聚焦COP26 | 通向格拉斯哥，COP26行前会讨论精华

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10月27日上午，由创绿研究院、中国国际民间组织合作促进会和中国民间组织国际交流促进会联合主办，乐施会（香港）北京办事处和“一带一路”绿色发展平台支持，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）行前讨论会成功在线上举行。会议共邀请来自政府智库、大学、民间智库和社会组织的发言嘉宾，展望COP26的谈判焦点和可能取得的成果，并探讨新形势下中国参与全球气候治理的挑战与机遇。来自政府智库、大学、社会组织、媒体、企业的70余位参会代表参与本次会议并与嘉宾进行了讨论。本次会议由创绿研究院项目副总监郭虹宇主持。

过去一年，新冠疫情继续蔓延、极端天气事件在世界各地区频繁爆发，科学事实也已经非常明确，气候变化正在发生，除非立即采取切实有力的气候行动，《巴黎协定》全球2℃乃至1.5℃温控目标将无法实现。受疫情影响，COP26从2020年推迟至2021年底在英国格拉斯哥举行。2021年是《巴黎协定》进入实施期的第一年，各国能否在COP26上取得积极的谈判成果、提高其国家自主贡献（NDC）力度及本世纪中叶中长期低温室气体排放发展战略（LTS）并采取切实行动，对实现全球长期温控目标至关重要。因此，行前会从COP26谈判展望及中国的政策与行动解读，以及从城市、气候适应与生物多样性保护迈向碳中和未来两个层面出发，分析全球气候治理的走向、策略和预计成果。

致辞环节

中国民间组织国际交流促进会（中促会）副秘书长王珂在开幕致辞中提到，气候变化是增进中外民间合作的重要领域，加强气候领域国际合作是促进共同发展的有效方式和构建人类命运共同体的重要举措。希望与会代表通过参与COP26积极提出来自中国民间的主张和经验，介绍中国在生态文明建设领域的成就。中促会也期待未来在支持社会组织参与国际交流方面同与会嘉宾加强合作。乐施会项目干事宋扬在致辞中表示，气候适应需要和减缓并进，发展中国家和最不发达国家的贫困人口正在承受极端天气对其生产生活带来的沉重影响，最不发达国家和气候脆弱国家和地区需要外界的协助，以适应并应对气候变化。因此，除了气候减缓行动，我们更要关注如何构建具有气候适应性的政策，以提升脆弱人群气候适应力。

第一部分：

COP26 谈判展望及中国的政策与行动解读

创绿研究院项目专员

陈蓥婕

陈蓥婕首先简要介绍了近期国际气候治理的动态。本届COP26力求实现四个目标：第一、确保在本世纪中叶实现全球净零排放；第二，强化全球适应措施，保护社区和自然栖息地；第三、动员足够气候资金，为发展中国家提供支持；第四、敲定《巴黎协定》实施细则，支持全球气候行动。对《协定》实施细则的谈判主要聚焦第六条、透明度相关的规则和要求、更新国家自主贡献所采用的共同时间框架和气候资金动员等问题。

根据Climate Watch统计，截至2021年10月，包括中国在内全球已有148个缔约方提交了新的、或更新了《协定》下的国家自主贡献（NDC），其中85个缔约方的减缓目标比此前的更具雄心。41个缔约方正式提交了LTS，2020年之后提交LTS的国家都提出了碳中和目标。中国于10月28日正式向UNFCCC秘书处提交新的NDC和长期气候战略（LTS）[1]。

近期，除了中国之外，美国和英国等国家也出台了更有雄心的气候政策，包括搭建政策框架和动员气候资金等多个方面，为全球气候治理注入新动能。明后年仍将是环境治理的关键年份。明年将举行由中国主办的《生物多样性公约》第15次缔约方大会第二阶段，由埃及主办的2022年COP27，由印度尼西亚主办的2022年G20峰会；阿联酋在申请2023年COP28主办国身份，这些进程将继续吸引全球的目光，也欢迎大家与我们一起跟进，关注各国如何通过这些进程共同促进全球迈向绿色零碳可持续未来。

[1] 注：10月28日，中国正式提交了更新版NDC及LTS文件。在本篇活动总结文章中纳入了中国的最新进展。

国家气候战略中心战略规划部主任

柴麒敏

柴麒敏从COP26各方关注的焦点问题、中国近期气候行动及未来全球气候治理展望三方面进行了视频解读。从气候科学可以看到，气候变化不再是以前讲的关乎到子孙后代的可持续发展的问题，而是已成为我们这一代人不得不面对的危机。2020年，全球温升比工业革命前上升了1.2℃，实现2℃、乃至1.5℃温控目标的窗口正在缩小。为应对气候变化，目前143个国家以不同形式提出了碳中和目标，2020年可谓碳中和元年，为全球气候治理形成了新的政治动能。《巴黎协定》的体系是自下而上的行动，提出新目标，再行动，再提出新目标的过程，因此各国如何切实落实目标更为重要。本届大会的重点是如何使具体机制落地，比如尽快落实1000亿气候资金承诺、《巴黎协定》第六条等。这需要不同国家不同区域的利益相关方在谈判中逐步达成共识。COP26还会推动煤炭退出、公正转型和减少毁林等各方关心的议题。在世界领导人峰会上，期待工业化国家领导人能率先带动全球气候行动，并为发展中国家绿色低碳转型持续提供资金、技术和能力建设的支持。

中国也展现出共同应对气候变化的雄心和诚意。COP26前，中国连续发布了1+N政策中很多重要的内容，包括中共中央国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》等，其他重点领域和行业的碳达峰、碳中和方案预计也将在今年年底和明年年初陆续推出。此外，中国正式提交《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》报告和《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》以及《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。在多边合作方面，中国承诺未来不在境外新建煤电，展现出中国应对气候变化的大国气度与负责任大国的姿态。

柴麒敏指出，在应对气候变化的问题上，各国应该实现合作共赢、而非零和博弈。展望全球气候治理，柴麒敏采用长期主义视角，指出应对气候变化不是一蹴而就的事情，长期的不确定性风险仍然存在，在新目标的政治势头下，真正实施需要政府、市场、公众共同、多元的努力和推动。面对不确定性风险，从事应对气候变化工作的利益相关者需要从政策、市场和公众传播与行动上发挥自己的作用，推动进程可持续地向前进，真正用人类智慧来解决目前为止人类面临的最大挑战。期待COP26能够基于现有的政治势头，百尺竿头更进一步，真正给人类带来应对气候变化胜利的曙光迈出坚实的一步。

注：此处视频为10月27日活动发言，中国已于10月28日更新了NDC及LTS。

华北电力大学经济与管理学院教授

袁家海

袁家海对中国最新的退出境外煤电的承诺进行了全面解读。过去二十年，中国在海外的电力资产运营和在建的煤电项目共计1.33亿千瓦，计划和待建是1.87亿千瓦，实际的项目对应的排放量是四亿吨，约占国内排放量的10%。中国政策性银行是中国在发展中国家电力投资的主要驱动力，中国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行参与了其中83%的煤电项目融资。目前，政策性银行已逐步减少对海外煤电项目的投资规模，在规划项目中仅占到28%。随着海外煤电项目风险加剧，中国在带路沿线的绿色发展政策也发生了更加积极的变化， 2020年12月发布的《“一带一路”项目绿色发展指南》划分“红灯”重点监管项目，2021年4月发布的《绿色债券支持项目目录》将煤炭的清洁利用相关项目剔除，7月发布的《对外投资合作绿色发展工作指引》则鼓励中国企业将绿色发展融入对外投资的全过程。除国内政策推动外，国际上，多边开发性金融机构的煤电融资进一步收紧，这些都是中国退煤承诺的客观推动力。

对于中国的承诺，袁家海认为，中国撤资后，其它国家接盘的可能性不大。对于本次退煤承诺的范围，目前来说主要针对政策性银行的海外煤电项目融资，暂时不包括EPC服务等。但在退煤承诺之后，煤电建设项目预计将大幅萎缩，中国国有商业银行也将开发更加严格的海外绿色投资指引。对于在建的和规划中的项目，其取消或者搁置将参考双边的具体情况。此外，我国的新能源企业已经具备提供绿色电力解决方案的能力，在“走出去”的过程中全方位帮助带路国家进行新能源项目开发、乃至帮助这些国家制定中长期能源电力发展规划。

北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目高级顾问

杨富强

杨富强博士主要探讨了在退煤过程中实现公正转型的方式方法。他认为，在积极开展气候行动之前要首先做好公正转型的安排，否则会受到比较大的阻力。在中国，煤炭的退出会影响中国煤炭产业近千万人的就业问题。中国煤炭的退出主要将从三个方面展开：煤炭清洁利用；煤炭高效利用和可再生能源对煤炭的替代。从全国范围来看，未来新能源就业人员将远大于煤炭行业失业人员，失业人员也可以通过培训再上岗或采取其它安置措施进行安置。能源转型的主要问题是退煤对煤炭主产地的冲击较大。以山西为例，作为重要的煤炭产地之一，山西支撑其他省份的经济发展，但严重当地环境和水资源因此受到破坏，还伴随煤炭生产带来的缺水问题。对山西来说，关闭煤矿引起的问题比较复杂，地方比较难做到平稳转型。对发展中国家来说，煤炭的转型是能源转型的重点，需要提前规划、未雨绸缪，尽量实现公正转型。

讨论环节

在主持人引导讨论环节，绿色和平政策顾问李硕首先从社会组织的视角，分享了对谈判焦点问题的解读。李硕认为，COP26是继2015年巴黎气候峰会后最重要的气候会议，是一个大的节点年。随着国际气候治理进入深水区，现阶段的气候治理不仅仅局限在规则的制定和抛出气候承诺，还在于进一步提高气候雄心，并提高气候行动力度，将气候承诺落到实处。但是，在本届气候大会上取得理想的成果仍面临不小的挑战：首先，主要排放国和经济体仍面临国内的政治经济挑战，比如，中国需要面对能源和电力危机以及经济上的不确定性，美国的气候目标和气候资金承诺目前仍停留在纸面上，还需要国会的认可和支持。同时，国际关系中的摩擦也会影响大会的氛围。另外，疫情也会影响大会的举办形式，给大会的运作、透明度和包容性带来挑战。在具体的谈判内容方面，大会举办前夕发布的报告显示，发达国家1000亿美元的气候资金未能如期兑现，可能会打击缔约方间的互信。全球碳市场的建立仍然是《协定》规则书的老大难问题，李硕认为我们不一定需要在联合国机制下的新的全球碳市场。对提交NDC的共同时间框架，李硕认为各国应采用五年时间框架，即在2025年提交2031到2035年的国家自主贡献方案。

几位嘉宾还讨论了COP26完成的关键因素和面临的潜在风险，以及这些因素和风险对缔约方落实《协定》的影响。李硕认为，从现有的观察来看，近几个月的国际形势对气候峰会可能存在负面影响，COP26面临的最大挑战就是如何协调各国分歧，需要切实着眼于提升力度和执行气候目标。杨富强认为，风险第一是在于全球经济反弹带来能源需求激增，能源供应短缺可能冲淡各国对气候变化的重视。第二，气候治理中还存在对1.5℃目标的争论，因此我们需要在COP26上先搁置争议、完善文件工作。第三，部分国家受条件限制不能参加本次大会，大会的包容性因此会受到挑战。袁家海认为，退煤不是一个一帆风顺的进程，对于发展中国家来说，首先要解决能源可及和能源安全问题，退煤的力度和进度需要在谈判的细节中把控。此外，资金会成为退煤问题是否能达成共识的关键。

第二部分：

迈向碳中和未来——

城市、气候适应与生物多样性保护

可持续发展合作研究所(ISC)中国项目主任

潘涛

潘涛从公正转型的角度出发，分析城市层面如何实现碳中和目标。潘涛认为，实现碳中和目标必须要确保转型的公正，因为这一广泛而深远的社会变革可能会催生新的社会问题，如就业、弱势群体生存环境恶化及生活成本上升等，好的政策愿景在实施过程中不一定能确保普惠。因此，在推动低碳转型过程中，我们要注意提升政策的针对性和有效性，制定全局规划，侧重公平普惠的原则，保障利益相关方的参与渠道，提供公平公正、融合发展的转型机遇。通过分析纽约、波特兰、波士顿、加利福尼亚等城市的公正转型案例，潘涛认为，需要从增长、平等、可持续性、韧性、公平指标等多个维度对城市的转型政策和进程展开评估，并尽量以自下而上的角度推动转型方案的落实。因此，在国内城市的低碳转型规划中，要考虑从规划层面就保障公正转型的可能，纳入转型的可及性、包容性、可负担性的考量，将社会影响评价指标纳入碳达峰、碳中和的规划当中。此外，为保障多利益相关方的参与，政府还可考虑加入让公众、企业乃至公民社会参与讨论的渠道。目前，ISC正在从绿色就业、公共服务、绿色出行、环境健康、能源消费和公共治理六个领域设立15个指标，对城市绿色低碳转型工作进行评估。

创绿研究院生物多样性项目主管

徐嘉忆

徐嘉忆梳理了生物多样性与气候变化治理相辅相成的关系，并介绍中国对生物多样性公约的履约情况和积极进展。徐嘉忆首先提出，生物多样性治理与应对气候变化有很强的协同效应。气候变化是全球生物多样性丧失的主要驱动因素，而对生物多样性的治理完全可以贡献到气候治理进程中。但是，治理气候变化不应该太依赖抵偿的作用，仍应以大规模减排为优先。此外，气候变化相关的工作可能会给生物多样性保护带来一定破坏，对此需要尽量规避。气候变化和生物多样性丧失也有许多共同成因，推进可持续生产和可持续消费能够从根源上解决这些问题。

在生物多样性的全球治理中，与生物多样性相关的公约很丰富，涉及湿地治理、沙漠化防治、野生动物贸易、气候变化和可持续发展等多个领域。目前，生物多样性机制也面临和气候治理相同的资金和市场机制等问题。在执行机制层面，生物多样性公约在讨论参考国家自主贡献这一自下而上的治理形式，建立一个渐进的提升雄心的机制，并辅以全球盘点。近期，中国在生物多样性的履约过程中有诸多成就，包括进一步完善政策和法律法规、推进生物多样性主流化、健全自然保护地体系、恢复生态系统、加强基础能力建设、加大资金投入和监督检查力度等。格拉斯哥气候大会对自然和生物多样性议题非常重视，将11月6号设为自然主题日。英国还特别关注金融参与生物多样性的议题，包括希望多边开发性金融机构能够重新评估投资组合、建立生物多样性相关的信息披露体系和市场机制等。

中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所研究员、博士生导师

许吟隆

许吟隆讲述了应对气候变化、采取气候变化适应行动的必要性，解读气候变化适应的内涵以及中国适应气候变化的行动。IPCC最新科学报告显示，过去100多年全球温升达到1.09℃，气候变化导致全球极端天气增多，造成大范围的破坏性影响，民众气候变化知识的普及亟待加强。气候变化适应的核心是随气候的变化，整个生态系统和经济社会系统需要进行调整。以农业为例，气候保护适应意味着调整区域空间规划，如一熟制与两熟制的边界；对极端天气的适应则包括加强监测工作、根据新的气候特点进行系统性调整等。中国在应对气候变化方面已经出台了系列政策文件，强调了减缓与适应并重的原则，但事实上减缓与适应行动的开展很不平衡。在《应对气候变化国家方案》中，气候变化适应注重的领域主要是农业、林业、水资源和海岸带，《国家适应气候变化战略》则扩大了关注领域，将基础设施、人体健康、旅游业和三产都包含其中，并规划适应的空间格局。在城市层面，城市适应气候变化行动方案提出要加强城市规划引领，提升城市基础设施和建设标准，提升城市建筑气候变化适应力，发挥城市绿化的功能，保证城市水安全，建立完善城市灾害风险综合管理体系，并加强科技支撑。未来，气候变化适应需要大力加强适应能力、采取转型适应的措施、并拓宽资金渠道。目前我们面临的最大瓶颈是打通从气候风险到气候变化适应的过渡路径，只有搭建起从极端事件、社会经济后果到适应方案间的桥梁，才能把握好气候变化适应的整体路径和方向。

讨论与问答

郭虹宇

面对多重危机、基于现有行动，您认为中国未来在气候与生物多样性领域开展国际合作有什么样的期待？

1.  加强国际合作，加强与欧美国家的沟通。

2.  增进南南合作，以东盟和“一带一路”的合作为纽带，加强对东道国的能力建设，并建立知识共享平台。

潘涛

1.  中国在生物多样性国际治理中应该发挥引领的作用。

2.  除“一带一路”的平台之外，其他国际平台，比如在生物多样性和资金相关的平台上，中国也能发挥更积极的作用。

3.  增加生物多样性保护投融资的体量和方法。

徐嘉忆

首先，中国在适应气候变化、尤其农业适应气候变化方面积累了很多的经验，我们可以对已有的成功案例进行系统的总结，在南南合作中分享中国经验。其次，中国可以发起国际倡议，比如说与适应气候变化能力建设相关的国际倡议等。此外，可以将生物多样性保护和气候变化适应结合起来，发挥协同效应增强气候韧性。

许吟隆

参会者

中国双碳背景下，新能源产业大规模发展会不会对生物多样性造成影响？国内有没有相关政策出台？

设施建设一般情况下都会对环境造成影响，但是否对生物多样性造成严重影响，主要看设施区域和施工方式。我们希望能够在减排设施过程中考虑生多影响，但也不能以此为由放弃大规模减排的根本目标。从细节来看，中国在项目建设的前期环评中会注重对环境和生态方面的影响，在项目前期评估的过程中注意当地社区的协调发展的这类政策是有的。对于特定区域，生态红线依然是需要坚守的底线。但是，具体到特定物种的保护上，特别是专门针对减排设施的整体政策，目前为止还没有很全面。目前可以看到本月，陕西省印发《风力发电建设项目环境影响评价文件审批要点》，其中对生态和环境影响，以及如何进行生态恢复等内容进行规范。此外，我们也希望，相关规定能在1+N方案的N中有所体现，期待这一议题能在明年四月COP15第二阶段会议上有所进展，实现两个议题的携手推进。

徐嘉忆

参会者

国外去煤失业安置有哪些好的方法？

第一， 国外好的经验是解决资金来源的问题，中国可以通过地区发展基金和产业基金来解决。现在国外最新资金的做法将碳市场的收益作为公正转型的资金投入，以解决财政可负担的问题。

第二，在设计的过程中实现多利益相关方参与，纳入员工、企业、社区，包括政府和政策制定者多方参与，对转型方案进行优化和完善，确保接纳和体现各方的声音。

第三，在规划转型路径时要注意增量的问题。以德国鲁尔区为例，作为传统产煤区，鲁尔区经过生态恢复以后会变成一个什么样的区域，会配套怎样的产业提振或者社区发展规划，需要创造新的经济增长点，来解决人员的就业和安置问题。对中国来说，中国的电厂是国有的，主要的难题还是解决煤炭工人的转型问题。

袁家海

总结

中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长 

王香奕

经过一上午的讨论，我们见证了COP26谈判的关键议题、挑战和重要任务，也了解到国内各个层面的政策和行动，以及气候变化跨议题合作的可能性。今天的行前会将是一个开始，民促会希望能够与各位一道，共同探讨民间组织与不同利益相关方的合作方式，为国内气候行动乃至全球气候治理进程贡献民间力量。

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