为韧性融资：弥合适应资金差距 | COP28联合国边会回顾

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导语

气候风险加剧，投资于气候韧性的资金规模远低于需求。[1] 大部分气候投融资流向减缓领域，2021-2022年，全球年均适应投融资规模仅占气候资金总量的5%。[2] 气候脆弱性较高的发展中国家更容易遭受气候变化的不利影响。随着气候风险不断攀升，发展中国家遭受的损失与损害以及恢复和重建相关的公共支出将持续走高，从而加剧其债务问题和财政危机。在现有国际金融体系下，债务和财政方面的困境会推高发展中国家的融资成本，压缩其应对气候变化、提高气候韧性的财政空间，削弱了其抵御气候风险的能力，致使发展中国家陷入气候影响 - 债务问题 - 气候行动不力的“恶性循环”。国际社会一方面亟需加强集体行动，弥合气候投融资差距，动员更多资金流入适应领域；另一方面要打破潜在的“恶性循环” ，这需要改革国际金融体系，提升发展中国家的经济韧性和应对气候变化的能力。

在此背景下，北京绿研公益发展中心（简称“绿研”）与波士顿大学全球发展政策研究中心（Global Development Policy Center，后称“GDP中心”）在《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）期间联合举办了“为韧性融资：弥合适应资金差距（ Financing for Resilience: Closing the Adaptation Finance Gap ）”联合国边会。

本次边会由联合国大会前任主席Maria Fernanda ESPINOSA主持，联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（UN-ECLAC）经济发展部部长Daniel TITELMAN、亚洲基础设施投资银行（AIIB）气候变化专家Julija POLYCARP、北京绿研公益发展中心资深项目专员陈蓥婕和波士顿大学GDP中心全球经济治理倡议助理主任Rishikesh Ram BHANDARY分别进行了主旨演讲，分享了发展中国家面临的气候风险与影响、扩大适应投融资规模的经验以及对全球金融体系改革的展望，探讨了扩大气候韧性融资规模的机遇，并与参会人做了交流。绿研将各位嘉宾的精彩发言和问答总结如下。

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发展中国家经济发展面临气候变化、债务压力等多重挑战

气候变化对发展中国家的经济和社会发展带来显著的负面影响。以拉美地区为例，Daniel团队的最新研究成果显示，到2050年，该地区六个国家（巴巴多斯、多米尼加共和国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和圣卢西亚）的国内生产总值（GDP）将因气候变化和极端天气影响而下降9%至12%（见图1） 。根据估算结果，实现这些国家国家自主贡献（NDC）中的减缓与适应目标能够缓解因气候冲击导致的GDP损失，但同时，为实现这些目标而投入的气候资金也可能导致国家债务加速增长，压缩其财政空间。

图1. 气候变化和极端天气事件将导致拉美地区六国的GDP到2050年下降9%至12% | UN-ECLAC PPT

近几十年来，发展中国家的债务负担居高不下，全球高达百万亿[3]的债务总额引人担忧。IMF全球债务数据库[4]显示，2022年，许多低收入的发展中国家的债务持续上升，并呈现长期增长的趋势，目前，超过一半的低收入发展中国家正在面对债务危机或处于债务高风险状态。Rishikesh指出，全球33亿的人口受到债务危机的影响，他们所在的国家正在将更多的公共资金用于偿还债务，而非用于促进社会发展。这一趋势在撒哈拉以南的非洲地区尤为严重，该地区80%的气候资金被用于偿还债务。

在全球气候风险不断攀升、气候行动不力的背景下，发展中国家高昂的融资成本和棘手的债务困境可能相互作用，进一步阻碍其应对气候变化、推动韧性发展。首先，发展中国家当前所处的经济和社会发展阶段导致其融资成本（cost of capital）普遍较高，由于发展中国家的气候脆弱性高于全球平均水平，这些国家的气候风险溢价（risk premium）也相对更高，提高了发展中国家融资的成本和难度。其次，面对高昂的借贷成本，发展中国家无法对必要的基础设施投入足够的资金，导致其面临的气候损失与气候风险持续上升，并可能威胁到其长期经济状况，加剧债务负担。在现有的国际金融体系下，上述传导链条可能会影响发展中国家的主权信用评级和风险认知，进一步提高其融资成本，从而形成恶性循环（见图2）。Daniel表示，当前发展中国家面临的挑战在于，如何在不增加自身债务负担的前提下，为落实NDCs动员到足够资金。

图2. 债务压力与气候风险之间的恶性循环 | 波士顿大学GDP中心PPT（绿研翻译）

面对气候变化对经济造成的负面影响，Daniel表示，一方面，发展中国家需要将应对气候变化纳入国家财政的考量范围，以满足社会各层面对应对气候变化的需求。另一方面，国际金融机构可以积极发挥其影响，促进改善气候投融资环境，通过将实际利率减半、提高低成本融资的可及性、建立气候债务减免和重组机制，为发展中国家进行气候行动提供更广泛的财政空间，推动建立可持续且稳定的财政系统。

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风险当前，动员适应投融资的需求迫切，但面临现实挑战

动员适应投融资面临挑战，当前全球适应资金与需求之间的差距正在扩大。根据联合国环境规划署（UNEP）《2023年适应差距报告》的估算，发展中国家的适应成本约为每年2150亿至3870亿美元，而当前流向适应领域的公共资金在2021年减少了15%，降至213亿美元，导致适应需求是当前公共资金流的10-18倍（见图3）。[5] 此外， 根据CPI的数据，尽管2021到2022年度的适应投融资比2019到2020年度增长了29%，达到630亿美元，但仍然不及减缓相关投融资的6%（1.15万亿美元），二者之间的差距仍然悬殊。[6]

图3. 发展中国家适应资金需求和国际公共适应资金流对比 | UNEP

考虑到适应项目本身的特征以及在政策制定、数据和金融服务等方面的挑战，目前全球范围内所调动的适应资金无法满足实际的需求。适应活动往往被视为公共产品，相关项目周期长、能被认知到的投资回报率有限，缺乏私营部门的主动参与。陈蓥婕从政策、数据和信息服务以及金融机构三个层面解读了当前动员适应投融资面临的挑战。

在政策层面，首先，目前全球还在推进适应目标和政策框架的编制，无论从区域、国家还是地方层面来看，都存在适应行动缺乏明确政策指引的情况。其次，很多发展中国家尚未评估实施适应行动的资金需求，这会影响金融机构和投资者判断相关领域的投资机遇。此外，目前全球缺乏针对适应活动的项目分类目录和适应效益的评估标准，也缺乏对适应相关信息披露的要求。制定标准能为投资者提供指引，标准的缺失也会影响适应投融资的动员。

在数据和信息服务层面，现阶段很多国家和部门对气候风险和脆弱性的评估和数据披露不完善，由于信息服务的缺乏，投资部门在决策时缺乏参考信息。此外，由于缺乏衡量气候适应效益的通用方法论或指标，投资者难以有效评估适应项目的综合回报率。

在金融机构层面，由于项目商业可行性较低，目前公共资金对私营资本的撬动效果有限，创新融资机制和金融产品的多元性和覆盖行业和项目的范围亟待提升。

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完善气候风险评估，识别适应需求，推动创新合作，以撬动更多资金流入适应领域

面对适应资金的缺口，国家主体需要对气候风险较高的部门强化气候风险评估，识别适应需求和关键领域，为政策和标准的完善奠定基础。以东南亚和南亚范围内的十个国家为例，目前，这些国家的气候政策框架已初步成型，所有国家都制定了至少一项适应相关的政策和战略，但其中有七个国家尚未向UNFCCC提交国家适应方案。此外，并非所有可能受到气候变化影响的部门都被已经列为适应重点领域。在东南亚，农业、生态和水资源被大多数国家列为适应的优先事项，但灾害管理、能源基础设施、交通和旅游业方面等高风险部门受到的关注相对较少（见图4）。在资金需求方面，仅有四个国家有能力且进行了适应需求的估算。仅根据这四个国家对自身适应需求的估算，其2030至2050年间的适应成本就达到3,340-3,710 亿美元，其中绝大部分都需要外部支持。陈蓥婕指出，需要更加全面的气候风险评估来帮助发展中国家识别重点领域，明确资金需求，完善资金的动员机制，使适应行动和能力被充分支持，以弥合气候风险与行动之间的差距。

图4. 东南亚十国的气候适应重点领域识别情况 | 绿研根据公开信息整理

现有绿色/可持续/气候投融资相关目录可以通过提升适应针对性并根据气候风险拓展覆盖范围，引导更多资金流入适应重点领域。以中国为例，《国家适应气候变化战略2035》（后称《战略》）将农业与粮食安全、健康与公共卫生、基础设施与重大工程、城市与人居环境和金融、能源、旅游等领域列为适应行动的重点。绿研结合国际金融公司（IFC）的适应活动示例、人民银行《绿色债券支持项目目录（2021年版）》[7]与国家发展改革委《绿色产业指导目录（2019年版）》[8]，比较了现行绿色金融目录对适应活动的覆盖情况。结果显示，国内现行的绿色金融目录基本覆盖了《战略》中提出的适应重点领域，即水资源管理、农业、林业、生态系统、防灾减灾和城乡基础设施建设等，但对海洋、气象等领域的关注相对较少。然而，对于冷链、贸易、交通、建筑、金融等气候脆弱性较高的部门或适应的关键部门，绿色金融目录缺乏相应的适应视角，没有能够直接或间接对应的项目类型或活动。对此，陈蓥婕建议，可以通过加强有针对性的气候风险评估，根据结果扩充标准目录中适应活动的范围，并建立评估适应效益的方法，以动员更多私营部门资金流入适应领域。

在国际合作方面，适应的主流化程度还待进一步提升。绿研的研究显示，在中国与东南亚国家之间的南南气候合作之中，公共资金是主要的资金来源，且适应相关的合作集中在农业、能源、生态管理和灾害管理方面，合作方式以物资援助、技术支持、知识分享和能力建设为主。陈蓥婕指出，中国和东南亚国家可以在南南气候合作中推动适应合作的主流化，包括扩大在适应领域的合作范围、建立创新且包容的合作方式，吸引更多元的资金，支持适应活动的开展和落地。具体而言，中国的政策制定者可以纳入更多适应相关的重点领域，并加强现有合作领域对适应的关注。在技术支持和能力建设方面，可以基于当地社区的具体情况开展活动，并关注长期效益。在扩大合作范围方面，建立更完善的检测与核查体系，促进多边合作。同时，通过推动区域间的适应目录标准互认，动员更多当地的私营部门投资，扩大适应投融资的规模。

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动员私营部门资金，扩大适应投融资规模，多边开发银行可以发挥重要作用

在动员适应投融资层面，多边开发银行已经建立了政策框架确保新的投融资业务符合《巴黎协定》的气候目标，但从资金动员情况来看，流向减缓和适应领域的资金仍不平衡。Julija POLYCARP介绍，根据最新统计[9]，多边开发银行在2022年的适应投融资规模有所增加，达到了252亿美元，主要形式为贷款，适应领域投融资资金仅占总体气候资金的三成。多边开发银行的整体气候投融资趋势也反映在具体的机构数据上。以AIIB为例，该行的气候适应资金规模呈现逐年上升趋势，在2022年达到约4.5亿美元，但仅占当年整体气候投融资的不到两成。[10] 今年七月，AIIB发布了一份方法论文件[11]，规定所有的资金流向都必须与《巴黎协定》的目标保持一致，即任何业务都需要同时考量减缓和适应两方面的要素，例如在批准项目时需要评估其是否符合当地的减排目标、是否进行了气候风险评估和相应的风险管理。这一政策将有助于动员更多资金流入适应领域。

为撬动资金，提升区域气候韧性，多边开发银行一方面可以通过赠款和优惠贷款等加大对适应项目的直接支持，另一方面可以创新融资机制，动员更多私营部门的投资者参与。Julija分享了AIIB在气候适应方面的三个案例，呈现了这两种方式的不同实践。在直接投资适应项目方面，AIIB分别为中国河南洪灾灾后重建和土耳其伊斯坦布尔的地震灾害预防工作提供了资金支持，支持领域包括维护和重建基础设施、提供灾后应急设备、提升公众防灾意识并加强政府的灾害风险管理能力，从而改善两个地区的灾害应对能力，提升其长期气候韧性。在创新融资机制方面，Julija介绍了AIIB发起的Lightsmith气候韧性科技基金。该基金是首个专门针对气候适应与韧性解决方案的私募股权基金，主要投资于私营部门的适应技术，旨在鼓励技术创新。

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推动国际金融体系改革，助力发展中国家摆脱“恶性循环”

面对发展中国家的债务问题，目前的债务缓释框架的成效有限。以二十国集团（G20）的《缓债倡议后续债务处理共同框架》（简称：共同框架）为例，Rishikesh介绍，首先，共同框架对债务评估的可持续性分析没有全面地考量气候变化带来的影响，不能准确反映出国家的财政状况。其次，并非所有气候脆弱国家都拥有债务减免的资格，共同框架只针对低收入国家。再次，并非所有债权人都参与到了债务减免的谈判当中，共同框架缺乏让私人债权人参与的机制，而发展中国家的主要债权人来自私营部门[12]，导致债务重组的进程被持续拖延，且没有足够的激励促使各方迅速达成共识。最后，共同框架并未与全球共同的气候和发展目标保持一致，二者也没有建立任何实质的关联。对此，全球金融体系亟需改革以打破气候脆弱性和债务危机之间的恶性循环，确保发展中国家拥有足够的财政空间用于必要的投资，提升自身的气候韧性。

为了确保更多的债权人参与债务重组，促进绿色且包容的债务减免机制，研究者正在探索推动促进绿色普惠性复苏的债务减免机制。Rishikesh介绍了一项为推动新的共同框架提出的三大支柱计划（见图5）。[13] 公共债权人可以考虑为61个陷入债务危机的国家给予全面的债务减免，私人债权人可以通过债务置换等创新手段减免债务，促进更多资金流入气候适应和减缓领域。对于债务压力在合理范围内的非重债国家，国际金融机构可以通过建立低成本的融资渠道，协助降低资本成本，帮助其缓解融资压力。

图5. 促进绿色普惠性复苏的债务减免的三大支柱 | 波士顿大学GDP中心

除了完善共同框架外，基于债务缓释与提振气候雄心之间的密切关联，Rishikesh建议国际金融机构进一步提升气候影响在财政评估和监管机制的主流化程度，扩大气候投融资规模。具体而言，国际货币基金组织（IMF）在进行可持续债务分析时，应考虑气候变化的因素，确保评估结果真实准确地反映各国的财政状况和债务危机。同时，IMF应该进一步扩大韧性与可持续性信托以及减灾信托的规模和资格范围，为那些面临气候风险的借款国提供更多的债务减免机会和发展空间。

打破融资困难、气候风险加剧和债务膨胀之间的“恶性循环”需要系统、全面、跨领域、具有包容性的国际金融体系改革。Rishikesh认为应倾听发展中国家的声音，提高这些国家以及其公民在国际舞台上的发言权和影响力。同时，需要扩大开发性金融机构和全球金融安全网（Global Financial Safety Net）的规模，帮助发展中国家抵御债务危机。

结语

气候风险与债务压力交织，为发展中国家的长期可持续发展带来了巨大挑战。各方亟需采取行动来应对当前的多重危机。一方面，面对气候适应投融资的差距，政府和开发性金融机构可以共同努力，识别关键部门的气候风险，制定政策指导和激励机制，动员更多私营部门资金流入适应领域，推动适应活动在国际合作中的主流化，增强发展中国家的气候韧性。另一方面，针对发展中国家的债务负担，公共和私人债权人可以通过创新手段进行债务减免，加速债务缓释，帮助提升债务国的财政能力。同时，国际金融机构和国家间合作论坛应协力改革国际金融系统，包括将气候变化相关指标纳入财政评估和监管的评估体系，降低发展中国家的融资成本、推动将对气候变化的考虑纳入主流等。

危机之下，全球气候治理的进程不断助力各方凝聚共识、提振雄心并加速行动。COP28落幕，全球适应目标框架（GGA）的达成进一步明确了各领域的适应目标和进行气候风险评估以及实施行动的方向，全球盘点决议的案文中也明确了财政空间与气候行动之间的积极联系，注意到为发展中国家提供更多优惠融资的重要性，助力其向低碳和气候适应性全球经济转型。

绿研将继续关注发展中国家的气候适应行动、投融资和债务可持续性相关议题，期待在政策机制和多边合作中推动气候适应的主流化，提升气候脆弱地区的韧性。

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参考文献

[1] System Change Lab. State of Climate Action 2023. 2023. p. 17.

[2] Climate Policy Initiative. Global Landscape of Climate Finance 2023. 2023.

[3] Vitor Gaspar et al. Global Debt Is Returning to its Rising Trend. 2023. https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2023/09/13/global-debt-is-returning-to-its-rising-trend

[4] IMF. Global Debt Database. https://www.imf.org/external/datamapper/datasets/GDD

[5] UNEP. Adaptation Gap Report 2023. 2023. p. xv.

[6] Climate Policy Initiative. Global Landscape of Climate Finance 2023. 2023.

[7] 中国人民银行等.《绿色债券支持项目目录（2021 年版）》. 2021.

[8] 国家发展改革委. 关于印发《绿色产业指导目录（2019 年版）》的通知. 2019.

[9] European Investment Bank. 2022 Joint Report on Multilateral Development Banks' Climate Finance. 2023.

[10] AIIB. 2022 AIIB Annual Report. 2023. p. 9.

[11] AIIB. Methodology for Assessing the Alignment of AIIB Investment Operations with the Paris Agreement. 2023.

[12] United Nation. Discussion Group V: “Private Sector Creditors Engagement” Background Document. 2020. https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/2020/08/dg5_-_private_sector_creditors_engagement_background_document.pdf

[13] Luma Ramos et al. Debt Relief for a Green and Inclusive Recovery: Guaranteeing Sustainable Development. 2023. https://www.bu.edu/gdp-cn/2023/04/05/

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