迈向阿塞拜疆巴库COP29｜第60次波恩年间会观察
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当地时间6月13日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第六十届附属机构会议（SB60）在德国波恩闭幕。会议围绕全球盘点、减缓、公正转型、适应、损失损害、资金、农食系统等议题展开技术磋商。整体而言，缔约方在落实全球盘点成果、沙姆沙伊赫减缓和实施工作组（MWP）、《巴黎协定》第六条和气候资金新的集体量化目标（NCQG）等议题上分歧明显，多数议程留待今年11月《联合国气候变化框架公约》第29次缔约方大会（COP29）的第一周（即SB61）进一步磋商。
具体来说，各方对落实首次全球盘点成果和MWP的讨论主要围绕有关工作机制的职权范围，且未能达成共识，仅达成了程序性成果。有关第六条下有关避免排放活动（avoidance emissions）是否适用于生成碳信用的讨论已经持续两年，各方对其减排潜力、界定方式等争执不下，这一议题被延至2028年再做讨论。关于NCQG，缔约方在两周时间内两度精简了案文草案，但在资金规模、来源和支持范围等方面的分歧仍然很大。与上述议题相比，缔约方们在有关全球适应目标（GGA）的磋商取得了一定进展，包括进一步明确了指标的筛选标准和增加技术专家的参与。
北京绿研公益发展中心（简称“绿研”）远程跟进本次波恩年间会，并梳理主要议题的进展与分歧，供各位参考。
基于盘点成果寻求落实，改进未来周期评估流程
年间会期间，有关全球盘点的议程主要包括落实《阿联酋共识》的工作机制，以及如何吸取第一次全球盘点的经验教训，并改进下一次评估流程。
根据《阿联酋共识》，“落实全球盘点成果的阿联酋对话”将于COP29启动，缔约方在本次年间会上讨论了该对话机制的职权范围和运作模式，各方分歧体现在该机制是否应优先关注资金问题。环境完整性集团（EIG）、欧盟和美国认为该对话应均衡地讨论包括减缓、适应、损失与损害和实施方式等各方面，而非仅聚焦资金。[1] 立场相近发展中国家集团（LMDC）以及非洲国家集团则强调对话应当优先考虑包括资金在内的实施措施（Measures of Implementation），为发展中国家强化气候行动提供支持。小岛屿国家也表示，尽管对话应当关注全球盘点成果的所有方面，但考虑到动员资金的紧迫性，现阶段该对话机制应聚焦资金问题。此外，中国还强调要建立结构化的跟进机制，以确保各方能够落实首次全球盘点的成果。
对于如何基于首次全球盘点经验、改善下一次盘点流程的议题，讨论聚焦在是否将政府间气候变化专门委员会（IPCC）第七次评估工作（AR7）与第二次全球盘点的周期对齐，以及如何改进全球盘点的技术评估与成果之间的衔接。[2] 相关决议将在COP29上通过审议。
IPCC每五至七年发布一次全面的科学评估报告，AR7已于2023年7月开始。[3] 关于协调IPCC评估与全球盘点的工作周期，英国、澳大利亚以及EIG认为IPCC应考虑如何使其工作周期与未来的全球盘点周期对齐，并为第二次全球盘点提供相关且及时的信息。[4] LMDC则认为，IPCC是一个独立机构，应尊重其工作流程、时间线和中立性，以确保IPCC科学研究的完整性，无需强求两个工作周期的协同。
缔约方也讨论了如何加强全球盘点技术评估与综合报告间的衔接，平衡开展科学评估与达成政治共识的时间。关于技术评估，有缔约方提议保持首次全球盘点技术评估的时间框架，包括组织三次技术对话。欧盟和沙特阿拉伯代表认为可以精简技术对话次数，为缔约方寻求政治共识留出更多时间。关于全球盘点综合报告的呈现，有缔约方认为报告内容应仅反映技术评估结果，G77和中国则主张综合报告也要纳入技术对话中各方的不同立场和观点。也有缔约方提议，综合报告要呈现与国际合作相关的内容，例如评估当前国际合作体系中存在的障碍和差距，并为实施全球盘点成果提供明确指导。
在谈判的正式议程之外，本次年间会还召开了首次全球盘点年度对话（Annual Global Stocktake Dialogue）。该对话聚焦首次全球盘点结果将如何指导NDCs的更新以及各国的治理机制和国际合作可以如何支持NDCs的编制与落实。[5]
作为全球盘点机制的补充，各方讨论MWP如何促成实质减排成果
为了在关键十年间紧急提振减缓目标雄心和执行力度，COP26上各方决定建立减缓雄心与实施工作组（MWP），作为对全球盘点机制的补充。该工作组在COP27上正式启动，将一直持续到2026年。在首次全球盘点成果的基础上，本次年间会期间，各方围绕工作组的目的等内容展开磋商，主要的分歧涉及工作组未来的决议是否反映首次全球盘点的结果，以及是否致力于促成新的减排目标等方面。
关于与全球盘点成果的衔接，欧盟、小岛屿国家联盟（AOSIS）、EIG以及拉丁美洲和加勒比独立联盟（AILAC）等认为工作组的未来规划和决议中应整合首次全球盘点的结果。LMDC和阿拉伯国家集团则主张全球盘点结果并非该工作组的磋商范围，反对将全球盘点成果纳入工作组未来规划与决议。
减排目标方面，发达国家和部分发展中国家主张工作组应进一步促成实质减缓成果。然而，LMDC和阿拉伯国家集团表示，工作组的决议成果将是非指导性、非惩罚性和促进性的，应当尊重国家主权和具体国情，不为各缔约方增加新的减排目标。[6]
SBSTA和SBI邀请各方在2024年10月25日前，围绕拟纳入COP29会议决议草案的各项要素提供意见。[7] 此外，主席团请求秘书处编写一份集合各方意见的综合报告，以供SB61审议。
第六条：厘清程序细节，促进市场机制助力减缓行动
COP26之后，第六条的谈判进入有关实施技术细节的讨论，其中有关国际转让的减缓成果（ITMOs）能否包括避免的排放，以及第六条第四款（6.4）活动能否包括避免排放和强化的生态保护（conservation enhancement）一直存在分歧。具体来说，避免的排放指能够避免的未来的温室气体排放，例如部署可再生能源以避免使用化石燃料，或强化森林保育避免森林退化导致其固碳能力下降。各方讨论的焦点在于这部分避免排放的潜力能否作为用于转让和交易的“碳信用”。
部分国家表示，避免排放能够充分防止潜在温室气体的排放，和直接减排同属减缓行动，且避免排放在温室气体排放之前就已经将其消除，不会因“先排放再减排”而产生额外的气候风险，能够更好地实现减缓。因此，避免的排放是实现深度、快速、可持续的全球温室气体减排的关键，避免排放活动所能够减少的排放量应当被允许作为碳信用额度在市场上进行交易。
反对纳入避免排放的国家则认为，“避免排放”表述过于宽泛，且较难界定减排的基准线。如果此类项目被视为符合资格的碳信用项目，可能对市场释放出错误的信号，导致低质量的项目挤占第六条下市场机制预期实现的减排效果。
除“避免排放”外，本次波恩会议期间，有关第六条相关讨论的议题还包括认证（authorization）、注册登记（registry）、碳信用转让的透明度等模式和程序性问题，但相关进程十分缓慢，留待COP29期间继续讨论。缔约方同意在COP29召开前举办一次工作坊，为COP29期间围绕第六条的讨论与磋商奠定基础。
有观察员指出，COP29期间，可能会有更多的高级别官员参与到相关磋商中，为推动谈判进程注入政治意愿和动力。鉴于已有部分国家在6.2机制下开展了ITMOs的交易，各缔约方应尽快就完善6.2机制相关规则达成共识，从而确保6.2机制为落实全球减缓做出贡献。
全球适应目标：明确筛选标准，为形成指标打下基础
年间会前，缔约方向旨在讨论GGA评估指标的阿联酋-贝伦工作组提交了的相关意见（详见绿研发布的“迈向阿塞拜疆COP29 | 《公约》附属机构第60次会议展望”），并召开了首次工作坊。在本次年间会上，各方继续围绕GGA指标的编制方法展开讨论，重点关注指标的筛选标准、最终呈现形式以及如何组建专家组以支持相关工作。
关于筛选标准，结论草案[8]汇总了各方的提议，包括能否反映定性/定量信息、数据可获得性、区域和主体适用性，以及可比性等方面。附属履行机构（SBI）与附属科学技术咨询机构（SBSTA）邀请适应委员会对指标的汇编准备一份建议材料。
结论草案并未体现GGA指标的最终呈现形式，但非正式笔记中[9]记录了各方的磋商进展，包括四个选项：
两套自愿指标：一套全球指标和一套国家层面的指标；
一套适用于各方的全球指标：各方自愿通报，所得信息贡献于未来的全球盘点报告；
一套衡量集体进展的指标：注意到应为发展中国家的通报过程提供技术和资金支持，可以适当整合通报信息，以反映GGA的集体进展；
无文本。
关于邀请技术专家参与GGA指标的制定，各方一致认为有必要让专家们参与讨论并为指标筛选提供指导和建议。在专家的构成方面，需在专业领域、地域和性别方面保持平衡，以反映不同地区和群体的观点和需求，同时确保专家组的独立性与包容性。
2024年11月的SB61期间，工作组将在专家的支持下继续推进建立明确的筛选标准，以期COP29能够形成一份关于GGA指标的草案或候选清单。
NCQG：寻求共识，力争达到基于需求的气候资金目标
发达国家曾于2009年的COP15上承诺，在2020年前每年为发展中国家提供1000亿美元气候资金。2024年5月，经合组织（OECD）发布最新数据显示，2022年，发达国家为发展中国家所动员的气候资金规模达到1159亿美元，晚于原定时间两年兑现了此前的资金承诺。[10] 对于2020年后、以每年1000亿美元为基础设定的新的集体量化资金目标（NCQG），相关决议预计将成为COP29的主要成果。
本次年间会举办了NCQG第十次技术专家对话（TED 10）和临时工作组第二次会议，各方围绕第一次会议形成的意见文件（input paper）展开讨论，主要的分歧仍集中在资金规模、资金来源和支持领域等方面。发展中国家表示应明确具体的资金规模目标、增加优质融资、将损失损害资金纳入NCQG，发达国家则强调应优先考虑扩大资金来源。[11]
对于资金规模，发展中国家缔约方认为发达国家应每年动员1.1至1.3万亿美元，用于支持发展中国家落实气候行动，而发达国家缔约方则认为应先聚焦增强透明度、设定时间框架等能够达成共识的主体，再讨论NCQG的具体数额。非洲国家集团（AGN）重申了UNFCCC资金问题常设委员会（SCF）估算的气候资金需求（根据2021年5月前发布的NDCs，到2030年的需求约为5.8—5.9万亿美元），认为NCQG必须体现集体雄心，发达国家每年应至少动员1.3万亿美元，其中至少1000亿美元应以赠款的形式提供。阿拉伯国家集团认为发达国家应在2025年至2029年间，每年向发展中国家提供1.1万亿美元，其中4410亿美元应为公共赠款。[12] 此外， LMDC、AOSIS以及AILAC等国家集团也提出了NCQG的规模应达到每年至少1.1万亿美元。[13] 美国表示NCQG的规模将不低于每年1000亿美元。阿拉伯国家集团指出，1000亿美元是NCQG的最低标准，无需再进行讨论，NCQG的目标规模应更具雄心。
表1. 部分国家/国家集团在年间会期间关于NCQG资金规模和资金形式的主张｜绿研根据公开信息整理
对于资金来源，各方争议集中在是否将NCQG的供资主体扩大至发达国家以外，例如私营部门。发达国家主张多元化NCQG的资金来源，将私营部门的投资作为资金来源之一。发展中国家对此持审慎态度，认为NCQG应专注于由发达国家提供的资金。G77和中国、阿拉伯国家集团以及LMDC强调NCQG的落实必须体现历史责任、公平以及共同但有区别的责任（CBDR-RC）。发达国家则提议以供资能力为标准，在NCQG的供资方中加入发达国家以外的公共及私营部门，供资方的筛选指标包括温室气体排放水平和经济发展水平等。有国家提议，在该机制下，供资方名单可以是动态更新的，根据每两年的通报（BTR）进行筛选。
发达国家倾向于根据资金来源的范围来设定资金规模目标，这体现了其“资源导向”的立场，即优先考虑动员气候资金的能力。与之相对，发展中国家主张目标设定应考虑发展中国家应对气候变化的需求和优先事项，即“以需求为导向”，确保发达国家承担相应历史责任。
发达国家需要在此前1000亿美元的基础上大幅提高供资规模，响应发展中国家应对气候变化的需求。发展中国家将在2030年前落实NDCs目标的资金需求平均分配到每年，主张每年1.1至1.3万亿的资金规模。随着NDCs的更新，及应对不断攀升的气候风险的需要，发展中国家的气候资金需求和缺口还会进一步扩大，过去每年1000亿美元的目标难以回应现实需求。从现实情况出发，根据2023年全球国民总收入（GNI）水平估算，每年1.1至1.3万亿美元相当于发达国家GNI的1.6%，目前没有任何发达国家的官方发展援助预算（ODA）达到了这个水平，仅有挪威、卢森堡、瑞士、德国和丹麦五个国家的ODA预算超过了联合国提出的ODA目标，即达到GNI的0.7%。[14] 在全球经济下行等多重危机的压力下，发达国家可能缺乏大幅提升资金承诺的意愿。
同时，有关NCQG规模的讨论需避免气候资金与发展援助资金的双重核算。根据《公约》，发达国家缔约方应为发展中国家缔约方提供“新的、额外的”气候资金，这意味着发达国家提供的气候资金应额外于已有的发展援助承诺。目前，发达国家ODA的规模连续两年维持在GNI 0.37%的水平，且其中包括投入可再生能源等领域的援助资金。[15] 全球发展中心（CGD）分析指出，自2009年以来，发达国家ODA占其GNI的比例实际有所下降，全球气候资金的增长有部分来自对现有发展资金重新贴上气候标签。[16] 其中，2022年达成的1000亿美元气候资金中至少有65亿美元来自其他双边发展援助项目。[17] 因此，在明确资金目标及对其进行监测追踪时，除关注规模之外，也需要确保气候资金的“额外性”，避免将ODA预算内的资金纳入NCQG。
对于支持范围，部分发展中国家主张NCQG应实现流向减缓与适应领域资金的平衡，并将损失与损害纳入支持范围，而发达国家认为损失与损害资金不属于NCQG的范围，将其纳入NCQG会使现有资金更加紧张。[18] 最不发达国家（LDCs）和AOSIS认为，损失与损害应与减缓和适应并列作为NCQG支持的主题，且用于损失与损害的资金应为赠款形式。[19] 有国家主张，COP29期间各方应就NCQG如何满足发展中国家的需求和优先事项，尤其是如何回应有关损失与损害的资金需求达成共识。此外有国家提议，如果要在NCQG框架下支持损失与损害，在确定NCQG的资金规模时，就需明确主题，并确保支持损失与损害的资金是新的、额外的。考虑到COP27上达成的有关决议，如果将损失与损害作为NCQG的主题之一，各方需要确保用于减缓和适应的资金动员不受影响，并在其基础上新增用于损失与损害的资金。因此，NCQG的规模需要在目前发展中国家缔约方提出的1.1万亿-1.3万亿目标上进一步扩大，并提升赠款与优惠贷款的规模，损失与损害主题下的资金安排可考虑与损失与损害基金的有关决议保持一致。
COP29之前，各方还有机会通过第十一次技术专家对话（TED 11）、临时工作组第三次会议和2024年高级别部长对话进一步磋商，敲定NCQG各要素的明确备选方案，决定草案的实质性框架，以期在今年11月达成有关NCQG的最终成果。
推进损失与损害基金加速投入运作
6月6日至7日，基于前两次格拉斯哥对话的成果和COP28上达成的有关损失与损害基金的决议，第三次格拉斯哥对话在年间会上召开，旨在推动已有机制的协调一致，并讨论如何扩大现有资金规模、动员新的资金，推动全球在应对损失和损害方面取得实质性进展。针对损失与损害基金， LDCs等发展中国家缔约方主张加速推进基金投入运作，包括以赠款形式为损失与损害基金供资，通过触发机制进行拨付，并为小岛屿发展中国家（SIDS）和LDCs设定资金分配的最低百分比。对于尚未举办的损失与损害年度高级别对话，各方一致认为该对话应促进圣地亚哥网络、华沙国际机制以及新建立的损失与损害基金等机制的协调，避免重复投入资源。
6月10日，世界银行执董会正式批准了世界银行作为损失与损害基金临时秘书处的主管机构和托管人。[20] 在接下来的四年过渡期内，该基金将作为世界银行下的金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）投入运作。有观察员指出，世界银行需在今年8月前正式确定托管和受托协议，以确保已承诺的损失与损害资金尽快到位，并尽早拨款。[21] 该基金的有效运作取决于能否及时向遭受气候变化灾害的人们提供资金支持，帮助他们从气候灾害中恢复。
写在最后
今年三月，世界气象组织（WMO）的最新报告已经确认，2023年的全球平均气温比工业化前水平高出了约1.45°C，全球已经来到突破《巴黎协定》1.5°C温控目标的边缘，包括生物多样性与海洋在内的其他“临界点”也面临被突破的风险。在年间会举办前后，全球多地热浪席卷，气温屡破纪录，国内广东、福建和江西部分地区遭遇突破历史极值的特大暴雨…… 弥合气候目标与行动差距的时间愈加紧迫。
COP29的主题是“携手共创绿色世界”（In Solidarity for a Green World），大会主席团的计划是“提高雄心”与“促成行动”并行，强调编制更具雄心的国家自主贡献（NDCs）和动员更多气候资金的重要性。《公约》秘书处执行秘书西蒙·斯蒂尔（Simon Stiell）在年间会的闭幕致辞中表示：“我们在波恩取得的进展有限，……不要把最艰巨的工作留到最后一刻。”[22] 正如三届COP主席团组成的“三驾马车”所说：重振全球气候雄心并加速落实行动离不开气候资金的支持。[23] 面对当前全球巨大的气候投融资缺口，各方可以考虑在扩大承诺规模的基础上动员更多来源的资金，以弥合差距。
挑战当前，应对气候变化既关乎力度，也关乎速度。在加速应对气候变化的过程中，目标制定与行动落实可以双轨并进，协商与共识也可以同时在这两方面体现。COP29是一届承前启后的气候大会，NCQG等议题的进展既可以响应全球盘点成果，又能为各缔约方编制新一轮的NDCs打下良好基础，推动2025年巴西COP30达成更多实质性成果，促成气候与自然的协同。
绿研将继续对气候大会的进展保持密切关注，敬请各位持续关注。
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参考资料：
[1] Loss and Damage Collaboration & Climate Action Network Pacific, SB60 Daily Briefing. 2024.
[2] IISD Earth Negotiations Bulletin, Summary of the 2024 Bonn Climate Change Conference: 3-13 June 2024. 2024. http://enb.iisd.org/bonn-climate-change-conference-sbi60-sbsta60-summary
[3] IPCC, IPCC agrees on the set of scientific reports for the seventh assessment cycle. 2024. https://www.ipcc.ch/2024/01/19/ipcc-60-ar7-work-programme/
[4] UNFCCC SBSTA, Matters relating to the global stocktake: Procedural and logistical elements of the overall global stocktake process (informal note). 2024. https://unfccc.int/documents/639656
[5] UNFCCC, Annual Global Stocktake Dialogue. 2024. https://unfccc.int/event/annual-global-stocktake-dialogue
[6] UNFCCC. SBI, Sharm el-Sheikh mitigation ambition and implementation work programme referred to in decision 4/CMA.4 (Informal notes). 2024. https://unfccc.int/documents/639675
[7] UNFCCC. SBI, Sharm el-Sheikh mitigation ambition and implementation work programme referred to in decision 4/CMA.4 (Draft negotiating texts). 2024. https://unfccc.int/documents/639311
[8] UNFCCC, Matters relating to the global goal on adaptation. Draft conclusions proposed by the Chairs. 2024. https://unfccc.int/documents/638839
[9] UNFCCC, Matters relating to the global goal on adaptation. 2024. https://unfccc.int/documents/639575
[10] OECD. Developed countries materially surpassed their USD 100 billion climate finance commitment in 2022. 2024. https://www.oecd.org/newsroom/developed-countries-materially-surpassed-their-usd-100-billion-climate-finance-commitment-in-2022-oecd.htm
[11] UNFCCC, NCQG/2024/MAHWP/Co-chairs’InputPaper/Updated2/8. 2024. https://unfccc.int/documents/639570
[12] Civillini, Megan Rowling, Joe Lo, Matteo. “Bonn Bulletin: Crunch Time for Climate Finance.” Climate Home News, June 10, 2024. https://www.climatechangenews.com/2024/06/10/bonn-bulletin-crunch-time-for-climate-finance/.
[13] Carbon Brief, Who wants what on climate finance. 2024. https://www.carbonbrief.org/bonn-climate-talks-key-outcomes-from-the-june-2024-un-climate-conference/?utm_source=cbnewsletter&utm_medium=email&utm_term=2024-06-17&utm_campaign=DeBriefed+Bonn+climate+talks+When+Earth+could+breach+1+5C+How+polluter+taxes+could+raise+climate+funds
[14] OECD, International aid rises in 2023 with increased support to Ukraine and humanitarian needs. 2024. https://www2.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm
[15] OECD, International aid rises in 2023 with increased support to Ukraine and humanitarian needs. 2024. https://www2.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm
[16] Mitchell, Ian, and Edward Wickstead. “Has the $100 Billion Climate Goal Been Reached?” Center For Global Development. May 23, 2024. https://www.cgdev.org/publication/has-100-billion-climate-goal-been-reached
[17] Gabbatiss, Josh. “Rich Countries Met $100bn Climate-Finance Goal by ‘Relabelling Existing Aid.’” Carbon Brief, May 30, 2024. https://www.carbonbrief.org/rich-countries-met-100bn-climate-finance-goal-by-relabelling-existing-aid/
[18] Gabbatiss, Josh. “Rich Countries Met $100bn Climate-Finance Goal by ‘Relabelling Existing Aid.’” Carbon Brief, May 30, 2024. https://www.carbonbrief.org/rich-countries-met-100bn-climate-finance-goal-by-relabelling-existing-aid/
[19] Joint statement & submission by the Least Developed Countries and Alliance of Small Island Developing States groups on the New Collective Quantified Goal on Climate Finance (NCQG). 2024. https://www.aosis.org/joint-statement-submission-by-the-least-developed-countries-and-alliance-of-small-island-developing-states-groups-on-the-new-collective-quantified-goal-on-climate-finance-ncqg/
[20] World Bank Group, Board Approves World Bank’s Role as Host and Trustee for the Fund for Responding to Loss and Damage. 2024. https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2024/06/10/board-approves-world-bank-s-role-as-host-and-trustee-for-the-fund-for-responding-to-loss-and-damage
[21] Reuters, World Bank board agrees to host climate 'loss and damage' fund. 2024. https://www.reuters.com/sustainability/sustainable-finance-reporting/world-bank-board-agrees-host-climate-loss-damage-fund-2024-06-11/
[22] UNFCCC, Simon Stiell Closing Speech: Don't Leave the Hardest Work to the Eleventh Hour. 2024.
[23] Presidencies Troika Letter To Parties. 2024. https://www.cop28.com/en/Presidencies-Troika-Letter-To-Parties
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封面图：IISD
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