十年一觉太湖梦，多管齐下治太湖
来源：《环境保护》2017 年第 24 期
作者：朱玫
单位：江苏省太湖水污染防治办公室
太湖水危机后，江苏省在应急防控、综合整治等方面做了大量工作，流域水质改善成效明显。
本文阐述了治理太湖（以下简称“治太”）十年江苏省在法规法规、法规标准、治理规划、治理资金、组织机构、应急防控、环境经济政策、督政制度八个方面取得的经验，同时也从治太所处的社会经济发展进程、流域治理规律性、社会经济变革三个方面，分析了治理太湖进入深水区面临的三大困境。从坚持创新的角度，提出未来十年治理太湖的方向，包括加快治理领域整体推陈出新、加快环境治理体系改革等措施。
苏南历来承载着中国经济社会发展领跑者的历史重任，也承载着引领中国流域治理的使命。2007 年5 月突然爆发的无锡供水危机事件，使太湖明珠蒙垢，但也直接加速了治理太湖（以下简称“治太”）进程。江苏省委省政府痛定思痛，痛下决心，提出铁腕治污、科学治太。经过十年不懈努力，取得了明显成效。随着时间推移，治太工作进入了深水区，面临着更加严峻的挑战。在此治太节点，及时回顾既往得失，前瞻未来重点，既是为太湖治理问诊把脉，也可为其他流域治理提供借鉴。
环湖地区应急防控能力明显提升，连续九年实现“两个确保”
太湖流域近一半自来水厂实现深度处理改造，其中以太湖为水源的13 座水厂基本完成改造；流域14 个县级以上城市已有13 个建成第二水源、备用水源或实现管网联通，以备不时之需。沿湖已形成112 个蓝藻打捞点（平台）、17 座固定式藻水分离站和3座移动分离车船相结合的蓝藻打捞处置网络，日处理藻浆能力达3.5 万吨；完成太湖湖体清淤3700 余万米3，减少内源污染。太湖连续九年实现“两个确保”，即确保饮用水安全，确保不发生大面积湖泛。
生产、生活、生态“三生”共抓，流域综合整治水平明显提高
累计关闭化工企业4300 多家，关停印染、电镀、造纸等重污染企业1000 余家。建成城镇污水处理厂244 座，污水处理总能力达848 万吨/日，新建污水管网24500 千米。完成5200 多个规划发展村庄生活污水治理，新建规模循环（有机）农业工程308 处，建设面源氮磷流失生态拦截工程1200 多万米2，治理大中型规模畜禽养殖场3000 处，关停搬迁5000 家左右养殖场。全流域拆除围网养殖面积44 万亩（1 亩=1/15 公顷），实施湿地保护与恢复项目105 个，自然湿地保护率48.1%，太湖流域建成了全国最大的环保模范城市群和生态城市群。
太湖富营养化程度减轻，流域水质状况明显改善
2016 年，太湖湖体考核指标高锰酸盐、氨氮、总磷较2007 年分别改善15.6%、84.6%和36.6%；参考指标总氮较2007 年改善38.0%，综合营养状态指数由十年前的中度富营养状态改善为轻度；2007 年太湖15 条主要入湖河流有9 条劣Ⅴ 类，从2013 年起就消除Ⅴ 类和劣Ⅴ 类，其中12 条年均水质达到或好于Ⅲ 类；流域65 个重点断面水质达标率77.4%，同比上升15.5%。
建立了八个方面行之有效的治太体系
2007 年，修订出台的《江苏省太湖水污染防治条例》，在全国率先提出最严格的环保法规标准、最难跨的产业准入门槛、最健全的监控体系和最昂贵的违法成本等要求，把产业结构调整、资源优化配置等理念以及行之有效的管理实践上升为法规条款。
二、严格的地方标准针对太湖富营养化问题，2007 年就出台了《江苏省太湖流域污水处理厂和重点工业行业污水排放限值》（DB32/1072—2007），在全国率先提出了污水处理厂和六大重污染行业最严格的氮磷排放标准。2010 年前后，流域169 座污水处理厂和六大重点行业的提标改造基本完成。
三，系统的太湖治理规划2008 年起，国家和江苏省、市三级发改委分别牵头编制了两轮治太国家总体方案和省市实施方案。还先后组织制定了几十个涉及行业、区域、小流域等专项综合整治规划和方案。国家和省市治太方案以及各专项规划方案组成一套规划系统，有机整合了各地区、各行业治污需求，从规划源头扭转了环保等少数部门单打独斗的局面。
四、专项的治太资金规划的实施需要资金后盾，省财政每年安排20 亿元的太湖治理专项引导资金，地方财政拿出10%～20%的新增财力同步配套，重点支持治太总体方案和实施方案中所列的工程项目，以及省政府提出的年度治太重点任务。十年十期共支持了6400 多个项目，省级专项引导资金安排了180 多亿元，带动全社会投资超千亿。
五、健全的组织机构为克服九龙治水痼疾，江苏省实施了一套完善机构的组合拳。2008 年，江苏省重新调整了省太湖治理委员会，成员均由单位主要负责人担任，增强了组织领导地位；成立了应急防控领导小组负责指挥安全度夏等工作。另外，专门设立了治太专家委员会，为治太问诊把脉。2009 年正式组建江苏省太湖流域水污染防治委员会办公室，各市县也相继成立了太湖办，统一履行辖区内治太工作组织协调和综合监管职责。同时，委员会各省级成员单位也相继调整其职责，设置专门处室，配备联络员，负责落实具体治太工作。
六、周密的应急防控机制制定了江苏省太湖蓝藻暴发和湖泛应急预案，从组织指挥体系、监测预警、应急响应、应急保障、监督管理、信息报送与处理等方面都做了详细的规定，每年应急防控领导小组都要在4 月上旬启动部署各项应急度夏工作，保障了各项工作有序开展。
七、领先的环境经济政策水危机后，太湖流域更加注重环境经济政策四两拨千斤的作用，先后实施了排污费差别化征收、污水处理收费领跑标准、排污权有偿分配和交易试点、水环境区域补偿、生态补偿、绿色保险、绿色信贷、环境质量达标奖励和污染物排放总量挂钩等一系列政策。
八、明晰的督政制度水危机一个重要教训就是政府职能不清晰造成的“三个和尚没水吃”。自此，太湖治理更加注重从制度设计上厘清责任、严格追责，创建了河长制、目标责任制、考核、约谈、区域限批和质询等一系列制度。“河长制”使地方政府领导对环境质量负责有了具体落实途径，部分河道还设立了民间河长，开展监督。目标责任书其实就是一份治太责任清单，每年年底，省政府对照这份清单对治太涉及的五市和十个部门进行考核、通报。省环保厅对不能按期完成水质改善等目标的地方政府领导开展约谈，直至新建项目区域限批。省人大还启动了质询制度，对省政府及其部门履行治太相关职责进行监督。可以说太湖流域率先建立了一套督政制度。
以上八点经验，其本质就是坚持改革创新，完善体制机制，释放政策红利。正是坚持理念体制机制等方面不断创新，治太十年迈上了新台阶。但也正因为相比社会经济高速变革发展的步伐，太湖治理创新仍然相对滞后，旧有难题尚未彻底解决，新的问题又不断呈现，面临不进则退的困境。
面临三大困境亟待突破
从治太所处的社会经济发展进程来看，面临三期叠加的困境：首先，生态文明建设新时期，治太工作要求更高。新的历史时期，江苏省委省政府提出要把太湖治理打造成生态文明建设的样板工程。其次，经济增长转型升级期，治太工作难度更大。一方面，从国家战略上说，结构调整刻不容缓，但积弊太多，环保在国家要求、市场压力和民生难点等夹缝中应对；另一方面，地方经济增速变慢，难以再像前几年一样继续保持治太高投入。最后，前期短板消化期，治太工作旧账要还。太湖治理依旧是社会管理的一块短板，还存在很多体制机制问题需要补齐。
从流域治理规律性来看，面临爬坡过坎难关。流域治理是社会经济发展的组成部分，不仅受所在地区自然、经济和社会等子系统的制约，而且还受流域上下游其他区域社会经济发展影响，具有长期性、艰巨性和复杂性。十年治太，当前面临边际效应递减规律，进入了爬坡过坎阶段。一是水质改善趋缓，个别关键指标出现了反复。从2013 年开始水质改善幅度下降，湖体总磷指标近两年更是出现反复。二是工程项目减少，地方配套资金投入不足。近几年治太项目急剧减少，也从一个侧面反映出地方积极性不高，驱动力不足。三是好啃的肉都吃掉了，留下了难啃的硬骨头。比如城镇污水管网漏损、农业面源污染和黑臭河浜治理至今仍是短板。此时，抽丝剥茧很难再依靠雷霆万钧的手段，更需要精准把脉、科学治理。
从社会经济变革来看，面临新的重大挑战。社会经济发展如滚滚洪流，势不可挡。太湖流域治理体系面临重大挑战。一是环保系统内部的垂直管理改革已经启动，随着部分环境管理权限上收，地方如何进一步履行治太职责面临重大挑战。二是“九龙治水”的格局面临重新升华调整，虽然省委省政府已经明确了环保责任清单，让管生产、管发展的部门也管环保，但这还是行政授权，法定依据不足，责权利不统一，部门间职能调整步履维艰。三是还是以“自上而下、层层分解”的行政等手段为主，市场化和社会化管理手段的使用和创新尚未能和社会经济变革同步。随着公民社会的成长、网络世界的壮大，除政府传统手段以外，必须要发动社会各方力量的参加。
苏南之所以在中国社会经济发展中占有重要一席，得益于不断的改革创新，同样，太湖之所以在流域治理史上留下浓墨重彩，也得益于坚持不懈的创新。太湖治理要继续为中国探出一条经济建设与生态文明相辅相成、相得益彰的新路子，法宝无二，依旧是要坚持创新。只有创新，才能淘汰思想观念的滞后，扭转方式方法的落伍，打破体制机制的僵局。习近平总书记在2017 年5 月26 日中共中央政治局第四十一次集体学习时强调，要推动形成绿色发展方式和生活方式，这是发展观的一场深刻革命。而生产、生活方式的转变，近三十年实践也揭示了一个道理，单纯靠政府部门大包大揽治理环境，事倍功半。今后十年，太湖流域治理必须要紧紧把握社会经济发展的脉搏，必须要改变政府一枝独秀的管理模式，致力于环境治理和社会经济发展变革同步，致力于搭建政府、企业和公众三足鼎立的社会共治体系，推进流域整个生产方式和生活方式的深刻革新。
加快治理领域整体推陈出新
加快工业绿色转型
政府要营造法治环境，更多地要依靠法治力量、市场手段和科技进步推进转型升级。要修订地方法规，既要鼓励扶持新兴产业“腾笼换鸟”，更要加快推进传统制造业“凤凰涅槃”。没有落后的产业，只有落后的企业。一是关停淘汰落后企业，发展壮大优秀企业，把循环经济、“水足迹”和“碳足迹”等绿色理念贯穿于生产全过程，建立生产者责任延伸制度，对产品的整个生命周期负责，扶持培育再制造产业，实现集约、循环、低碳发展。二是加快推进分散企业提档升级入园进区，实现企业发展集约化、产业布局集聚化。三是建设生态产业示范园，打造近零碳排放示范区，形成上下游配套完整的生态产业链，实现资源能源节约和废弃物循环利用。四是整合工业园区和工业集中区，形成以行业为纽带，以专业化分工协作为基础的特色园区。
推动农业转型升级
过去十年，苏南地区已经关停了大量畜牧和水产养殖。以生猪为例，苏南5 市生猪出栏由2005 年的618.5 万头减少至2015 年的379.1 万头，降幅达39%，2015 年，苏南五市猪肉自给率平均28%。随着16 年以来禁养区的继续关停，初步估计生猪出栏量将不足350 万头，短期内养殖下降趋势还将继续，畜产品保供压力也将增大。离开鱼米撑不起一个蘇字，此时需要重新审视农业功能定位和治污模式，加快其转型升级。一要根据环境承载力，合理确定畜禽和水产养殖规模，优化养殖布局调整和空间置换，科学划定禁养区，防止盲目扩大和一刀切。二要推行种养结合农牧循环，推进一二三产融合，加快培育全产业链生产，实现“资源—农产品—再资源化”的良性循环。三要推进新乡村保护运动，借助来自科研学校、企业、NGO 等民间力量，发动村民自治，就地改造、就地治理，开拓农村和农业的新绿色发展之路。
引导城镇生活绿色变革
生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。因此，倡导绿色生产绿色消费，改变生活方式是一项迫切的任务。政府要充分利用互联网等手段加大宣传教育，主导城镇废弃物循环利用再生体系建设，支持可再生能源发展和绿色生态产品研发和供给。企业要积极开发绿色能源、绿色服装、绿色食品、绿色建筑、绿色交通工具等生态产品；要建立产品全生命周期管理，实现资源利用最大化、废物产生最小化。居民要树立生态文明意识，践行绿色低碳生活，减少盲目过度消费，做好垃圾分类回收工作。
加快环境治理体系改革
充分发挥“看得见的手”的调控作用
生态文明制度改革重点是实现政府权力的转移和合理配置，解决部门职能缺位、越位、交叉、重叠等问题。
一是落实好省以下环保机构垂直管理改革，增强环境监管的统一性、权威性、有效性，形成整体化的监管和监察体系。
二是通过修订地方法规，赋予发展改革、经济和信息化、农业、住建、公安、水利、国土、交通运输、海洋渔业、林业和流域管理等部门具体能履行好环保职责的能力，把所有涉及环境质量的监测、执法、考核等职责统一归并到环保部门，充分发挥其督政职责。
三是深化地方环保机构改革，建立健全地方环保协调机制，强化地方党委政府对环境质量负责的主体责任。常州市武进区2017 年2 月率先成立由书记、区长挂帅，区委副书记专职分管，部委办局负责人为成员的生态文明建设委员会。下设的生态办与太湖办、“263”办（即“两减六治三提升办公室”）合署办公，三办合一。这种模式也是有效应对上级环保机构改革、落实地方政府及部门环保责任的有效模式，值得借鉴和推广。
四是完善环境监督管理职能。加快建立以排污许可证为龙头的环境管理工作体系，厘清各项环境管理制度间的功能和逻辑。充分利用“互联网＋”，把环保监测和督查从人海战术中解放出来，实现信息数据公开共享统一，强化全程监管、科学监管、智慧监管，进一步提升环境监管能力现代化水平。
充分发挥“看不见的手”的调节作用
进一步加大环境资源领域改革，让市场机制有效配置环境资源，推动转变生产生活行为。
一是加快提高水资源的价格，水资源费和自来水费要提高到能倒逼企业和居民不敢浪费的价格，尽快落实1.5～2.0 元/吨的污水处理费调价政策，针对城镇污水处理厂提标改造、污泥处置和中水回用等难题，要继续研究合理的收费区间，吸引更多的社会资本投入。
二是加快水权和排污权的确权和交易，做好费改税的衔接准备工作，大力发展绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险、绿色税收等绿色金融措施，把企业的外部成本内部化，让环境保护最终成为企业内生动力。
三是加快建立自然资源资产产权制度，推进自然资源及其产品价格改革，建立生态产品交易市场，让资源稀缺程度、市场供求状况、生态环境损害和修复成本及生态环境社会经济效益等得到全面反映，从而得到全社会更好的保护。
四是坚持和完善环境基础设施建设与运营、环境监测和企业环境管理等市场化、专业化模式，推进第三方服务，引入PPP 参与流域治理，慎重考虑环境治理领域的“国进民退”现象。五是引入市场机制，深化改革省级专项引导资金安排方式，引入专业化管理团队，提高资金使用效率；成立绿色银行，发行绿色债券，专门用于支持环境污染治理和环保产业发展。
充分发挥科技创新的支撑作用
科技创新要能成为推进太湖治理的引擎。
一是强化企业作为科技创新的主体地位。春江水暖鸭先知，企业对技术的需求、对市场的敏感度高。要改变依托政府部门出思路，科研单位承办治太科研课题的旧模式，鼓励企业提实际需求，科研单位直接和企业合作，供需结合，开展实用技术攻关。
二是着力研究解决基础性难题、全局性问题。如开展太湖富营养化形成及消除机理、蓝藻和氮磷迁移转化等规律性研究，提高蓝藻和湖泛防控的预见性、精准性和时效性；开展长江调水入太湖及下游地区从太湖取水对太湖湖流、生境，乃至太湖及其流域整体生态系统等影响的研究，有利于更科学调度水资源，保护好太湖湖泊特性。
三是开展重大先导工程和重要示范工程建设。打造污水处理概念厂，可以选择一两个地区先行建设，把污水处理厂实现污染物削减的基本功能转变为城市的能源工厂、水源工厂、肥料工厂，成为与周边社区融合、互利共生的城市低碳设施。强化太湖湖体生态系统的恢复和重建。健康的湖泊需要丰富多样的生态系统，省级资金可以先行集中支持环太湖西岸生态湿地的重建与恢复。
充分发挥“第三只眼”的监督作用
面对日益复杂与不确定的环境，迫切需要众人拾柴火焰高的共建作用，还要发挥好公众的监督作用。要把公众参与放在与政府和市场同等的地位看待。扬弃传统的政府主管模式，认真研究各利益相关者，包括同级政府各有关部门，上下级政府，企业、社会组织、公民等如何建立合作伙伴关系，从政府一元管理，转变为政府、企业、NGO、社区组织、百姓等多元共同管理。要让公众参与成为有效的社会监督机制，让旁观者成为参与者，让破坏者成为建设者，构筑起一个政府、企业、公众三足鼎立的治理格局。
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