，2021；崔宝玉和马康伟，2022）。具体而言，村民村务参与的作用主要体现在如下几个方面。一是提供多元化的意见与建议；二是分担村委会的工作负担；三是优化村庄的公共资源配置；四是加强对村庄事务的监督与问责。此外，村民村务参与通常会使村务决策过程更加公开、透明，有助于消除村干部的腐败、惰政等不当行为，提升村务决策的执行效率和落地效果。

村务监督委员会在提升村民的村务参与度方面发挥了重要作用。首先，村务监督委员会为村民参与村庄事务决策和管理提供了多元渠道，并凭借《村民委员会组织法》《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》等文件，为村民参与村庄治理提供了制度与法律保障。其次，村务监督委员会要求村委会及时有效公开村务信息，打破了村委会与村民之间的信息壁垒，让持有更多政务信息的村民可以适时参与村庄事务的决策和落实过程。最后，村务监督委员会通过组织或参与群众听证会、设立意见箱以及个别访谈与沟通等形式，广泛征询村民意见与建议，并将接收到的意见向上级反馈。这种反馈机制有助于增强村民对基层治理的信任感，强化村民的“主人翁”意识，进而激发村民主动参与村庄事务的积极性。

根据以上分析，本文提出如下研究假说。

H1：村务监督委员会的设立有助于改善村庄治理绩效。

H2：村务监督委员会的设立可以通过规范村庄财务管理和提升村民村务参与度两条渠道改善村庄治理绩效。

三、研究设计

（一）数据来源

数据来源于上海财经大学于2019年开展的“千村调查”项目。在删除村庄经济特征、农户特征等主要变量缺失的观察值后，用于实证分析的样本包括861个行政村的13110户家庭。

（二）变量说明

1.被解释变量：村庄治理绩效。使用村民对村干部的满意度（以下简称“村干部满意度”）和村民对各项规章的遵从度（以下简称“规章遵从度”）作为村庄治理绩效的代理变量。相关指标来自“千村调查”数据中的“治理有效”模块。该模块中的问题由户主或其他家庭成员回答。有关基层治理情况的问题是“您对目前在任的‘村官’感觉如何？”和“您认为村规民约等各项规章公布施行后，村民遵守执行情况如何？”。这两个问题的回答的取值范围分别为1到4和1到5，取值越大，说明村干部满意度和规章遵从度越高。

2.核心解释变量：村务监督委员会设立。将设立村务监督委员会的村庄赋值为1，否则赋值为0。

3.控制变量。农户层面的控制变量包括党员户、少数民族户、信教户、家庭规模以及家庭收入；村主任个体层面控制变量包括村主任性别、村主任年龄以及村主任任期；村庄层面的控制变量包括户籍人口数、人均耕地面积、到最近公路距离、是否为城市郊区、是否为工矿郊区以及是否为平原地区。

（三）计量模型设定

基准回归采用最小二乘回归模型；工具变量回归采取两阶段最小二乘回归模型。

四、实证结果

（一）基准回归结果

回归结果显示，村务监督委员会设立的估计系数均为正，且均通过了1%的显著性检验，表明村务监督委员会的设立显著提高了村民对村干部的满意度以及村民对规章制度的遵从度。基准回归结果支持了研究假说H1。

（二）稳健性检验

为了保证实证结果的可靠性，进行了如下稳健性分析，回归结果均保持稳健。

1.基于模型设定的考察。（1）为了消除样本选择问题，采用倾向得分匹配方法重新估计。（2）考虑到选项之间的有序性，采用ordered-Probit方法重新估计。（3）为了消除组内测量误差的干扰，采用虚拟变量测度村干部满意度和规章遵从度。

2.其他稳健性分析。（1）考虑到机构设立时间角度而难以发挥效能，剔除2018年设立村务监督委员会的样本。（2）考虑到基准回归可能捕捉到的是精英村干部的作用，控制村委会成员中德高望重成员比例、村里能人成员比例以及文化人成员比例等变量。（3）考虑到基准回归可能捕捉的是民主选举的作用，控制“是否民主选举”虚拟变量。（4）考虑到基准回归可能捕捉的村庄合并的作用，控制“是否经历合村”虚拟变量。

3.工具变量估计。工具变量借助2010年修订《村民委员会组织法》这一政策冲击进行构建。具体来讲，如果设立村务监督委员会的年份在2010年及以后，工具变量取值为1；否则取值为0。2SLS第一阶段结果显示，工具变量满足相关性条件。第二阶段结果显示，村务监督委员会设立的系数及显著性与基准回归结果基本一致。为了排除村委会换届的对2SLS结果的影响，进行了如下稳健性工作。一是，进一步控制“村民委员会近期是否发生换届”虚拟变量；二是，由于2015年后进行村委会换届的村庄数目激增，剔除了村务监督委员会设立年份在2015年之后的样本。

（三）机制分析

1.规范村庄财务管理。主要借助三个变量识别这一渠道：财务公开化、信息知晓度和支出合理化。回归结果发现，村务监督委员会设立提高了村庄财务收支信息公开的概率，促进了村庄财务支出信息的公开化，同时令村财务支出变得更加合理。

2.提升村民村务参与度。主要借助三个变量识别这一渠道：主要村务的村民参与度、是否参与村务纠纷调解、是否参与各项规章建设。回归结果表明，设立村务监督委员会有效提高了村民对村庄主要事务决策的参与度，提升了村民参与村务纠纷调解以及各项规章建设的概率。

（四）进一步分析

在采用截面数据的前提下，通过考察村务监督委员会的设立年数与当前村庄治理绩效之间的关系，揭示设立村务监督委员会对村庄治理绩效的持续性影响。回归结果显示，村务监督委员会的设立年数每增加1年，村干部满意度和规章遵从度将分别提升0.3个百分点和0.6个百分点，表明设立村务监督委员会对村庄治理绩效的改善作用具有持续性。

五、结论与政策启示

借助2019年上海财经大学“千村调查”数据，本文实证考察了设立村务监督委员会对村庄治理绩效的影响。基本结果表明，设立村务监督委员会能够显著改善村庄治理绩效。借助2010年修订《村民委员会组织法》这一历史事件构建工具变量，并使用两阶段最小二乘法进行稳健性回归，所得结果与基准回归保持一致。机制分析发现，规范村庄财务管理和提升村民村务参与度，是设立村务监督委员会改善村庄治理绩效的中间路径。进一步研究还发现，设立村务监督委员会对村干部满意度和规章遵从度的影响呈逐年递增态势，支持了村务监督委员会治理效能的持续性。

基于以上研究结论，得出如下政策启示。第一，应推进村务监督委员会等民众监督机构的全面覆盖。一方面，要加大对相关政策文件、法律法规以及代表性案例的宣传力度，让村民了解建立监督委员会的重要性和具体流程。另一方面，可以派驻专门人员对村民进行培训和指导，帮助那些尚未建立村务监督委员会的村庄在法律框架内成立相应的监督机构，并在起步阶段协助安排监督和管理工作。

第二，应进一步完善制度设计，保障和提升村务监督委员会的治理效能。在人员选拔方面：设立由政府、村民以及社会组织组成的选拔委员会，确保多元参与和权力平衡；通过村民代表会议、民主评议等形式，让村民对候选人提出意见和建议，参与对候选人的评估和选择过程；建立村务监督委员会成员任期制度，避免成员长期占据职位从而挫伤其他村民的参与积极性。在能力建设方面：由乡镇政府牵头，定期举办具有针对性的培训和教育活动，将提升成员的组织协调、沟通交流以及财务分析等能力作为培训的重点目标；积极组织不同村庄之间的经验交流活动。在运行机制方面：进一步细化村务监督委员会的具体职责；明确村务监督委员会的工作流程，包括议事规则、决策程序、信息报告和沟通机制等方面的内容。在绩效考核方面：设计更加科学的考核指标，将村民的主观评价、参与度以及规章遵从度等内容纳入其中；定期进行绩效评估。

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