《中国农村经济》精华版 | 杨芳、周文婷等：财政扶贫资金审计与县域经济发展
财政扶贫资金审计与县域经济发展
作者：杨 芳1 周文婷2 吴一平3 李柯润3
作者单位：1.湖北经济学院财政与公共管理学院；
2.杭州电子科技大学经济学院；
3.上海财经大学公共经济与管理学院
原文刊发：《中国农村经济》2023年第12期
一、引言
随着全面小康社会的建成，中国农村贫困人口已全部脱贫，贫困县基本完成“摘帽”，消除了绝对贫困。然而，绝对贫困的消除并不意味着贫困问题的终结（汪三贵和孙俊娜，2021）。正如党的二十大报告明确指出的，需要“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。因此，如何提升脱贫地区自身的造血能力，进而实现脱贫县内生发展，有效衔接乡村振兴战略，已经成为中国政府和学术界亟待解决的重要问题。
纵观已有研究，中国的脱贫奇迹引发了学术界的广泛讨论。主流经济学家认为，经济发展（Besley and Burgess，2003）和公共财政（阎坤和于树一，2008）是减贫的内在动力和重要工具。但是，越来越多的研究发现，经济增长并不一定会惠及贫困群体（Ravallion and Chen，2007），公共财政的再分配效应受到诸多挑战（Moreno-Dodson and Wodon，2008）。因此，除了经济快速发展和大量的财政投入外，学者们开始从中国特色的国家治理体系视角探讨中国的脱贫奇迹。
一支文献聚焦于财政工具的减贫效应，这些财政工具包括减税政策（张楠等，2019）、低保政策（李晗和陆迁，2022）、有条件现金转移支付（郑晓冬等，2020）和不同类型的财政转移支付（马光荣等，2016）等。但是，现有研究更多是基于财政工具的输血效应进行分析，忽视了财政工具提高贫困地区造血能力的重要作用。实际上，只有提高贫困地区的造血能力，才能从根本上促进贫困地区长久发展。另一只文献强调了中国特色扶贫制度的重要性，包括从整体性治理的视角来剖析扶贫政策的效果（杨灿明，2021），以及精准扶贫政策的脱贫效应（周强，2021）。然而，鲜有文献从外部监督治理的视角进行分析，特别是分析财政扶贫资金审计监督的影响。事实上，财政扶贫资金能否发挥脱贫“助推剂”效果，很大程度上取决于扶贫资金能否合规使用。正如习近平总书记指出的，“要加强扶贫资金阳光化管理，加强审计监管，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的，要从严惩处”。
鉴于此，本文从财政扶贫资金审计（下文简称“扶贫审计”）的视角研究加强外部监督对县域经济发展的影响，这对于强化政府审计问责机制、促进财政资金使用提质增效、防止脱贫地区规模性返贫和巩固现有脱贫成果具有重要启发意义。
二、制度背景与理论分析
（一）制度背景
为贯彻落实党中央和国务院要求，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为，2013－2018年间，审计署开展了四次专门针对贫困县的财政扶贫资金审计。四次扶贫审计结果表明，扶贫开发工作取得了明显成效，贫困地区生产生活条件得到了有效改善。但是，贫困县在扶贫资金管理使用方面仍然存在一定的问题，比如虚报冒领扶贫资金或扶贫贷款、扶贫资金被挤占挪用、扶贫资金管理和使用不够规范、扶贫资金闲置和部分人员涉嫌贪污扶贫资金等。
（二）理论分析
1.贫困县财政自主权与监督机制不匹配产生了财政违规行为。在统筹整合贫困县涉农资金的政策下，中央政府和省级政府将财政资金的审批管理权限下移给县级政府，极大地提高了贫困县的财政自主权（汪三贵和钟宇，2021）。当缺乏外部监督时，贫困县财政自主权的提升可能产生财政资金滥用的问题，进而影响贫困县经济发展。
贫困县考核激励的“裁判员”以省级政府为主，在贫困县提出申请后，市级政府首先进行初始评估，在此基础上省级政府统一组织第三方机构进行专项审查。虽然第三方机构与贫困县之间没有行政隶属关系，但其受聘于地方政府，并不能有效解决地方政府既是“运动员”又是“裁判员”的问题。在这种约束机制较弱的情况下，可能会导致更多的扶贫资金投入到非扶贫领域。首先，由于消耗性支出不仅可以满足官员个人的在职消费，还可以通过贿赂等方式获得其他同僚甚至是上级官员的政治支持或者包庇（马光荣等，2016），因此贫困县政府有激励改变转移支付资金的使用用途，增加消耗性支出。其次，贫困县采取“党政干部冻结”模式，这种模式可能因条件艰苦和任期过长削弱党政干部的工作积极性，使得他们在扶贫工作中产生懈怠心理，导致扶贫资金闲置。无论贫困县将扶贫资金用于消耗性支出还是闲置扶贫资金，都会减少用于扶贫领域的资金规模。最后，与上级政府相比，贫困县政府更具有本地信息优势，倾向于将转移支付资金分配到投资效率更高的非扶贫生产领域，进而产生财政违规行为，但是这种违规行为可能会促进贫困县的经济发展。
2.扶贫审计规范贫困县财政支出行为。从扶贫审计的监督性质来看，扶贫审计能够通过合理安排审计监督主体和方式保证审计监督的独立性。在审计监督主体方面，扶贫审计由审计署统一部署，并组织审计特派办和省审计厅进行审计。多元化的审计主体保证了审计监督的独立性。在审计监督方式方面，扶贫审计按照“统一组织领导，统一工作方案、统一处理原则”的要求，采用“上审下”“直接审”等多种方式开展审计工作，进一步提高了审计质量。此外，扶贫审计能够对贫困县的财政收支行为进行有效监督，一旦发现违法违纪线索就会移交给纪检监察机关进行调查处理，进而对领导干部选拔实施“一票否决”。这种将审计结果与干部选拔挂钩的做法强化了审计监督的威慑性。兼具独立性和威慑性的扶贫审计监督有助于纠正贫困县财政转移支付资金违规使用的问题，减少用于非扶贫领域的资金规模，增加用于扶贫领域的资金规模。
从扶贫审计的内容来看，主要聚焦在扶贫的“精准”、“安全”和“绩效”三个方面，具体表现为扶贫政策是否落实、扶贫资金管理是否合理合规和扶贫项目是否具有效益。审计扶贫政策的精准性，有利于更多的财政转移支付资金用于扶贫产业；审计扶贫资金管理的安全性，有利于减少财政转移支付资金被套取、闲置或滞留等情况，使更多的扶贫资金被用于产业扶贫；审计扶贫项目的效益，有利于扶贫项目更贴近本地实际情况、扶贫产业更加科学合理，增强产业扶贫的支撑保障作用。与此同时，扶贫产业的造血能力不断增强，将持续带动本地企业发展，使得企业数量不断增多，雇佣的本地劳动力也不断增加，推动地区产业转型升级，提高贫困县的经济发展水平。
总的来说，扶贫审计可以通过促进财政扶贫资金的合规化使用，减少用于非扶贫领域的资金规模，使得更多的扶贫资金被用于扶贫领域中。具体而言，一方面，扶贫审计减少了贫困县扶贫资金被用于消耗性支出的规模和出现闲置的情况，使得更多的扶贫资金投入产业扶贫领域，再通过扶贫产业的造血效应带动本地产业发展，进而提高县域经济发展水平；另一方面，扶贫审计减少了扶贫资金投入到非扶贫生产领域的规模，当这些生产领域的财政资金使用效率高于扶贫产业时，扶贫审计可能不利于县域经济整体发展。
三、实证设计
（一）变量定义与数据来源
1.被解释变量：经济发展水平。本文采用县域平均夜间灯光亮度度量经济发展水平，数据来源于Chen et al.（2021）。
2.核心解释变量：扶贫审计。如果该县被扶贫审计，则被审计当年及之后年份取值为1，其他情况取值为0。数据来源于审计署公布的扶贫审计结果公告及解读。
3.机制变量。由于无法获得相关数据来判断投入非扶贫生产领域的扶贫资金是否更高效，因此本文仅从理论上探讨这一负向效应，重点从实证上验证增加产业扶贫领域的扶贫资金规模带来的正向效应。具体来说，微观机制变量包括转移支付规模、生产性投资补贴、产业扶贫和对村办企业的投资，数据来源于2019年上海财经大学“千村调查”项目。宏观机制变量包括贫困县工业企业数量和第二产业占比，数据来源于《中国县域统计年鉴（县市卷）》。
4.控制变量。在基准模型中，本文控制了县域经济特征变量和地理特征变量。在机制检验模型中，本文控制了村庄控制变量和县域经济特征变量。其中，县域经济特征变量来源于《中国县域统计年鉴（县市卷）》，地理特征变量分别来源于You et al.（2018）和利用中国行政区划矢量数据计算得到，村庄控制变量来源于上海财经大学“千村调查”项目。
（二）样本选择
鉴于贫困县与非贫困县存在本质区别，且扶贫审计主要是针对贫困县，因此，本文将研究样本限定在贫困县范围内。贫困县名单于2011年进行了第三次调整，而第一次扶贫审计时间在2013年，因此本文将样本时间限定在2012－2019年。对于微观调查数据，由于“千村调查”问卷收集的是截面数据，本文仅考虑调查前一年实施的扶贫审计的影响，并将样本限定为调查前两年仍未脱贫的贫困县。
（三）模型设定
本文借鉴Li et al.（2016）的做法，使用“渐进式”的双重差分法进行回归。
四、回归结果
（一）基准回归结果
基准回归结果表明扶贫审计提高了贫困县的经济发展水平。这说明，相较于减少更高效的非扶贫生产领域支出带来的负向效应，扶贫审计更多地表现为增加产业扶贫领域的资金规模带来的正向效应。
（二）动态效应检验
动态效应检验的结果显示，在扶贫审计之前，核心解释变量的估计系数没有显著异于0，说明模型满足平行趋势假定。在扶贫审计之后，贫困县的经济发展水平显著提高，说明在当前审计制度下，扶贫审计对县域经济发展产生了动态长期影响。
（三）安慰剂检验
安慰剂检验的结果表明随机构造的虚拟扶贫审计对县域经济发展没有影响。同时，基准回归中核心解释变量的估计系数位于整个虚拟系数分布之外，说明扶贫审计对县域经济发展的影响并非由其他不可观测因素推动。
（四）“渐进式”双重差分法的适用性探讨
一方面，借鉴Liu et al.（2022）的方法，发现不仅存在大量从未受到政策冲击的样本，而且在前期受到政策冲击的样本较少。另一方面，参考Goodman-Bacon（2021）的做法，将基准回归结果的系数进行Bacon分解，发现不会扭曲估计结果的两类子样本权重高达95.11%，且其估计系数绝对值远大于其他组。这些结果说明了本文的估计结果并没有受到负权重问题的严重影响。
五、进一步探讨
（一）机制检验
微观机制检验结果显示，扶贫审计显著提高了被审计扶贫县所辖村庄获得的转移支付规模，增加了生产性投资补贴。由于数据限制，无法区分生产性投资补贴的产业是否属于扶贫产业，本文直接检验了扶贫审计是否会使得产业扶贫更有效。结果发现在被扶贫审计的贫困县所辖村庄，产业扶贫成为村庄最有效的扶贫措施，且村办企业能够获得更多的资金支持。这说明更多的扶贫资金用于促进当地企业发展，调动企业的生产积极性，为产业扶贫的有效性提供了相对充足的证据。宏观机制检验结果显示，扶贫审计增加了贫困县工业企业数量，提高了第二产业占比，且这两者的提升显著促进了贫困县经济发展，进一步证明了扶贫审计通过扶贫产业的造血效应带动本地产业转型升级，进而促进县域经济增长的正向理论机制。
（二）竞争性假说
在县域经济发展过程中，如果转移支付规模发挥了主导作用，那么扶贫审计对位于相对发达地区的贫困县的影响可能不显著。相反，如果扶贫审计发挥了主导作用，规范了所有地区贫困县的财政支出行为，那么扶贫审计对位于相对发达地区的贫困县也会产生显著影响。分组回归的结果显示，不管贫困县位于哪种区位或属于哪种类型，扶贫审计均显著提升了县域经济发展水平。这说明相较于转移支付规模，扶贫审计发挥了更加重要的作用。
（三）扶贫审计效果的异质性
考虑到审计监督成本是影响财政资金监督效率的重要因素，以及地方现有产业基础影响着产业扶贫的成效，本文进一步从审计监督成本和营商环境两个角度考察了扶贫审计的异质性效果。结果发现在距离较近、坡度较低和营商环境相对好的地区，扶贫审计带来的经济发展效应更大。
六、结论与政策建议
本文的研究结果表明，扶贫审计能够有效提高贫困县的经济发展水平。促进财政扶贫资金的合规化使用，使更多扶贫资金用于产业扶贫领域，进而通过扶贫产业的造血效应带动本地产业转型升级是最主要的作用机制。进一步地，异质性分析表明，在审计监督成本更低和营商环境更好的县域，扶贫审计的经济发展效应更强。
本文对于政策设计具有启示意义。第一，加强基层政府的审计监督力度，提升财政资金的使用效率。加强基层政府的审计监督力度，尤其是加强对于欠发达地区的财政转移支付资金的审计监督，能够确保更多的财政资金落到实处，发挥财政资金的最大价值。第二，推动脱贫地区的产业提质增效，培育脱贫地区内生发展动力。产业发展是防止规模性返贫的重要基础，更是乡村振兴的第一要务。在未来可以通过采用“输血式”策略与“造血式”策略相互支撑的协同发展模式推动脱贫地区产业发展。
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