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对话白重恩:最好的产业政策是改善营商环境,不是向企业直接提供资源

搜狐智库 搜狐智库 2021-02-05

搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第80期(点击“阅读原文”进入专题)
本期嘉宾:清华大学经济管理学院院长 白重恩
企业的发展与营商环境密切相关,打造好的营商环境,就是解决企业发展中的重大问题。近年来,中国作为营商环境改善最显著的经济体之一,在促进企业竞争中性方面做了很多努力,但是与美国、韩国等发达国家相比还有很大差距。
企业发展到底需要怎样的营商环境?产业政策如何实施会更有利于经济发展?搜狐财经就此对话了清华经管学院院长白重恩。
过去中国的营商环境并不完美,但是经济却实现了快速发展,白重恩据此提出特惠模式来进行分析。他表示,在经济发展初期,由于后发优势,政府往往能选对要辅导的企业,但是现在跟着别人走的阶段快要结束了,再选对就更加困难。而且当前市场对不规范行为的容忍度越来越低。
白重恩还指出,如果政府扶持企业时力度过大,往往会造成企业过度发展,形成产能过剩。在经济发展初期,经济增长快,产能过剩的问题可以很快被消化,但随着经济增长速度变慢,产能过剩消化起来会更加困难。
面对特惠模式发展的局限性,地方政府之间的竞争能否改善这一模式?白重恩认为, 如果地方政府改善营商环境的动力足够强,竞争在一定程度上可以促进这一模式的改善。但是在很多情况下,地方政府之间的竞争反而会起负面作用。
谈及如何把握特惠模式下的产业政策时,白重恩认为如果产业政策是促进竞争的,所有的企业都能享受,那么产业政策的效果可能比较好;如果产业政策只是为一部分企业提供支持,这种产业政策可能效果不是很好。
“未来需要更多普惠的产业政策。政府要做的是改善营商环境,而不是给企业提供资源。” 白重恩强调,“更聪明的产业政策是选一些重点行业,集中精力解决这些被卡脖子领域的营商环境问题。”
白重恩认为,改善营商环境不是一蹴而就的,需要更好的顶层设计。
他还指出,过去几年,中国的营商环境有了很大改善,但是在获得信贷方面退后了。
“获得信贷跟整个金融体制有关系。”白重恩表示,现阶段中国需要更多的创新型企业,而在中国的金融体系中,企业获得外部融资最主要的渠道是银行,而银行认为给创新型的企业提供资金是有风险的,不是创新型企业获得融资最好的方式。

搜狐财经:“特惠模式”回答了过去中国经济在营商环境不完美时取得高速发展的原因,随着中国经济的不断发展,您认为特惠模式发生了哪些改变?从制度经济学角度来看,特惠模式的存在带来了哪些挑战?
白重恩:中国的营商环境还不够完善,企业在运营中会遇到各种各样的问题。比如,几个部门同时管一件事,每个部门的规则单独看没问题,但是放到一起,相互之间可能就有冲突。
举个例子,一个外商企业来华投资项目,按照外汇管理的规定,项目结束清算后,它可以把投资收益转回国,但是需要提供纳税证明。2018年之前我国有两个征税部门,国税局和地税局。
在这个情况下,银行要求企业提供完整的两张纳税证明,但是企业获得国税局的纳税证明,需要把地税局的证明留在国税局,所以企业到银行时,只能提供一张证明。 
从这个案例来看,每一个的要求都很合理,但是放到一起,就是一个不可能完成的任务。
过去企业遇到这种完全按照规章制度解决不了的问题时,可能某个政府部门或相关人员会出面协调帮助解决,我们把它叫做特惠模式。
为了让特惠模式能够成功,各级政府首先要决定,帮谁不帮谁,如果地方政府选对了企业,就能促进当地经济的发展。
在经济发展初期,我们大概知道哪些企业对经济发展比较重要,但随着经济发展水平越来越高,跟着别人走的阶段快要结束了,再选对就变得更加困难。而且伴随着中国经济从高速度增长向高质量发展转变,特惠制度的效能没有以前好了。
其次,在特惠模式下,可能会出现一些不规范的行为,而现在市场对不规范行为的容忍度更低,一定程度上影响了特惠制度的运行。
另外,即便有时候政府选对了企业,如果扶持力度过大,往往会造成企业的过度发展,形成产能过剩。在经济发展初期,经济增长很快,产能过剩问题可以很快被消化,但随着经济增长速度变慢,产能过剩消化起来会更加困难。
所以需要让市场来决定,哪些企业会成功,哪些企业不会成功。
搜狐财经:伴随着特惠模式的局限性越来越大,您认为通过地方政府之间的竞争可以促进特惠模式的改变吗?
白重恩:如果地方政府改善营商环境的动力足够强,在一定程度上,地方政府之间的竞争可以促进这一模式的改善。但是改善营商环境不是一蹴而就的事,不一定想做就能做到,尤其是有一些规章制度,不完全是地方政府说了算。
比如,知识产权的保护。只在本地保护知识产权不一定有用。如果甲地企业侵犯了乙地企业的知识产权,甲地的地方政府不一定有精力来保护乙地的知识产权,在这种情况下,地方竞争不仅不会解决这个问题,甚至会加剧该问题。
搜狐财经:如果要促进地方之间的竞争,您觉得可以采取哪些措施?
白重恩:希望地方之间的竞争朝着全面改善营商环境的方向去做,这不仅要靠地方政府,还要有更好的顶层设计,需要中央机构来帮助改善。
比如,要有一个全国普遍适用的、且能够强有力实施的保护知识产权的法律法规,让地方利益不要在知识产权的营商环境改善中起到阻碍作用。
制度环境要有普遍改善是一件很困难的事,因为在制度环境中,很多部门都会制定法律法规,而且是从完成自己职责的角度去思考,不一定特别全面,这可能会造成部门间的制度冲突或是意见不一致,甚至互相推诿的情形,这时候企业就很难受。
所以顶层设计说起来容易,做起来比较难,因此地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供一站式服务,帮助企业解决营商环境中遇到的问题,让企业不需要和多个部门打交道。
企业没有能力来协调不同部门之间的冲突,如果企业跟多个部门协调,企业处于非常弱势的地位。但是如果有一个部门,我们赋予它比较大的权力,来负责协调其它部门之间的矛盾,这比企业自己去做要有利得多。
搜狐财经:预期我们什么时候可能会出现这个部门?
白重恩:条例发布和具体实施还有距离,而且条例中并没有强制规定,只是说可以设立这样一个部门。
如果我们上上下下都认识到该措施的重要性,推动力度就会大一些。我现在想做的工作是希望跟大家形成共识,更大力度来推动这样的措施。

搜狐财经:在特惠模式下,政府力度太大往往会造成产能过剩,您觉得今天政府如何把握特惠制度下的产业政策?
白重恩:产业政策更重要的是看实际运行的结果。如果产业政策是促进竞争的,所有企业都能享受,这种产业政策的效果可能比较好;如果产业政策只为一部分企业提供支持,造成不平等的竞争,这种产业政策可能效果不是很好。
未来可能需要更多普惠的产业政策。
如果在行业发展初期,政府给予了企业支持,当未来出现产能过剩的时候,企业是否还能够持续地得到扶持?
理论上为解决产能过剩的问题,需要低效率的提供者退出来维持市场的供需平衡。然而在实践中,各级政府不愿意看到自己扶持的企业是失败的,所以即便过剩也会持续支持。所以我们在用产业政策时要特别谨慎。
我认为,当产业链涉及国家经济安全时,有一些产品掌握在个别外国供应商手中,形成卡脖子的现象时,我们可能要实行一些产业政策。但是在实行的过程中,要尽量地让它是普惠的,不要只盯着几家企业。
更聪明的产业政策是选一些对经济发展很重要,也能帮助解决卡脖子问题的重点行业,然后集中精力解决这些重点行业的营商环境问题。
这样的产业政策不是由政府来选优劣,而是由市场来进行优胜劣汰。另外,政府做的是改善营商环境,而不是给企业提供资源。改善环境不伤害任何人,而政府给某些企业提供资源,就会造成企业之间资源配置的低效率。
所以产业政策最好的形式是改善产业的营商环境,而不是给予企业财务或者其它资源上的扶持。
搜狐财经:如何去促进公平竞争,实现竞争中性?
白重恩:竞争中性强调所有的企业在获得资源、获得做生意的机会方面是公平的,这时候市场配置资源的效率会较高。
但是也有难处,比如金融机构给企业提供资金时,会不会对民营企业和国有企业区别对待?
政策没有要求它区别对待,但在实际执行过程中,银行贷款出现坏账问责时,如果问责不平等,民营企业贷款出现坏账问责较重的话,就可能会引导银行不愿意给民营企业贷款。
所以整个体系都要求所有制中性,可能就能实现竞争中性,这还需要做很大的努力。
搜狐财经:2019年年底特斯拉上海工厂的交付,其背后涉及中国政府给予的补贴以及土地和税收优惠,您怎么看?
白重恩:扩大开放不仅仅是贸易上的开放,还有投资方面的开放,吸引更多的外资企业到中国投资。
在中美贸易冲突的大背景下,吸引特斯拉这样的大企业到中国来投资有其象征性意义。我们需要有一个能引起大家关注的成功的外资企业来华投资的案例,所以给它补助、提供优惠。
外资企业的进入可能会给国内企业带来挑战,但是我们也希望更大的开放,让外资企业更多的进来,促进国内外企业的竞争发展。
而国内企业的规模较小,获得资金有难处。怎么让国内企业克服竞争中的不利情况,跟全球企业公平竞争,这非常重要。所以在吸引外资的时候,也要考虑国内的营商环境,让国内的企业能够保持公平竞争。
搜狐财经:根据世界银行的统计,过去几年我国的营商环境奇迹般地从90多名提高到30名左右,您认为我国营商环境现在还存在哪些问题? 
白重恩:首先要对世行发布的营商环境指标有一个客观认识,该指标是基于北京和上海两个城市的情况评价得出的;其次它是基于如果每个人都照章办事的解决办法,对外资企业来华投资更有参考意义。
但对国内企业来说,特事特办也是一种解决问题的办法。
过去几年,我们的营商环境有了很大改善,比如开办企业的手续更加便捷。但是在世行指标中,有一项排序不仅没有向前移,反而有所落后了,就是获得信贷。
理解该现象有几方面:第一,这是一个相对值,如果其它国家获得信贷的环境改善了,我们的环境没有改善,那么排序就会向后落。
第二,获得信贷跟整个金融体制有关系。我们的整个金融体制对支持政府主导的项目来说非常有效率,所以改革开放初期,我们的基础设施建设发展水平非常好。但是现阶段我们需要更多的创新型企业。
这种创新往往事先很难选择谁会成功,谁不会成功,需要通过市场的优胜劣汰来选择。
经济学家熊彼特曾提出一个概念,叫创造性毁灭。他表示,为了让有创造力的企业发展地更快,就要淘汰创造性弱的企业,给创造性强的企业腾出空间,让它更好的发展。当前阶段,很重要的一个要求就是让“创造性毁灭”起更大作用。
搜狐财经:其根本性原因是金融体系的变化吗?
白重恩:创造性毁灭要求金融体系不仅仅支持政府的项目,而是要支持更多的企业,让他们都有机会参与进来。在我们的金融体系中,企业获得外部资金最主要的渠道是银行,而银行贷款不是支持创新型企业最好的方式。所以在这方面,我们的金融体系做得不够。
为了让创新型的企业、有一定风险的企业获得资金,需要对金融体系做改变。让金融机构能够更好地帮助企业分担风险,给有一定风险的企业提供资金,这是我们的需要,但是实现这个转变,还需要做很多努力。

搜狐财经:如果要想让企业更切实地感受到营商环境的改变,您觉得可以从哪些指标进行改善?
白重恩:指标只是一个方面,不管什么样的指标,都不一定全面,有的指标也不一定能够完全反映现实。
比如,企业的主观感受。只有企业才能体会到营商环境对自己是否有利,穿鞋子的人就知道鞋子是不是舒服,我们需要做的是在政策制定和对政策进行评估的过程中,更加重视企业的主观感受和社会公众的主观感受。
怎么让企业在政策制定及评估中有更大的话语权,是我们现在面临的挑战。在具体的落实中,我觉得行业协会可以起到更大作用。
搜狐财经:怎么从结构方面去看待中国的营商环境?如果营商环境的满分10分,您对中国的营商环境怎么评估?
白重恩:从结构性的改变来看,除了北京和上海两个城市外,其它地区也要做同样的努力。在世行的十个指标中,我们现在做得不是很好的指标是获得信贷,所以我们要在金融体系的改革中做更大努力,让企业更容易获得信贷。
值得注意的是,很多影响企业、行业的重要因素并没有体现在世行的指标中。一是政策的影响,对企业来说,政策稳定性非常重要,如果政策不稳定,企业就没有一个稳定的预期。
二是产权是不是保险的。世界银行强调对小股东的保护,但在发展中国家、新兴经济体中,对整个企业的产权保护可能比对小股东的保护更加重要。
三是市场准入方面的障碍。世行的数据来自准入门槛比较低的行业。
四是人才环境没有得到反映。我们能不能有一个良好的促进人才流动的机制,也是需要努力的。
搜狐财经:在营商环境条例中,哪一条会对企业和经济发展产生比较具有实质性的影响?
白重恩:都很重要。我希望强调三方面,一是一站式服务;二是更加关注市场主体的主观感受;三是认识到改善营商环境是一个非常艰难的过程。
建议找一些重点行业,就像我刚才谈到产业政策的时候,把产业政策的体现方式从过去给企业补助、提供资源,变成改善特定产业的营商环境。因为我们的能力有限,先集中精力把重点行业的营商环境做好,再逐渐推广,这可能更加切实可行。
只要我们认识到营商环境的重要性,并对现在的差距有比较充分的认识,就能够不断地去改善营商环境。虽然过去几年我们做了很大的努力,但考虑到营商环境的现状,我们还有很大的空间。
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